Визитная карточка: Кузьмина Алла Владимировна – депутат Государственной Думы пятого и шестого созывов, член постоянной делегации Государственной Думы РФ в Межпарламентской Ассамблее государств – участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ), включена в кадровой резерв Президента России.
№ 1 (44) 2012г.
Парламентскую деятельность сочетает с научной, преподавательской работой и общественной деятельностью. Автор более 55 печатных работ и 4 монографий: «Идея справедливости в либеральной традиции», «Культурные традиции власти в России», «Категория «интерес» в философии и праве», «Юридические интересы: теоретико-правовое исследование». Научный руководитель программ и член совета Межрегионального общественного благотворительного фонда «Здоровье и духовность нации», член попечительского совета программы «Формирование туристско-рекреационной зоны «Духовный центр Урала».
Перед избранием в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва – президент Межрегионального благотворительного фонда «Семья России».
**********************************************************
– Многоуважаемая Алла Владимировна, Вы, как депутат Государственной Думы, ученый, общественный деятель, в последнее время плотно занимаетесь проблемами миграции и миграционной политики в Российской Федерации. Для нашего Евразийского юридического журнала, целенаправленно освещающего проблемы и перспективы развития СНГ на разных интеграционных уровнях, эти вопросы представляют несомненный интерес, поскольку проблемы евразийской интеграции мы не можем рассматривать без текущих и перспективных вопросов о свободном движении рабочей силы, а также инвестиций, товаров и услуг.
Тем не менее, с Вашего позволения, хотелось бы начать разговор с наших общих традиционных вопросов. В прошлом месяце исполнилось 20 лет СНГ, что является, на мой взгляд, серьезным событийным поводом для размышлений о евразийских судьбах нашего Содружества. Что Вы думаете об этом?
– Развитие Содружества Независимых Государств за последние 20 лет подтвердило объективную необходимость взаимодействия в этом формате. Благодаря СНГ состоялось обеспечение «цивилизованного развода» союзных республик после распада СССР. На сегодняшний день в масштабах всего постсоветского пространства не сложилось иной структуры для согласования общих интересов. Далеко не все цели, изначально поставленные перед Содружеством Независимых Государств, оказались реалистичными. Безусловно, становление новой международной организации невозможно без трудностей и противоречий, однако за 20 лет жизни Содружество доказало свою способность регулировать отношения между государствами. Тем более что эти государства связывает общая история, экономические корни и, самое главное, человеческий фактор.
Благодаря СНГ за это время созданы организационно-правовые предпосылки для решения различных интеграционных процессов. В частности, принята Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств – участников СНГ, учрежден Консультативный Совет по труду, миграции и социальной защите населения государств – участников СНГ, подписаны Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов.
Опыт сотрудничества на пространстве Содружества во многом послужил основой и для углубления разноформатных процессов в рамках ЕврАзЭС, Таможенного союза и Единого экономического пространства.
– Теперь позвольте перейти к непосредственной теме нашей беседы. Несколько месяцев назад при Вашем живом участии было проведено исследование и опубликован научный доклад «Миграция и миграционная политика Российской Федерации» под редакцией доктора экономических наук, профессора С.В. Рязанцева.
– Да. В этом концептуальном труде дан комплексный анализ миграционной ситуации в Российской Федерации в 1990–2010-е годы, рассматриваются проблемы достоверности официальных статистических данных о миграции, проведен всесторонний анализ миграционной политики России, выявлены ее недостатки и предложены рекомендации по ее совершенствованию.
Уверена, что доклад является весьма полезным для представителей государственных структур, а также для ученых, исследователей и всех интересующихся проблемами миграции.
Экспертами-разработчиками доклада были сотрудники Центра социальной демографии и экономической социологии Института социально-политических исследований РАН и Московского психолого-социального университета. По некоторым разделам аналитиками выступили зарубежные ученые.
Темы доклада были представлены мной в Хабаровске в сентябре 2011 г. на форуме палаты депутатов Дальневосточного федерального округа и в октябре 2011 г. на Пятом Дальневосточном Международном Экономическом Форуме, который был инициирован Государственной Думой Российской Федерации и правительством Хабаровского края. Актуальность обсуждения этой темы для данных форумов была обусловлена все возрастающей ролью миграции для социально-экономического и демографического развития Российской Федерации и необходимостью дать комплексный анализ миграции с разработкой предложений по совершенствованию миграционной политики страны.
