№ 4 (131) 2019г.

A. V. KUKUSHKINA:
INTERNATIONAL LEGAL PROBLEMS OF WATER RESOURCES IN CENTRAL ASIA

Interview with associate professor of International law sub-faculty of the MGIMO (U) of the MFA of Russia Kukushkina Anna Viktorovna

Визитная карточка:

Кукушкина Анна Викторовна - доцент кафедры международного права МГИМО МИД РФ, кандидат юридических наук.

Эксперт в области международного экологического и гуманитарного права. Является автором научных публикаций в Москов­ском журнале международного права, журнале «Государство и право», в т.ч. «Становление принципа экологической безопасности в современном международном праве», «Экологические проблемы при производстве ядерного оружия», «Международно-правовые аспек­ты экологической безопасности», «Действие норм международного права в период вооруженных конфликтов (на примере кризиса в Персидском Заливе)», «История разработки конвенции о запрещении разработки военного или любого иного враждебного воздействия на природную среду», «Концепция устойчивого развития (социальный, экономический и экологический аспекты) Автор монографии "Экологическая безопасность, разоружение и военная деятельность государств" Соавтор нескольких учебников по международному праву, учебника по европейскому международному праву, соавтором монографии по охране окружающей среды в Арктике при добыче углеводородов.

******************************************************************

-      Уважаемая Анна Викторовна, С распадом Со­ветского Союза две большие реки Сырдарья и Аму­дарья из внутренних рек стали международными, которые протекают по территории пяти независи­мых государств: Кыргызстана, Казахстана, Узбеки­стана, Таджикистана и Туркменистана. Расскажите, пожалуйста, о проблемах правового статуса водных ресурсов в Центральной Азии

-      В Центральной Азии проживает более шестидесяти миллионов человек, которые являются гражданами: Узбе­кистана, Таджикистана, Туркменистана, Кыргызстана и Ка­захстана. В регионе наблюдается быстрый рост экономики. Ярким примером с точки зрения экономических показате­лей является Казахстан, который имеет относительно низкий уровень бедности и самый высокий валовой внутренний про­дукт на душу населения.

Отсутствие международного сотрудничества и регио­нального диалога в Центральной Азии является проблемой для региона. Тем не менее, одна из сфер заслуживает особо­го внимания. Это проблема вод, а точнее ее международно­правовой статус.

Региональное сотрудничество по использованию водных ресурсов является многогранной и сложной проблемой. Основными источниками воды в Централь­ной Азии являются реки Сырдарья и Амударья. Исток Амударьи начинается в Таджикистане, протекает вдоль границы между Афганистаном и Узбекистаном, затем через Туркменистан в Узбекистан и впадает в Аральское море. В совокупности реки Амударья и Сырдарья имеют около 77 кубических километров воды, 96 % из которых используются для орошения. Имеются также и другие крупные межгосударственные реки, такие как: Чу, Талас, Тарим и Иртыш.

Из-за отсутствия сотрудничества и диалога в регио­нальном управлении водными ресурсами лежат проти­воречивые интересы в отношении того, как эти водные ресурсы должны использоваться и как они воспринима­ются: как товар или как общественное достояние. Стра­ны с нисходящим потоком: Казахстан, Туркменистан и Узбекистан зависят от орошаемого земледелия, тогда как страны, расположенные выше по течению: Кыр­гызстан и Таджикистан, сосредоточены на расширении водохранилища и увеличении производства гидроэлек­троэнергии.

После распада Советского Союза в 1991 году новые независимые государства центрально-азиатского регио­на решили отстаивать свои собственные отличающиеся друг от друга национальные интересы. Подписанное в 1992 году Алмаатинское соглашение, регламентирую­щее квоты на воду, сейчас устарело и, как следствие, ограничено в применении. Региональные и междуна­родные усилия не смогли найти адекватного решения этой проблемы.

После распада СССР проблема воды в Централь­ной Азии стала самой важной темой из-за того, что во­дные ресурсы распределены неравномерно. Государства Центральной Азии хотели разрешить эту проблему по­средством нескольких соглашений, направленных на создание конкретных правовых рамок для водного со­трудничества в регионе. Сегодня сотрудничество в об­ласти водоснабжения находится в компетенции Меж­государственной комиссии по координации водных ресурсов - межправительственного органа, занимающе­гося вопросами распределения воды и охраной водных ресурсов. Эти правовые инструменты оказали огромное влияние на права человека в области водопользования, а также на экологические и экономические права госу­дарств в целом.

-      Расскажите, пожалуйста, о наиболее острых про­блемах в сфере водных ресурсов в Центральной Азии.

-      В частности, в области водоснабжения функция технического обслуживания, как правило, делегируется кооперативным организациям и акционерным обще­ствам. В гидроэнергетике государственный контроль так же устойчив, как и прежде, за исключением небольших гидроэлектростанций, которые правительство хотело бы приватизировать и развивать за счет государственных инвестиций.

Наиболее острые проблемы возникли в орошаемом земледелии. В дополнение к ассоциациям водопользо­вателей, которые созданы на самом низком администра­тивном уровне, существуют планы создания федераций водопользователей, которые возьмут на себя ответствен­ность за водоснабжение, а также эксплуатацию и обслу­живание сетей на уровне государства. В некоторых случа­ях функции ассоциаций водопользователей сливаются с функциями частных предприятий на уровне округов, или сами ассоциации передают услуги на аутсорсинг на ос­нове договоров доверительного управления. Как и в Тур­кменистане, концессии могут предоставляться частным компаниям для использования орошаемых земель.

Специфика национального законодательства республик Центрально-азиатского региона может быть охарактеризо­вана на примере трех стран: Казахстана, Кыргызстана и Тад­жикистана, которые имеют несколько иные подходы к раз­работке внутренней и внешней водной политики в отличии от Узбекистана и Туркменистана.

-      Насколько широка законодательная база госу­дарств Центральной Азии в области регулирования ста­туса водных ресурсов?

-      Из-за засушливого климата Центральной Азии и огра­ниченных возможностей для дождевого орошения сельского хозяйства орошаемое земледелие всегда играло и, вероятно, будет продолжать играть важную роль в Центральной Азии, в основном в трех странах Центральной Азии: Кыргызстане, Таджикистане и Узбекистане.

Несмотря на огромные инвестиции в водоснабжение в советский период, часто неуместное расширение ирригации и активизация сельскохозяйственного производства способ­ствовали деградации почвенно-водных ресурсов. Свободный доступ к водным ресурсам в Советском Союзе также способ­ствовал их неэффективному использованию.

За последние двадцать лет независимости госу­дарств Центральной Азии существующие методы оро­шения еще больше ухудшили качество почвы и воды в регионе. Организационные структуры, регулирующие управление водными ресурсами, в системе коллектив­ного земледелия, существовавшие в этих республиках в течение большей части двадцатого века, были отме­нены в получивших независимость государствах реги­она без надлежащей замены. То же самое произошло с внутрихозяйственной ирригационной и дренажной инфраструктурой, которая была построена в совет­ский период и исторически управлялась колхозами. Ответственность за сохранение этих систем не была от­менена после обретения независимости.

В связи с растущими проблемами управления ирри­гацией международные организации, работающие в Цен­тральной Азии, рекомендовали создать ассоциации водо­пользователей, которые являются неправительственными, некоммерческими организациями, целью которых является управление водными ресурсами и ирригационно-дренаж­ной инфраструктурой.

До сих пор ассоциации водопользователей не являют­ся мощными или эффективными, главным образом потому, что они создаются бюрократическим способом сверху вниз, без привлечения местного населения и сельскохозяйствен­ных рабочих.

Крупные международные доноры внесли измене­ния, которые привели к эффективному регулированию и повышению эффективности использования воды для орошения. Однако ситуация в отношении водных про­блем аналогична общему правовому регулированию в этих странах. Недавно принятые правовые акты не от­ражают динамизм, а их применение к повседневной жизни ограничено из-за неэффективности судебных си­стем этих стран.

В конституциях Кыргызстана, Таджикистана и Узбе­кистана говорится, что водные ресурсы являются исклю­чительным и неотъемлемым имуществом государства. Каждый человек имеет право использовать воду в преде­лах национальных границ в соответствии с положения­ми законодательства каждой страны, а правительство га­рантирует эффективное использование водных ресурсов в интересах народа.

Основными законодательными документами в этой области являются Водные кодексы Кыргызстана и Тад­жикистана и Закон об использовании воды в Узбеки­стане. Эти документы устанавливают принципы управ­ления водными ресурсами, определяют юрисдикцию государственных органов в отношении водных ресурсов и управления водными ресурсами, регулируют исполь­зование и оплату поверхностных и подземных вод, а так­же устанавливают меры по защите водных ресурсов от загрязнения, истощения и ирригации.

Водные кодексы также включают нормы, касающиеся создания и функционирования ассоциаций водопользова­телей. В Кыргызстане Водный кодекс включает положения, устанавливающие минимальный экологический речной сток, который требует от органов государственной власти определения минимального уровня стока воды для опреде­ленных рек и водных объектов с целью сохранения рыбных запасов и водных экосистем.

Связанные с водой положения также включены в другие законы, такие как Земельный кодекс и законы, касающиеся охраны окружающей среды, сельского хо­зяйства и налогообложения. В Узбекистане, где межго­сударственные реки Амударья, Сырдарья, Зерафшан и Аральское море пересекают национальные границы, во­просы, связанные с водным правом, должны решаться в соответствии с межгосударственными соглашениями. Во всех трех странах функции и обязанности в области водных отношений распределяются между различны­ми национальными министерствами и ведомствами и местными руководящими органами. Национальные парламенты устанавливают государственную политику в отношении использования и охраны водных ресурсов, утверждают годовые бюджетные ассигнования на ирри­гацию и дренаж, и определяют плату за использование воды в качестве природного ресурса. Роль правитель­ства заключается в разработке государственных водных программ и координации деятельности конкретных министерств. Это Министерство сельского хозяйства и мелиорации Кыргызстана, Министерство мелиорации и водных ресурсов Таджикистана и Министерство сель­ского и водного хозяйства Узбекистана. Эти министер­ства выполняют аналогичные функции во всех трех ре­спубликах и отвечают за выполнение текущих правил и политики в области водных ресурсов. Они также регули­руют строительство и эксплуатацию национальной ир­ригационной инфраструктуры. По мнению некоторых национальных экспертов и международных инвесторов, институциональные рамки управления водными ресур­сами, существующие в этих странах, требуют реформ, поскольку участие местных органов власти в управлении водными ресурсами подрывает единообразие усилий и замедляет осуществление национальной политики.

В странах Центральной Азии были созданы ассоциации водопользователей с целью управления водными ресурсами на уровне ферм. Это членские, неправительственные и не­коммерческие организации, направленные на:

-      поддержание ирригационных систем в интересах об­щества;

-      обеспечение справедливого, эффективного и своевре­менного распределения воды между фермами;

-       сбор платежей за водоснабжение;

-      урегулирование мелких споров, связанных с распреде­лением и использованием воды.

Первые ассоциации водопользователей были созданы правительством Кыргызстана в середине 1990-х годов. Это был экспериментальный проект, инициированный Азиат­ским банком развития, Всемирным банком, Продовольствен­ной и сельскохозяйственной организацией ООН и прави­тельством Японии.

Согласно Закону 1997 года об ассоциациях водополь­зователей в сельских районах, существующие внутрихозяй­ственные водные инфраструктуры были переданы ассоциа­циям водопользования без оплаты. Ассоциации получили право на торговлю водой, определение сборов и введение санкций в случае нарушения правил.

Водный кодекс предусматривает, что поставщики объ­емной воды должны заключать соглашения с ассоциацией водопользователей и не могут предоставлять воду непосред­ственно отдельным пользователям в сельских районах за пре­делами контракта на поставку, заключенного с соответствую­щей ассоциацией водопользователей.

Аналогичные положения были включены в поста­новление Кабинета министров Узбекистана от 21 июля 2003 года. Указ изменил управление водными ресурсами от административно-территориальной системы до бас­сейнового подхода и консолидированного управления водными ресурсами посредством создания ассоциации водопользователей. Цель Указа заключалась в том, что­бы привлечь фермеров к усилиям по улучшению ирри­гации с тем чтобы поставляемая вода могла использо­ваться более эффективно.

В Таджикистане закон об ассоциациях водопользо­вателей был принят в ноябре 2006 года. Хотя таджик­ские законодатели использовали в качестве примера Кыргызский закон об ассоциациях водопользователей, они разработали множество статей, в которых четко указаны структура и стандартные процедуры для ас­социации водопользователей. В результате различные доноры, работающие в этой области, такие как Все­мирный банк, ЮСАИД, Азиатский банк развития, ЕС, Швейцарское агентство по развитию и сотрудничеству использовали различные структуры для ассоциации водопользователей в своих сферах деятельности, что в конечном итоге привело к недостатку правового регу­лирования в области стандартизации.

В Кыргызстане, Таджикистане и Узбекистане водо­пользователи делятся на две категории: общие и специ­альные. Общее водопользование не предполагает при­менения технического оборудования или сооружений в процессе использования воды. Так что большинство сель­скохозяйственных потребителей попадают в категорию особого водопользования. Этот статус распространяется на всех пользователей независимо от их юридической формы, типа собственности, гражданства или места жи­тельства. Специальное использование осуществляется на платной основе, а сбор взимается со всех специальных во­допользователей.

В соответствии с Водным кодексом Таджикистана ассо­циации водопользователей и другие общественные органи­зации могут использовать водные объекты для орошения на основании лицензии, выданной уполномоченным государ­ственным органом регулирования, и в соответствии с согла­шением с местной организацией водоснабжения. Плата за пользование водой включена в лицензионный сбор и в опла­ту водоснабжения. Аналогичный процесс был установлен в Узбекистане.

В Кыргызстане в 1996 году были введены нормативы рас­хода на воды, однако эта система работала слабо, и поэтому не хватало стимулов для экономии воды. Тарифы, установ­ленные парламентом Кыргызстана, не зависят от экономиче­ских факторов, но часто отражают политическую ситуацию. Например, в 2010 году Временное правительство Кыргызста­на уменьшило и без того низкие тарифы ввиду многочислен­ных жалоб местных администраций, ферм и ассоциаций во­допользователей.

Поскольку доступ к водным ресурсам в Кыргызстане остается источником социальной напряженности, в октябре 2012 года парламент Кыргызстана внес изменения в Водный кодекс страны, отменив специальные разрешения на исполь­зование сельскохозяйственной воды и процедуры разреше­ния на водоснабжение.

Разрешения на воду необходимы для специального водопользования в Таджикистане и Узбекистане. В за­конодательстве Узбекистана введены ограничения на водопользование. Пределы установлены для всех типов потребителей воды, включая сельскохозяйственных по­требителей, государственных органов сельского хозяй­ства и водных ресурсов, ассоциаций водопользователей и для отдельных фермеров.

Расходы на водоснабжение и другие услуги водоснабже­ния считаются экономическими мерами, которые поддер­живают рациональное использование воды и ее сохранение. Такая же цель лежит в основе налога на использование во­дных ресурсов, рассчитанного согласно статьям 257-264 Нало­гового кодекса Узбекистана. Этим налогом облагаются фер­меры, индивидуальные предприниматели, использующие воду для коммерческих целей. Налогом облагается вода, ис­пользуемая из источников поверхностных и подземных вод, и рассчитывается на основе фактического объема потреблен­ной воды.

-      Повелитель Вашими прогнозами относительно перспективы международно-правового регулирования водных ресурсов.

-      Каждая республика Центральной Азии регулирует качество воды согласно ряду законов, подзаконных актов, санитарных правил и стандартов. Большинство стандар­тов и нормативных документов были приняты правитель­ственными органами в советское время, хотя некоторые из них были введены в действие после обретения незави­симости. Цель этих документов - защитить водные объек­ты от загрязнения, засорения и истощения, а также обе­спечить благоприятные условия для водопользования и экологического благополучия.

Законодательство об охране окружающей среды каждой страны включает стандарты и нормы предель­но допустимых концентраций опасных веществ в воде и стандарты предельно допустимых сбросов опасных веществ в водоемы. Нормы, регулирующие максималь­но допустимое удаление вредных веществ, устанавлива­ются отдельно для каждого источника загрязнения. На­циональный мониторинг качества воды осуществляется государственными органами, отвечающими за охрану окружающей среды. Мониторинг включает в себя кон­троль, оценку, прогнозирование уровня и качества наци­ональных водных ресурсов.

Центральная Азия является одним из старейших в мире орошаемых регионов, история которого насчитыва­ет тысячи лет. В начале XX века у центрально-азиатских стран был четкий набор правил распределения воды, признанных землевладельцами. Каждый землевладелец имел определенные права на воду, в основном, исходя из размера земли.

После 1920-х годов СССР начал регулировать систему управления водными ресурсами через систему квот, ос­нованную на потребностях крупных хозяйств. С середины 1960-х годов в Центральной Азии подход к распределению воды основывался на планах водопользования с примене­нием регулируемых нормативных принципов как схему распределения воды. Такое регулирование использова­ния воды осуществлялось и после распада СССР. Первые водные соглашения, подписанные между независимыми государствами в 1990-х годах в Центральной Азии, стре­мились быстро решать споры по воде. Однако, они были фактически рекомендательными нормами. Со временем каждое соглашение привнесло новые элементы в водную систему. Следует отметить, что данные соглашения стали уделять внимание и окружающей среде.

Сегодня водные соглашения являются основой сотруд­ничества в Центральной Азии. Экологическое состояние воды в Центральной Азии нельзя назвать благоприятным. Ежегодно количество воды, а также ее качество снижается. Водные соглашения имеют решающее значение для соци­ально-экономического развития этого региона, и в результа­те эти соглашения являются одним из ведущих факторов де­мократических преобразований. Государства Центральной Азии должны найти оптимальное решение для улучшения системы водопользования не только в своих национальных интересах, но и для учета интересов всех жителей Централь­ной Азии.

- Спасибо Анна Викторовна за столь содержатель­ное интервью.

Интервью брали: