THE UN COUNTER-TERRORISM ARCHITECTURE. REFORM. ACHIEVEMENTS. PROBLEMS

Interview with Natalya Alekseevna Chernyadjeva, Ph.D. in Law, professor of State and legal disciplines sub-faculty of the Crimean branch of the Russian State University of Justice.

Визитная карточка:

Чернядьева Наталья Алексеевна с отличием закончила исторический и юридический факультеты Пермского государственного университета. В 2005 г. защитила диссертацию на соискание степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.03. В 2018 г. в Московском государственном юридическом университете им. О.Е. Кутафина (МГЮА) защитила диссертацию «Современ­ное состояние и тенденции развития международно-правовой борьбы с терроризмом» на соискание степени доктора юридических наук по специальности 12.00.10. (научный консультант - д.ю.н., профессор К. А. Бекяшев). Имеет ученое звание доцент.

В системе высшего образования работает с 2000 г.: в Пермском государственном университете до 2018 г.; с 2017 г. в связи с переез­дом в республику Крым - в Крымском филиале Российского государственного университета правосудия. В настоящее время - профессор кафедры государственно-правовых дисциплин КрФ РГУП.

В сферу научных интересов входит международно-правовая борьба с терроризмом, международно-правовая безопасность, между­народное гуманитарное право, международно-правовая защита прав человека, сотрудничество государств в международно-уголовной сфере, охрана культурных ценностей. Автор более 150 научных работ, в том числе монографий «Международный терроризм: проис­хождение, эволюция, актуальные вопросы правового противодействия», «Международное универсальное право в борьбе с терроризмом: антитеррористическое право ООН и региональных объединений». Член Российской ассоциации международного права.
*******************************************************

-      Наталья Алексеевна, оценивая современную ситу­ацию, представляется что борьба с терроризмом в ООН ушла, если так можно выразиться, несколько на второй план?

-      Думается, что это не совсем верное впечатле­ние. Действительно, последние два-три года, к сча­стью, не случалось громких террористических пре­ступлений. Снизилась острота террористической угрозы в европейском регионе и США (согласно Global terrorism index 2022 - на 68% по сравнению с пре­дыдущим годом). Достаточно благополучно в 2019­2021 г.г. обстоят дела с противодействием террориз­му в России. Впервые с 2007 г. вне террористических атак жили 119 государствах мира. Возможно, поэто­му и складывается впечатление что терроризм - это уже не самая актуальная международная проблема. Однако это не так.

В 2021 г. в мире по сравнению с 2020 г. выросло коли­чество террористических атак. Причем почти половина приходится на государства региона Сахель. Африка на­ращивает потенциал террористической угрозы. Показа­тельно, что в 2020 г. семь из десяти самых неблагополуч­ных по террористической угрозе стран располагались в Азии, три - в Африке. В 2021 г. в этом списке - уже пять африканских государств.

Еще одно важное изменение - это только за послед­ний год пятикратный рост политических атак и на более чем 80% снижение количества религиозных нападений. Это - заслуживающий внимания факт. Он означает ак­тивизацию национального и регионального терроризма и некоторое (вот только не понятно: на сколько? можно ли это считать тенденцией?) снижение мирового меж­конфессионального и религиозного противостояния.

Географические и идейные изменения в террори­стическом ландшафте сказались на объеме публикаций СМИ, посвященных этой проблеме. Думается, что борь­ба с терроризмом в последнее время просто перестала быть популярной медийной темой. Поэтому может складываться обманчивое впечатление, что террористи­ческая угроза утратила былую остроту. Но в целом обще­мировая ситуация в контртеррористической сфере со­всем не является благополучной или спокойной.

-      Какие Вы можете назвать новые меры по борьбе с терроризмом в ООН?

-      Хотелось бы заметить, что глобальная панде­мия Covid-19 внесла коррективы в систему необхо­димых мер по борьбе с терроризмом. Вынужденная социальная изоляция с массой свободного времени, одиночеством, с социальной неуверенностью и ин­формационным голодом создали благоприятную по­чву для распространения через Интернет-ресурсы и социальные сети экстремистской и террористи­ческой информации. Пандемия, помимо очевидных социально-экономических, имеет и психо-идеологи­ческие последствия в части распространения легких для восприятия радикальных взглядов, а это - основа террористического поведения. Пока еще право (при­чем как международное, так и национальное - любо­го государства) не выработало действенных механиз­мов противодействия этой угрозе. Связка интернет/ терроризм, опасность которой хорошо осознавалась еще до пандемии, сейчас предстает как одна из наиболее актуальных проблем для ООН в сфере борьбы с терроризмом.