Россия – активная участница процесса международной миграции населения, поскольку занимает промежуточное положение между двумя экономическими полюсами мировой экономики – богатым Севером и бедным Югом. Россия оказалась вовлеченной в процесс международной миграции в «трех лицах» – как страна иммиграции, эмиграции и транзита.
Территория России достаточно привлекательна для мигрантов из менее развитых стран СНГ и Азии, которые желают жить, работать и учиться в нашей стране. Многие иммигранты рассматривают российскую территорию как «перевалочный пункт» для дальнейшей миграции в экономически развитые страны Западной Европы.
Вот цифры, которые говорят сами за себя: за период 1991–2001 гг. наша страна приняла 11 млн. человек. В результате, по данным ООН, Россия стала второй страной в мире после США по количеству принятых иммигрантов.
Трудовая миграция представляет самый значительный по масштабам и последствиям иммиграционный поток в Россию. В настоящее время приток иммигрантов в Россию происходит преимущественно из стран СНГ: Казахстана, Узбекистана и Таджикистана. На протяжении 1990-х гг. это была «возвратная миграция» русских и представителей народов России из бывших республик Закавказья и Средней Азии. Однако за последние годы существенно изменился этнический, образовательный, социальный состав иммигрантов из СНГ. Причем в последнее время в этом миграционном потоке оказались не только русские и представители разных российских народов, проживающих в «ближнем» зарубежье, но и представители коренных народов стран СНГ. В 2009 году миграционный прирост России за счет приезжих из этих стран составил 249 тыс. человек. В последние годы в России работали только официально от 1,6 до 2,5 млн. трудовых мигрантов. По разным оценкам в России работают от 5 до 10 млн. нелегальных трудовых мигрантов.
– По миру в поисках работы перемещались, по данным МОТ, в 2004 г. примерно 185 млн. человек. Интересно, насколько мобильны на этом фоне с точки зрения международной миграции российские граждане?
– В России остается низкая подвижность местного населения. Данные переписи населения 2002 года свидетельствуют о том, что 97 % жителей России живут в месте рождения, т. е. никогда не перемещались даже в пределах своей страны. Во внутренних перемещениях в России участвовали около 2 млн. человек, или 1,4 % населения страны.
– Не могли бы Вы охарактеризовать роль миграции в демографическом развитии Российской Федерации в контексте того, что внешняя миграция в последние двадцать лет имеет огромное значение для судеб России, в период 1991–2010 гг. она компенсировала свыше трети естественной убыли населения, которое в результате сократилось к началу 1991 года не на 13 млн. человек, а лишь на 8,3 млн. человек.
– В 2009–2010 гг. миграция компенсировала практически всю естественную убыль населения, и впервые с 1993 года его численность не сократилась.
К нашему великому сожалению, в целом население России в настоящее время стремительно сокращается. По данным 2007 года Россия занимала девятое место в мире по численности населения (142 млн. человек). Но к 2050 году Россия, возможно, будет занимать 17-е место с населением 112 млн. человек. Хотя расчеты показывают, что на территории России при равномерном расселении в благоприятных районах комфортно могло бы разместиться не менее 500 млн. человек.
Для России сокращение населения чревато, прежде всего, геополитическими рисками. Слабозаселенные регионы Дальнего Востока и Сибири будет очень сложно удерживать в составе страны в условиях, когда рядом находятся очень крупные страны (прежде всего Китай), которые будут нуждаться в ресурсах и новых территориях. Кроме того, имеются экономические аспекты этой проблемы – страну может ожидать дефицит трудовых ресурсов, сокращение призывников, школьников и студентов, интенсивное старение населения.
Вспомним, Россия – самая крупная по размерам территории страна в мире, её площадь составляет 17,1 млн. кв. км. За ней следуют Канада (10 млн.), Китай (9,6 млн.) и США (9,4 млн.). России принадлежит 1/8 часть территории земного шара. В условиях тех проблем, которые ожидают динамику в области рождаемости и смертности, должно существенно возрасти значение миграции, её компенсирующая роль в демографической динамике.
