№ 7 (86) 2015г.

I. O. Krasnova: INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW

Interview with Ph. D. in Law, professor, Head of Land and Environmental Law sub-faculty of the Russian Academy of Justice (RAJ) of the Supreme Court of the Russian Federation I. O. Krasnova

Визитная карточка:

Ирина Олеговна Краснова родилась в г. Ленинграде. в 1975 г. окончила с отличием Московский государственный педагогический институт. в 1988 г. защитила кандидатскую диссертацию на тему:«Экологическое управление в США». в 1995 г. защитила степень магистра права в университете Пейса, г. Нью-Йорк. в 1997 г. защитила диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук по теме: «Экологическое право США: теоретико-правовое исследование».

в 1988 г. начала и продолжает свою педагогическую деятельность во всесоюзном юридическом заочном институте - теперь именуемом Московской государственной юридической академией (МГЮА) им. О. Е. Кутафина, пройдя путь от старшего преподавателя до профессора кафедры аграрного и экологического права. в 2003 г. высшей аттестационной комиссией И. О. Красновой присвоено звание профессора.

С 2000-2014 гг. - заведующая кафедрой земельного и экологического права Российской академии правосудия при верховном Суде Российской Федерации.

Состояла членом Комиссии по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в Центральном федеральном округе. Имеет более 90 публикаций и научных трудов, включая монографии: «Экологическое право и управление США» (1992);«Экологическое право США: исследование теории и практики развития» (1996); «Основы экологического права Российской Федерации» под ред. Г. в. Мальцева (2003). Участвует в подготовке учебной и методической литературы. Автор учебника <3емельное право. Элементарный курс» (2001, 2003) и соавтор учебников <3емельное право» под ред. Г. Е. Быстрова, Р. К. Гусева (2006), «Экологическое право» под ред. Г. Е. Быстрова, Н. Г. Жаворонковой, И. О. Красновой (2007).

*****************************************************************

- Уважаемая Ирина Олеговна, читателям «Антологии интерэкоправа» будет интересно узнать «из первых рук» о том, какие международные процессы и публикации способствовали развитию предметного направления на практике международного сотрудничества, в науке и об­разовании, какие тогда были альтернативы?

- Международное сотрудничество стран мира получило новый толчок своему развитию с начала 70-х годов прошло­го столетия. Именно с этого времени принимается множество конвенций, направленных на охрану окружающей среды, главным образом, от загрязнения.

Стабильно развивались и другие традиционные сферы международно-правового регулирования, к примеру, охрана животного мира.

Развитию этих направлений способствовали преимуще­ственно объективные процессы общественного развития. В первую очередь, это загрязнение окружающей среды, которое в этот период приобрело трансграничный и глобальный ха­рактер - загрязнение атмосферного воздуха, водных объектов, разрушение озонового слоя, опустынивание, загрязнение, вы­званное трансграничным перемещением отходов. Немало­важную роль в процессах активизации международного со­трудничества сыграла и общая благоприятная экономическая ситуация в мире, когда экономически развитые государства признали состояние окружающей среды элементом качества жизни и были готовы выделить часть своих доходов на улуч­шение этого состояния.

Кроме того, способствовала развитию международного экологического сотрудничества политическая ситуация. Не­смотря на противостояние двух общественных систем в мире (капиталистической и социалистической), обе видели общий интерес в сотрудничестве по экологическим вопросам.

И, наконец, одним из важнейших катализаторов стали люди - общественные деятели, ученые, писатели, которые поднимали вопросы экологической деградации, формиро­вали общественное мнение, объединялись и укрепляли свои ряды, принуждая власть заниматься охраной окружающей среды.

В это время выходят в свет труды, ставшие экологическим «взрывом». Вероятно, первой такой публикацией стала книга Рэчел Карсон «Тихая весна» (Silent Spring) 1962 г., показавшая опасность использования ДДТ, что подняло проблему ис­пользования химических веществ в целом. Речь также идет о монографии Барбары Уорд и Рене Дюбо «Земля только одна», опубликованной на русском языке в 1975 г., исследование кол­лектива авторов - Данеллы Медоуз, Дениза Медоуз и других, поддерживаемое Римским клубом, «Пределы роста», показав­шее в том числе экологические последствия роста населения и экономики.