Другая угроза, рост которой Контртеррористиче­ское управление ООН связывает с последней пандемией, заключается в возможности применения террориста­ми биологического оружия. По словам В.И. Воронкова, главы контртеррористического управления ООН (КТУ ООН), «Пандемия выявила уязвимость и потенциальную неготовность государств противостоять биологическим угро­зам, включая биотерроризм... угрозу следует рассматривать как реальную». Штаммы Covid-19, по информации ООН, рассматриваются террористическими группировками как патогены для массового поражения людей. Для противо­действия этой угрозе Контртеррористический центр ООН разработал специальную программу по оказанию помощи государствам-членам в предотвращении угрозы биологиче­ского терроризма, а также химического, радиологического и ядерного терроризма - Программу по ОМУ/ХБРЯ (2018-2021 г.г.). Эта программа направлена на укрепление межгосудар­ственного сотрудничества по предупреждению и готовности реагирования терроризма с применением ОМУ/ХБРЯ о не­обходимости которого говорилось еще в резолюции СБ ООН 1540 (2004). Особое внимание в программе уделяется погра­ничному и экспортному контролю, контролю за торговлей стратегическими товарами, незаконному обороту ХБРЯ ма­териалов. Программа по ОМУ/ХБРЯ работает в системе соз­данного в ходе контртеррористической реформы ООН в 2017 г. Глобального договора ООН по координации контртеррористи­ческой деятельности.

В системе названного Глобального договора с мая 2019 г. заработала новая международная программа по борьбе с терроризмом, связанная с отслеживанием передвижений террористов в аэропортах, уже охватившая 79 государств, с перспективой распространения на все страны ООН (Все- ООН). Эта программа, также как и названная выше, помо­гает государствам выполнять обязательства по резолюциям СБ ООН, таким как: 2178(2014), 2396(2017) и 2482(2019), в части выявления иностранных боевиков-террористов, транснаци­ональных преступников. В рамках программы государствам оказывается поддержка по формированию национального законодательства о сборе, передаче и обмене данных о пассажи­рах; по созданию, совместно с Интерполом, единой базы данных об известных и подозреваемых террористов; по распростра­нению и внедрению специального программного продукта по сбору и обработке данных о пассажирах.

Названные меры можно отнести к новым в контртерро­ристической деятельности ООН.

-     Можно ли сказать, что в ООН сейчас наблюдается активизация борьбы с терроризмом?

-      Действительно, благодаря работе Контртеррористиче­ского управления ООН, активизировалась работа во многих направлениях - уже известных, но которым ранее не уделя­лось, как представляется, необходимого внимания.

Прежде всего назовем работу ООН по устранению при­чин и условий, подпитывающих терроризм. Это направление традиционно считается одним из центральных. В Глобаль­ной контртеррористической стратегии, пятнадцатилетие ко­торой отмечалось в сентябре 2021 г., ему посвящено два из четырех компонентов. Но в Стратегии лишь обозначены кон­туры возможных мер, формулировки носят декларативный характер (например: «.... поощрять культуру мира, справед­ливости и развития человека, этническую, национальную и религиозную терпимость и уважение всех религий...»). Такой формальный подход сохранялся до 2017 г. Лишь в документах Контртеррористического управления ООН государствам ста­ли предлагаться практические меры, способные оказать сдер­живающее воздействие на террористические детерминанты. Так, в седьмом обзоре Глобальной контртеррористической стратегии (2021 г.) предлагается создавать образовательные программы, поощряющие терпимость и межрелигиозный и межкультурный диалог; создавать механизмы для вовле­чения молодежи в поощрение культуры мира; развивать по­нимание уважения человеческого достоинства; не допускать злоупотреблений статусом беженца; разрабатывать наибо­лее эффективные средства противодействия террористиче­ской пропаганде, подстрекательству и вербовке и др. Борьбе с детерминантами терроризма посвящена и Всеобъемлющая международная рамочная стратегия противодействия рас­пространению террористических идей (2017 г.)

Еще хотелось бы отметить выросшее внимание ООН к проблеме жертв террористических атак. В Глобальной кон­тртеррористической стратегии ООН вопросам поощрения и защиты прав жертв терроризма посвящен четвертый компо­нент: государства должны обеспечивать, чтобы любые меры, принимаемые в целях борьбы с терроризмом, соответство­вали их обязательствам по международному праву, в част­ности нормам в области прав человека, беженскому праву и международному гуманитарному праву. Потерпевшие в международных террористических преступлениях сталкива­ются с дополнительными, по сравнению с аналогичным вну­тригосударственным преступлением, сложностями в защите своих прав и законных интересов, в доступе к расследованию и судебному процессу, в возможности получить справедли­вую компенсацию. Об этом говорится, например, в резолю­ции ГА ООН A/RES/73/305 «Укрепления международного со­трудничества в целях оказания помощи жертвам терроризма». Недостаточность международно-правовой защиты не осталась без внимания КТУ ООН. В 2019 г. была принята Программа поддержки жертв терроризма, целью которой стала демон­страция солидарности с жертвами терроризма. В качестве конкретных задач в ней предусмотрены повышение инфор­мированности жертв, помощь в правовой защите. Програм­ма направлена на укрепление потенциала государств-членов и организаций гражданского общества для более эффектив­ной поддержки потребностей жертв терроризма, включая физическую, медицинскую и психосоциальную поддержку. В Программе отмечается, что женщины и дети, пострадав­шие в результате террористических атак, требуют особого внимания. Думается, что одним из результатов реализации программы стало системное обращение к проблеме жертв терроризма, уязвимом характере прав женщин и детей, по­павших в террористическую ситуацию, в документах ООН (см., например, резолюцию СБ ООН 2617 (2021).

Не могу не упомянуть еще одно направление борьбы с терроризмом - относительно новое, появившееся около де­сяти лет назад, - противодействие участию террористов в ас- симетричных вооруженных конфликтах. Все началось еще в израильско-палестинском конфликте. Именно там апроби­ровались и оттачивались многие террористические практи­ки. Однако организованное террористическое вооруженное противостояние приобрело планетарный масштаб, повто­рюсь, не так уж и давно. Убеждена, что террористы не могут считаться комбатантами, на них не распространяются нормы международного гуманитарного права. Однако такое отно­шение к ним не является общепризнанным. И в науке между­народного права, и в практике работы международных ор­ганизаций обсуждаются различные подходы к определению статуса террористов в ситуациях вооруженных конфликтов. Неопределенность видна в документах ООН, включая резо­люции СБ ООН (например: резолюция 2617 (2021), публи­кации КТУ ООН (например: «Защита критически важных объектов инфраструктуры от террористических нападений: сборник передовых методов»), Глобального контртеррори­стического форума (например: Берлинский меморандум о передовых методах противодействия применению беспи­лотных авиационных систем). Пока в международно-право­вом противодействии ООН устанавливает предписания по узким аспектам этой проблемы (использование беспилотни­ков, недопущение смешения террористов с беженцами, не­допущение поставок оружия и т.п.). Тем не менее то, что эта проблема постоянно находится в зоне внимания ООН, и что ООН включена в поиск международно-правового решения, подлежит позитивной оценке.

-     Вы упомянули о реформе контртеррористиче­ского механизма ООН. Расскажите, пожалуйста, об этом подробнее.

-     Действующая контртеррористическая архитекту­ра ООН носит многокомпонентный характер.

В соответствии предписаниями резолюции СБ ООН 1373 (2001г.) главная ответственность за реализацию Контртеррористической стратегии возложена на госу­дарства-члены ООН. Ведущая роль в управлении между­народно-правовыми отношениями, возникающими в кон­тртеррористической сфере, принадлежит специальным международным договорам, разработанным и принятым в системе ООН. Универсальность этих конвенций создает ус­ловия для глобального механизма борьбы с терроризмом. Данные документы не содержат правил, касающихся воз­можности привлечения к ответственности за преступления террористического характера, создают лишь условия для ре­ализации соответствующих международных правовых норм в национальных правовых системах. Общая для конвенций правовая модель предполагает создание собственного наци­онального уголовного законодательства, которое призвано стать реальным и эффективным орудием борьбы с террориз­мом.

Всего в системе ООН действует 19 международно-пра­вовых инструментов, посвященных борьбе с терроризмом, в каждом из которых участвует более 170 государств. Таким образом, контртеррористические конвенции являются ав­торитетными международно-правовыми документами, обе­спечивают сотрудничество государств по широкому кругу вопросов борьбы с терроризмом.

Отметим, что опыт борьбы с терроризмом показывает, что усилий одних государств недостаточно для обеспечения международной безопасности. Условием положительного результата являются совместные действия международных организаций и государств. Так, в системе ООН антитеррори­стическими полномочиями наделены 43 органа и организа­ций. Причем компетенции структур ООН достаточно часто пересекаются, дублируют друг друга. Их работа носила несо­гласованный характер.

Для обеспечения координации всех структур ООН, обладающих контртеррористическим мандатом, в 2017 г было создано КТУ ООН, глава которого является замести­телем Генерального секретаря ООН. По инициативе КТУ ООН в 2018 г. был подписан Глобальный договор о коор­динации контртеррористической деятельности, объеди­нивший 43 структуры ООН, которые являются его участ­никами и наблюдателями. Суть договора сводится к тому, что все его участники согласились вести совместные пла­нирование, реализацию, оценку выполнения задач в кон­тртеррористической сфере. Таким образом сейчас ООН выступает как единое целое в противодействии террору при сохранении специфики каждого участника Глобаль­ного договора.

Основной целью данного документ договора является «обеспечение того, чтобы система Организации Объединен­ных Наций могла оказывать лучшее воздействие и оказывать государствам-членам более сильную и эффективную под­держку в наращивании контртеррористического потенциа­ла». Стороны Глобального договора обязались поддерживать усилия государств-членов по противодействию терроризму и предотвращению насильственного экстремизма, при со­блюдении прав человека и верховенства права в качестве фундаментальной основы. В качестве международно-право­вой основы выступают Глобальная контртеррористическая стратегия ООН, международное право прав человека, меж­дународное гуманитарное право и беженское право.

Основная форма работы в системе Глобального догово­ра - это реализация специальных программ и проектов по созданию контртеррористического потенциала. Таковых сей­час насчитывается 40. Выше уже упоминались две из них. До­полнительно хотелось бы еще отметить успехи в реализации Глобальной программы по защите уязвимых целей (2020 г.), которая направлена на оказание поддержки государствам- членам в укреплении потенциала в области предотвраще­ния и устранения угроз в отношении крупных спортивных мероприятий, угроз в отношении религиозных объектов и мест отправления культа, угроз городским центрам и туристическим площадкам, угроз, связанных с использованием беспилотных ле­тательных аппаратов.

-     На какие проблемы, по Вашему мнению, контртерро­ристическому механизму ООН следует обратить внимание?

-      Конечно, молодость созданного в ООН механизма и его новаторский характер определяют объемы достигнутых резуль­татов. Пока еще продолжается этап настройки сотрудничества. Сложность и многоликость террористической угрозы обуслав­ливает невозможность контртеррористической системы ООН на данном этапе охватить все аспекты борьбы с ним. Есть вопросы, которые, как представляется, нуждаются в пристальном вни­мании ООН. Многие из них носят традиционный для кон­тртеррористической сферы характер. Интересно, что наш крупнейший специалист в области международно-правово­го противодействия терроризму Е.Г. Ляхов еще в конце 70-х гг. прошлого века выявил их и предложил способы разреше­ния.

В первую очередь требуется ликвидировать доктриналь­ные пробелы, связанные с темой терроризма. До сих пор в контртеррористических документах ООН существует нео­пределенность с содержанием термина терроризм. Сохраня­ется конъюнктурное, и, как представляется, безответственное во многих случаях, жонглирование термином «терроризм» и попытки признать террористическими отличные от него яв­ления. Прежде всего речь идет о национально-освободитель­ном движении. Подчеркнем, что терроризм - это преступ­ное во всех своих проявлениях сложное политико-правовое явление. Он ни при каких обстоятельствах не должен ассоци­ироваться с национальностью, религией, цивилизацией, со­циальной группой. Народ, ведущий борьбу за самоопреде­ление, не может быть признан субъектом террористического поведения.

Еще один теоретический аспект, по которому в ООН имеются разночтения - это ориентированность на борьбу лишь с международным терроризмом или с любыми проявлени­ям терроризма. Примечательно, что в документах КТУ ООН устанавливается система мер по борьбе с терроризмом вооб­ще, а не только с его международной версией. Думается, что это правильный подход. Терроризм - это угроза междуна­родному миру и безопасности. Система ООН имеет ресурсы для противодействия всем проявлениям терроризма.

Еще одна актуальная достаточно новая проблема кон­тртеррористического противодействия ООН - это отсутствие четкого мандата на проведение контртеррористических операций. ООН признает, что «...операции по поддержа­нию мира не могут принимать на себя выполнение задач по борьбе с терроризмом...». Думается, что пришло время для формирования специальных международно-правовых пред­писаний, устанавливающих правила проведения междуна­родных под эгидой ООН контртеррористических операций.

Нельзя не упомянуть и проблему обеспечения прав че­ловека в связи с борьбой с терроризмом. В этом направлении в XXI веке уже проведена большая работа. Но пока все еще лица, включенные в санкционный список СБ ООН, остают­ся стигматизированными. Для них не работает презумпция невиновности. Процедура их включения в список формальна. Комитет по санкциям принимает решение на основании «отсутствия возражений», что означает, что ни одно государство не возражает против предложения о вклю­чении в перечень. Доказательства не исследуются, у физического лица отсутствует доступ к информации, не реализуется право быть заслушанным. Работающая с 2011 г. канцелярия омбудсмена достигла некоторого про­гресса в отношении адресных санкций: было рассмотрено в общей сложности 93 дела; из 88 дел, рассмотрение которых было полностью завершено, в 65 случаях ходатайства об ис­ключении из перечня были удовлетворены; были исключе­ны из перечня 60 физических лиц. Однако «окончательные полномочия по принятию решений по-прежнему при­надлежат Комитету», объективность и эффективность правовой составляющей процедуры по-прежнему вызы­вает нарекания.