Кстати, в 2009 году зона миграционного оттока населения охватывала тридцать шесть российских регионов, это количество несколько сократилось по сравнению с предыдущими годами. Причем в двадцати девяти регионах миграционный отток населения совпадает с общим сокращением численности населения.
Миграция в демографическом развитии может играть троякую роль. Во-первых, в случае отрицательного сальдо она ведет к сокращению численности населения страны. Во-вторых, при положительном сальдо миграция может служить наряду с естественным приростом источником восходящей демографической динамики населения. В-третьих, она может выступать фактором компенсации естественной убыли. В России в послевоенные годы имели место все эти варианты демографического развития.
В Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной указом Президента в 2006 г., подтверждена цель демографического развития страны и одновременно намечены конкретные рубежи её достижения: в 2015 г. стабилизировать население на уровне 142–143 млн. человек и в 2025 г. достигнуть 145 млн. Таким образом, в период 2011–2025 гг. в России должна быть восходящая демографическая динамика. Стало быть, во втором, да и третьем десятилетиях ХХI века роль миграции в демографическом развитии России должна возрасти еще в большей мере, чем это было в предшествующие годы.
– Пожалуйста, несколько подробнее расскажите о демографической ситуации за Уралом, где расположена большая часть территории России. В настоящее время показатели плотности населения восточных районов ниже средних по России в 3,5 раза, а относительно уровня заселенности всего азиатского материка – в 30 раз!?
– Полностью согласна с Вашей пугающей здравый смысл оценкой…
При этом крупнейшими миграционными донорами в России остаются регионы Сибири и Дальнего Востока.
Складывающаяся ситуация опасна с геополитической точки зрения. Демографический вакуум на Дальнем Востоке и в Сибири создает объективные предпосылки для полного замещения населения иммигрантами из соседних стран, прежде всего, из перенаселенного Китая.
Необходимо без промедления принять Государственную программу экономического развития Дальнего Востока и Сибири. На начальном этапе экономика региона может иметь экспортную направленность, в первую очередь, на страны Азиатско-Тихоокеанского региона (статьи экспорта – энергоресурсы, лесные ресурсы, продукция сельского хозяйства, морского промысла, пушнина, металлы и пр.). Среднесрочная концепция развития экономики региона должна ориентироваться на постепенный переход от экспорта необработанного сырья к производству и экспорту готовой продукции. На Дальнем Востоке и в Сибири необходимо введение льготного налогового режима для российских предпринимателей, готовых вкладывать средства в развитие предприятий по производству полуфабрикатов и готовой продукции, ориентированных на экспорт. Реализация Государственной программы позволит создать рабочие места, стимулировать рост промышленного производства в регионе, остановить миграционный отток населения.
Кроме того, нужна Государственная программа расселения населения в приграничных районах Сибири и Дальнего Востока. Для снятия напряженности в отношениях между регионами и центром и в межнациональных отношениях, а также учитывая значимость задачи по привлечению мигрантов, необходимо разработать механизм выделения государственных средств из федерального бюджета на решение проблем первичного обустройства мигрантов в регионах России. Эта мера была реализована в практике регулирования переселений в дореволюционной России и в первые годы советской власти и позволила заселить свободные территории Сибири и Дальнего Востока.
Геополитические и экономические интересы страны настоятельно требуют изменить вектор внутренних миграций: потоки, идущие с востока на запад, поменять в направлении запад–восток.
– Какие новые тенденции в трудовой миграции появились в последнее время?
– Экономический кризис, больно ударивший по России, несколько сократил число легальных трудовых мигрантов в 2009–2010 гг. Несмотря на послекризисное восстановление российской экономики, по данным ФМС России, количество оформленных разрешений на работу в 2010 году составило только 1,64 млн.
Считаю, что необходима сдержанная позиция в отношении приема иностранных трудовых мигрантов. Как показывает анализ текущей ситуации и обобщение опыта регулирования трудовой миграции в различных странах мира, фундаментальной основой для формирования политики в отношении трудовой миграции из-за рубежа должно являться определение четких потребностей в рабочей силе. Они должны быть основаны, прежде всего, на экономических и геополитических интересах России.
Поэтому, прежде чем определять политику в отношении привлечения иностранных трудовых мигрантов, необходимо представлять размеры этих потребностей и непосредственно увязывать их с перспективами социально-экономического развития государства. Аргументы, которые приводит большинство работодателей в отношении необходимости найма иностранцев, не всегда однозначны. Иностранных работников работодателям сейчас выгодно нанимать потому, что они нелегалы. Они сильно зависимы от работодателя, на них можно экономить (платить меньше или вообще не платить), их легче держать в подчинении и запугивать отсутствием регистрации, разрешения на работу или невыплатой заработной платы.
Очевидно, что если повышать зарплату в секторах, которые концентрируют в массовом количестве иностранных работников, то часть мест может быть занята местным населением. Некоторые работодатели свидетельствуют, что лучше нанимать работника, который имеет в городе жилье, обустроен и связывает свою жизнь с этим городом на долгосрочную перспективу, имеет здесь семью и детей. Но в этом случае надо повышать зарплату и соблюдать трудовое законодательство. К этому готовы не все работодатели, очень велик соблазн – можно существенно сэкономить в издержках на труд. Причем делают это все, начиная от обычного человека, который нанимает иностранного работника для ремонта квартиры или уборки дачи, и заканчивая крупными предприятиями.
Исследования показывают, что труд иностранных рабочих-мигрантов широко распространен в разных секторах экономики России, их труд применяется практически повсеместно. Во многих отраслях экономики сложился механизм, когда на предприятиях официально числятся российские работники, а фактически работают иностранные рабочие-мигранты. Поскольку вторые обходятся гораздо дешевле, разница между этими затратами представляет собой чистую прибыль владельцев предприятий.
– Уважаемая Алла Владимировна, как Вы оцениваете учебную миграцию и проблемы привлечения иностранных студентов в российские учебные заведения?
– В настоящее время в России нет четкой государственной политики в сфере продвижения российских образовательных услуг на зарубежных рынках, отсутствует эффективная миграционная политика в сфере привлечения образовательных мигрантов. Существующая практика по привлечению учебных мигрантов в Россию не увязана с геополитической стратегией, миграционной политикой, вопросами занятости и демографической политикой страны. К сожалению, учебная миграция пока не рассматривается как стратегический ресурс России.
За два последних десятилетия в России произошло увеличение контингента численности иностранных студентов. В 2008/2009 учебном году Россия вышла на восьмое место в мире по численности иностранных студентов – их насчитывалось около 80 тыс. человек, что составляло около 3 % всех учебных мигрантов в мире. Причем данный рост был обусловлен, с одной стороны, объективной причиной – некоторым увеличением численности студентов из стран «дальнего зарубежья», а с другой – субъективным фактором – превращением студентов из республик бывшего СССР в иностранных граждан, что обеспечило некоторую прибавку численности иностранцев в российских вузах.
В настоящее время правительства многих принимающих стран мира фокусируют свои миграционные политики в направлении привлечения учебных мигрантов, которые могут рассматриваться как значительный капитал. Резервы российской системы образования не исчерпаны, тем более что вузы нуждаются в средствах и абитуриентах. Многие вузы самостоятельно пытаются выходить на правительства зарубежных стран с предложениями обучать иностранных студентов в России. Однако в условиях усиления конкуренции в мире в этом вопросе необходима государственная политика продвижения за границей российской системы образования и русского языка, которая учитывала бы позитивный опыт зарубежных стран.
– Алла Владимировна, как Вы считаете, какие меры, прежде всего, необходимы для совершенствования миграционной политики в Российской Федерации?
– Следует упростить процедуру получения гражданства для необходимых России категорий иммигрантов: выпускникам российских учебных заведений, аспирантам и докторантам, обучающимся в России и филиалах российских вузов и НИИ за рубежом; мигрантам, вступившим в брак с российскими гражданами (в том числе и ранее) после рождения первого ребенка; мигрантам из стран СНГ, проходящим службу по контракту в силовых структурах России, по истечении 1 года службы, а при условии получения ими правительственной награды – независимо от срока службы; мигрантам-инвесторам, проживающих в стране не менее года и вложившим в экономику приоритетных регионов России материальные средства, создавшие рабочие места для россиян; мигрантам-родственникам российских граждан по прямой линии (родители – дети – внуки; родные братья – сестры).
Также следует развивать инфраструктуру найма трудовых мигрантов в странах, посылающих мигрантов для работы на российских предприятиях, в том числе лицензированные частные агентства занятости, отработать четкий механизм их лицензирования и создать единый реестр частных агентств занятости в странах происхождения трудовых мигрантов.
Необходим контроль над использованием работодателями труда мигрантов, а также ужесточение наказания (вплоть до уголовного преследования) работодателей, эксплуатирующих труд незаконных мигрантов.
Требуется внести поправки в Уголовный кодекс и ввести уголовное наказание за подделку и продажу регистрационных документов, миграционных карт и пр., а также уголовное наказание организаторов и владельцев фирм, осуществляющих подделку миграционных документов и занимающихся обманом трудовых мигрантов.
– А что могли бы Вы порекомендовать в области долгосрочных мер миграционной политики Российской Федерации?
– Последняя концепция регулирования миграционных процессов была принята в 2003 году. Она устарела, поскольку ставит неадекватные времени задачи, не задает концептуальных основ миграционной политики России. На протяжении нескольких лет в «недрах» Федеральной миграционной службы России «разрабатывается» новый вариант концепции миграционной политики.
В стране сложились, как минимум, три ключевых противоречия в миграционной политике. Во-первых, концепция регулирования миграции не соответствует концепции демографической политики, хотя первая должна органично вытекать из второй. Во-вторых, сложились значительные противоречия между федеральным и региональным уровнями миграционной политики. Регионы должны иметь разные цели и задачи в сфере регулирования миграции, в то время как федеральная миграционная политика «не оставляет шансов для люфта» на уровне территорий. В-третьих, значительная часть российского населения не готова к приему мигрантов, даже русских и говорящих на русском языке. В стране распространено пренебрежительное отношение к мигрантам (даже этническим русским), как на уровне обычных людей, так и представителей власти (полиции, чиновников и пр.).
Надо разработать и принять Концепцию миграционной политики России, которая должна включать следующие направления: привлечение иммигрантов страну, в первую очередь, представителей титульных народов России (соотечественников) на постоянное место жительства из государств дальнего зарубежья для замещения естественной убыли населения страны (сальдо миграции должно быть, как минимум, не меньше масштабов естественной убыли населения); организованное привлечение временных трудовых мигрантов из-за рубежа в отрасли и регионы в соответствии с экономическими и геополитическими интересами России (объемы трудовой миграции должны четко покрывать дефицит в трудовых ресурсах).
– Сегодня в СМИ остро поднимаются проблемы усыновления российских детей иностранцами…
– Необходимо поощрять усыновление детей российскими гражданами, в том числе ввести льготы для усыновителей и усыновленных, предоставлять единовременное пособие при усыновлении, жилье. Необходимо выделить медицинский полис усыновленным детям, в частности, гарантирующий в случае серьезного заболевания помещение их в профильную клинику, бесплатные путевки для усыновленных детей с родителями в пансионат, санаторий и т. д. Нужно утвердить Постановлением Правительства РФ примерное Положение «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав», которое будет регламентировать координирующую деятельность региональных и территориальных комиссий и обяжет комиссии формировать единые межведомственные региональные и муниципальные банки данных детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Нужно внести в федеральное законодательство основные положения Концепции проекта Федерального закона «О деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над несовершеннолетними», ввести понятия «социальный патронат», «патронатное воспитание», «разграничение ответственности за ребенка», «планирование попечения над ребенком». Необходимо усилить контроль над российскими детьми, усыновленными иностранными гражданами, со стороны консульских учреждений за рубежом.
– Многоуважаемая Алла Владимировна, в заключение хотелось бы задать наши традиционные вопросы. Что Вы хотели бы пожелать редколлегии, авторам и читателям ЕвразЮж – основного общего русскоязычного юридического журнала в евразийском пространстве?
– Прежде всего, пользуясь случаем, хотелось бы поздравить с наступившим 2012 годом и пожелать всем вам счастья и благополучия!
Очень важно то, что вы из номера в номер ведете единую редакционную политику, направленную на евразийскую интеграцию.
Новых творческих успехов коллективу редакции, авторам и читателям Евразийского юридического журнала!
– Большое спасибо за содержательное интервью!