Филипп Сен-Марк в своей монографии «Социализация природы», опубликованной на русском языке в 1977 г., под­нял вопрос о частной собственности на природу, вопросы соотношения экономических и экологических интересов. В монографии Роберта Аллена «Как спасти Землю», опублико­ванной в СССР в 1983 г., уже обсуждаются вопросы преодоле­ния экологического кризиса. В этом процессе участвовали и наши ученые. Академик АН СССР Е. К. Фёдоров в 1977 г. опу­бликовал монографию «Экологический кризис и социальный прогресс». В 1993 г. вышел в свет труд известного ученого Н. Ф. Реймерса «Начала экологических знаний».

В 1988 г. вышла книга коллектива авторов под названием «Глобальная экологическая проблема».

В это же время формируется международное экологи­ческое право, сплачиваются ряды юристов-экологов во всем мире, которые активно включились в процессы принятия кон­венций и, в целом, формирования правовой науки междуна­родного экологического права.

- Многим будет интересно узнать, что повлияло на Ваш выбор посвятить свою карьеру решению проблем в этой области?

- Сами жизненные обстоятельства. Интерес к экологиче­скому праву, который привил и поддерживал мой отец, Кол- басов Олег Степанович; знания, которые я получила при под­готовке своих диссертаций и во время учебы в Университете Пейса в США, изучая специальный курс международного эко­логического права; дальнейшая преподавательская и научная работа, которые стали частью моего мировоззрения.

Моя активная позиция также поддерживается события­ми, как позитивными, так и негативными, в развитии эколо­гического права, моим стремлением внести свою лепту в под­держание надлежащего уровня этого развития.

Честно сказать, распад СССР не улучшил фактического состояния дел в области охраны окружающей среды в России. Эффективность экологического законодательства в наше вре­мя, несмотря на его активное «количественное» развитие, вряд ли можно оценить высоко. В стране появились новые экологи­ческие проблемы, например: неизвестная ранее в таких мас­штабах проблема твердых отходов, форсированное истоще­ние и даже расхищение природных ресурсов. Это не оставляет меня равнодушной.

- Ирина Олеговна, с самого ли начала все предприни­маемые на международном уровне усилия вызывали об­щее одобрение, или шла конструктивная борьба мнений, если мнения различались, какую позицию занимали Вы?

- Да, позиция на международном уровне была различ­ной. До 90-х гг. поддержка экологического международного сотрудничества была относительно высокой. В 90-х гг., в пе­риод распространения рыночной модели развития в мире и выдвижения на первый план экономических интересов, даже стоял вопрос о расформировании ЮНЕП как бесполезной организации. США на первых порах отказались ратифициро­вать Конвенции о биоразнообразии и об изменении климата. Постепенно эта позиция стала более сдержанной, и сегодня, во времена роста разногласий между развитыми и развива­ющими странами, определенных политических разногласий между США и Россией, отношение к международному со­трудничеству стало, я бы сказала, осторожным.

Мне посчастливилось участвовать в процессе согласова­ния Конвенции об охране морской среды Каспийского моря, и я наблюдала, насколько внимательно представители стран- участниц изучали каждое слово текста Конвенции, в том числе опасаясь, что те или иные положения при их имплементации в законодательство могут создать неблагоприятные послед­ствия для развития, либо их нарушение может стать причи­ной применения международных санкций.

Мое отношение к развитию экологического права и меж­дународного сотрудничества также было разным. На первом этапе, т.е. до середины 90-х гг., я занималась изучением вопро­сов охраны окружающей среды, скажем, обособленно, т.е. без учета сопутствующих процессов, считая, что охрана окружа­ющей среды, как благородная цель, должна быть достигнута безусловно и любыми способами.

Постепенно для меня стало ясно, что интересы охраны окружающей среды не могут существовать изолированно от других общественных интересов. Необходимо сказать, что охрана окружающей среды, так же как и законодательство в данной области, не может быть приоритетной или абсолют­ной в системе правового регулирования общественных отно­шений.

Если говорить абстрактно, то самый эффективный способ обеспечения высокого качества природной среды - это отказ от общественного роста, особенно экономического, и возврат к первобытным моделям взаимодействия общества и природы. Однако ясно, что весь ход общественного развития не позво­ляет отказаться от других факторов общественного благопо­лучия. Люди не хотят и объективно не могут сегодня жить без энергетического обеспечения, транспорта, бумаги, пока про­изводимой из древесины, других материальных благ. Все это связано с потреблением природы. И отказаться от этого невоз­можно. Кроме того, особенно в условиях рыночной экономи­ки и отсутствия единства в мире, экологические ограничения и требования могут очень легко использоваться для достижения преимуществ в международной торговле, в устранении кон­курентов и даже в подавлении собственного экономического развития. Поэтому экологическое право должно вписываться в весь многоконтурный мир, сохраняя, однако, свое существо­вание как абсолютно объективную потребность людей.

Развитие законодательства об охране окружающей сре­ды должно учитывать жизненно важные потребности людей в других областях, при этом препятствуя разрушительным мо­делям экономического развития. К примеру, лимиты на вы­бросы и сбросы при всей их сегодняшней необходимости для поддержания устаревшей, но пока необходимой экономики - это атавизм. От него надо уходить. Но уходить, развивая со­временные технологии.

- Какие труды, выражаясь языком Устава ООН, наи­более квалифицированных специалистов по публично­му праву различных наций предопределили развитие международного экологического права и внутригосудар­ственного экологического права в отдельных странах?

- У истоков развития международного экологического права стояли известные ученые из разных стран - Николас Ро­бинсон (США), Александр Кисс (Франция), Вольфганг Бурене и его супруга Франсуаза Бурене-Гильмин (Германия), Дайна Шелтон (США), Дайна Бир (США), Питер Санд (Германия). И это только краткий список. Многих я знала лично, чем очень горжусь. Надо сказать, что в этом международном научном со­обществе ценили и наших специалистов. В этот круг входили: Олег Степанович Колбасов, Александр Сергеевич Тимошенко и другие.

Надо сказать, что вопросами развития международного экологического права занимались тогда многие сотрудники Института государства и права. Некоторые из них стали чле­нами Комиссии по экологическому праву МСОП, принимали участие в рамках этой организации в подготовке международ­ных конвенций.

К примеру, я сама была свидетелем работы упомянутых выше иностранных и российских специалистов по разработ­ке Пакта по окружающей среде и развитию в рамках МСОП, текст которого был готов в середине 80-х гг. О. С. Колбасов в составе официальной делегации СССР участвовал в согла­совании Конвенции о загрязнении воздуха на большие рас­стояния.

- Если говорить о роли Европейского регионально­го отделения Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) в Женеве, в котором Вы работали, в развитии эколого-правового направления международного со­трудничества, какие, на Ваш взгляд, проблемы наиболее актуальны, что из несомненных достижений хотелось бы отметить?

- Я работала в Европейском региональном отделении ЮНЕП в Женеве в 1999 г. и занималась, главным образом, во­просами сотрудничества со странами бывшего СССР. Приори­тетными направлениями были такие области, как сохранение биоразнообразия, отходы, разработка и продвижение Ка­спийской конвенции в рамках программы охраны региональ­ных морей. Тогда проводились конференции в этих странах, что, кстати, дало мне возможность побывать в этих регионах.

Также в сотрудничестве с ЕЭК ООН проводилась рабо­та по согласованию режима использования и охраны транс­граничных водотоков. В итоге принята Конвенция об охране морской среды Каспийского моря, межгосударственные со­глашения об использовании и охране трансграничных рек Аму-Дарья и Сыр-Дарья.

Лично я, благодаря этой работе, приобрела уникальные знания и опыт, которые до сих пор использую уже в своей, преимущественно преподавательской деятельности.

- Кто еще входил в состав Совета управляющих Ака­демии экологического права МСОП, в каких международ­но-политических условиях создавалась Академия, и каков результат, «сухой остаток» ее работы, удалось ли объеди­нить усилия юристов-экологов нескольких государств?

- Академия экологического права МСОП начала создавать­ся усилиями юристов-экологов разных стран мира еще в самом конце 90-х гг. при основной поддержке США и официально была зарегистрирована как некоммерческая организация в 2004 г. в Канаде на базе Университета Оттавы. Политические усло­вия создания были относительно благоприятными. В целом до­минировала общая поддержка необходимости создания такой абсолютной новой, с точки зрения вида деятельности организа­ции - объединение усилий по развитию экологического права как учебной дисциплины. Так как участниками Академии мог­ли быть только университеты, то политические интересы госу­дарств не влияли на развитие Академии и не мешали ему.

Сегодня членами Академии является более 150 универси­тетов из стран всех регионов мира. Академия ежегодно про­водит коллоквиумы - крупные международные конференции в разных странах (к примеру, Китай, США, Голландия, Новая Зеландия), где происходит познавательный обмен мнениями, участвует много молодых преподавателей. Академия издает монографии с публикациями наиболее интересных докла­дов. Академия также имеет электронный журнал, участвует в лице профессоров университетов-членов в преподавании от­дельных курсов экологического права на территории других государств.

Руководящим органом Академии является Совет управ­ляющих, где на условиях ротации представлены выдвигаемые университетами представители. Первый Совет управляющих возглавлял Николас Робинсон - профессор Университета Пей­са (США). В состав входили Хосе-Хуан Гонсалес (Мексика), Ко Кен Лиан (Сингапур), Бен Боер (Австралия), Донна Крейг (Австралия), Жильберто Ринкон (Колумбия), Мариан Петерс (Голландия). До 2011 г. я также входила в состав Совета управ­ляющих.

- Как Вы считаете, насколько реально влияние изда­ний Международного совета по экологическому праву, Комиссии по экологическому праву МСОП, Междуна­родной сети экологического права (elni) на развитие эко­логического права, международного и национального (внутригосударственного), его имплементацию и право­применение?

- Конечно, влияние таких изданий и вообще деятельно­сти международных организаций существенны. Обычно они все участвуют также и в практической работе по развитию международного сотрудничества. К примеру, МСОП получил статус наблюдателя при ООН, что дает возможность прямо участвовать в международных процессах. На международных мероприятиях как межгосударственного, так и общественно­го характера, представители этих организаций присутствуют и активно участвуют в их работе. Но справедливости ради нужно сказать, что такая активная позиция обеспечивается такими необходимыми для этого условиями, как: наличие фи­нансирования, возможность свободно перемещаться по миру, знание английского языка (переводчиков никогда не предо­ставляют) и, наконец, готовность, обеспеченная законодатель­ством, вести открытую деятельность. Конечно, в первую оче­редь речь идет о развитых странах. Влияние этих организаций и их изданий на российские процессы развития экологическо­го права, как собственно и наших общественных организаций, сведены к минимуму. Причины все те же. Отсутствие финан­сирования, отсутствие средств на приобретение иностранных публикаций, по большому счету отсутствие государственной поддержки отечественным общественным экологическим ор­ганизациям, готовности вести диалог. Наконец, языковый ба­рьер между нами и коллегами из других государств.

- Скажите, пожалуйста, какую роль играют экспер­ты-экологи в принятии экологически значимых решений Европейской экономической комиссией ООН (ЕЭК ООН), Экономической и социальной комиссией для Азии и Ти­хого океана (ЭСКАТО)?

- Большую. Эти организации в целом имеют существен­ный экологический уклон. Они реализуют много экологиче­ских проектов. Например, ЕЭК традиционно занимается ох­раной атмосферного воздуха, трансграничными водотоками, промышленными авариями с трансграничными последстви­ями. В их проектах участвуют известные ученые юристы-эко­логи из разных стран. Мне также посчастливилось работать в некоторых экологических проектах ЕЭК и ЭСКАТО.

- Ирина Олеговна, достаточно многочисленны меж­дународные программы, направленные на охрану окру­жающей среды и рациональное природопользование. Однако, к сожалению, не всегда известно, какова природо­охранная и юридическая эффективность их работы, что они производят, кроме объемных технических заданий и отчетов об их выполнении, например, Специальная про­грамма для экономики Центральной Азии (СПЕКА), про­грамма ТАСИС, ДАНСИ (Дания), Europe Aid, программы Всемирного банка?

- Да, действительно их много, влияние существенно, хотя между их деятельностью и изменением чего-либо в нашей жиз­ни может быть существенный разрыв. Иногда связь между появ­лением в законодательстве и в теории экологического права тех или иных новых концепций и результатами конкретного про­екта настолько опосредована, что установить авторство невоз­можно. К примеру, мне пришлось участвовать в ряде проектов ЕС, связанных с нормированием и наилучшими имеющимися технологиями. Предложения на основе европейского опыта были сформулированы, собран большой и ценный фактиче­ский материал. Однако он «осел» в государственных органах и лежал без движения годы. Правда, уже сегодня обсуждается законопроект о технологическом нормировании. Был проект о водоотведении, и уже принят закон на эту тему.

- Ирина Олеговна, есть ли целевые показатели в рам­ках Организации экономического сотрудничества и раз­вития (ОЭСР), которые приближают Россию от статуса наблюдателя к полноправному членству, как это может повлиять на регулирование экологических отношений и нашу позицию на международной арене?

- Насколько мне известно, Россия не стремится стать чле­ном ОЭСР. Но даже если это произойдет, влияние на развитие экологического права и законодательства будет не очевидно заметным или радикальным.

Собственно, это влияние ощущается и сейчас без членства России. ОЭСР хорошо известна своими документами по эконо­мическим инструментам регулирования охраны окружающей среды, и надо констатировать, идеи, которые там заложены, ча­стично использованы в нашем законодательстве. Но есть и то, что не учтено. К примеру, именно стимулирующий характер плате­жей и других экономических инструментов, который был основой экономических инструментов ОЭСР, у нас утерян. А это, по сути, перечеркивает и всю систему экономического регулирования.

- Вы на личном опыте и научном багаже знакомы с эко­логическими проблемами стран Восточной Европы, Кав­каза и Центральной Азии, особенно черноморского и ка­спийского бассейнов, Баренцева региона, Албании, Грузии, Киргизии, Узбекистана, арабского мира. Какова динамика их решения, роль международного права, научное и техни­ческое содействие им России в этом в настоящее время?

- Основная проблема в наших бывших республиках в об­ласти охраны окружающей среды - низкий уровень развития экономики, связанное с этим отсутствие финансовых средств и, отсюда, отсутствие возможности решать их эффективно. Нет возможности переоснастить экономику, да, собственно, порой и переоснащать нечего, подавлена наука, не хватает знаний. От­ходы, загрязнение, конфликты на почве доступа к природным ресурсам, и все это на фоне социальных проблем.

Конечно, содействие России развитию экологического законодательства и его реализации, практической работе по улучшению экологической ситуации было бы важным для этих государств. Несмотря на длительный период разрыва между нами, эти страны и их народы чувствуют себя все еще близкими России. Недаром их законодательство нередко до сих пор копирует российское. Конечно, вакуум в сотрудниче­стве тут же заполняется другими странами, международными

организациями. И сегодня ими уже реализуется множество экологических проектов на территории бывших советских ре­спублик. С одной стороны, международная помощь без уча­стия России способна содействовать решению насущных эко­логических проблем этих государств. А с другой, без участия России такая помощь, при всем ее благородстве, будет увели­чивать разрыв между нами.

- По Вашему мнению, достаточные ли меры предпри­нимаются по усилению межсекторного, междисциплинар­ного взаимодействия, какие российские организации, ра­ботающие в этом направлении, заслуживают поддержки?

- Межсекторальное и междисциплинарное взаимодей­ствие необходимо, так как сама охрана окружающей среды, как это уже официально признано в Стратегии экологиче­ского развития России, не может развиваться обособленно от решения экономических и социальных вопросов. В научно­преподавательской среде такое взаимодействие уже есть. Это наши совместные конференции, публикации. Но еще более эффективным будет, если государственные органы, к приме­ру, Минэкономразвития России, Минприроды России, будут активно вовлекать ученых из разных областей знаний в каче­стве консультантов и экспертов.

- Ирина Олеговна, какое прикладное, например, учебное значение, по Вашему мнению, может иметь «Ан­тология интерэкоправа», стоит ли обновлять базу в даль­нейшем, что бы Вы пожелали соавторам и издателям?

- Несомненно, такое издание будет полезным во всех смыслах. Прежде всего, это будет источник ценнейшей ин­формации. Главное теперь - уметь ею воспользоваться. По­этому важно обеспечить широкое распространение Антоло­гии, и она найдет своего благодарного читателя. Переиздание также будет полезным, так как поможет обновлять и расши­рять первичную информацию. Пожелание - только успехов!

- Уважаемая Ирина Олеговна, большое спасибо за взгляд очевидца, участника и сторонника непростой, ча­сто неблагодарной, но, безусловно, необходимой для на­шего общества деятельности в области охраны окружаю­щей среды, за интересное интервью!

Интервью брали: