Persona Grata

Евразийский юридический журнал

PERSONA GRATA
В.В. БОЛГОВА
«РЕГУЛЯТОРНАЯ ГИЛЬОТИНА» В РОССИИ: ПЛАНЫ, МЕХАНИЗМ, ПЕРСПЕКТИВЫ.
Интервью с доктором юридических наук, профессором, советником ректора Самарского государственного университета путей сообщения, заведующей кафедрой теории и философии права Самарского государственного экономического университета Болговой Викторией Владимировной.

Интервью с советником ректора Самарского государственного университета путей сообщения, заведующей кафедрой теории и философии права Самарского государственного экономического университета Болговой Викторией Владимировной

 
V. V. BOLGOVA
“REGULATORY GUILLOTINE" IN RUSSIA: PLANS, MECHANISM, PROSPECTS.

Interview with Ph.D. in Law, professor, adviser to the Rector of the Samara State University of Railways, Head of Theory and philosophy of law sub-faculty of the Samara State University of Eco­nomics Bolgova Viktoriya Vladimirovna.

Визитная карточка.

Болгова Виктория Владимировна - доктор юридических наук, профессор, Почетный работник сферы образования, Заслуженный работник высшего образования Самарской области, советник ректора Самарского государственного университета путей сообщения, заведующий кафедрой теории и философии права Самарского государственного экономического университета.

В сферу научных интересов В.В. Болговой входят проблемы публичного права, правовой конкретизации публичных интересов, за­щиты права, образовательного права.

Является автором более 150 научных работ, в том числе 7 монографий.

 

-      Виктория Владимировна, в 2019 году на разном уровне обсуждается проект «регуляторной гильотины» в России. Как Вы относитесь к самой идее и оцениваете перспективы ее реализации?

-      Думается, что для начала необходимо определиться с терминологией. Понятие «регуляторная гильотина», ко­торое столь активно используется в различных источниках, придумали в международной консалтинговой компании Jacobs, Cordova & Associates. В своем изначальном смысле он обозначает правотворческую практику, которая имела место, например, в Хорватии, Велиобритании, Мексике, во Вьетнаме, суть которой сводится к единовременной отмене ранее принятых и очевидно устаревших правовых предписа­ний. Правотворческое решение, получившее такое «яркое» обозначение, призвано освободить законодательство от ду­блирования правовых предписаний, а также от явной архаи­ки в правовом регулировании, возникающей либо в силу осо­бенностей правовой системы (например, в Великобритании), либо в силу конкретных исторических обстоятельств (напри­мер, во Вьетнаме). Один из самых ярких примеров «регуля­торной гильотины», на мой взгляд, советский Декрет о суде 22 ноября (5 декабря) 1917 года, нормами которого отменена большая часть актов Российский империи. Именно в этом, можно сказать изначальном смысле, идею «регуляторной ги­льотины» презентовал Дмитрий Анатольевич Медведев. По его поручению подготовлен проект Постановления Прави­тельства РФ, которым должны быть отменены нормативные акты, принятые еще в советский период. Перечень докумен­тов, подлежащих отмене, занимает почти 2000 страниц.

Как оценить эту инициативу? Думаю, что немного най­дется специалистов, которые будут отрицать необходимость ревизии нормативного массива, и, тем более, устранения дублирования и коллизий правовых норм, возникающих в связи с различными сроками их принятия, а также в связи с развитием фактических общественных отношений. Но та­кая правотворческая работа должна носить постоянный, си­стемный, а не авральный характер, должна быть ординарной правотворческой практикой, а не реализацией «поручений».

Также хочу отметить, что в процессе реализации по­ручения Д.А. Медведева, термин «регуляторная гильотина» стал употребляться в «широком» смысле. Теперь под ней по­нимается полная ревизия регулирования в соответствующих областях, включающая не только отмену устаревших право­вых норм, но и создание новых, отвечающих современным потребностям. Весь массив норм, устанавливающих обяза­тельные требования, являющихся устаревшими и очевидно излишними, должен быть отменен, и к 1 января 2021 года заменен на новые. Отправной точкой стала идея о том, что существуют нормы, содержание которых абсурдно. Устано­вить, что именно является архаичным и излишним, какими должны быть новые нормы, призваны рабочие группы, со­став которых презентован на портале Контроль-надзор. рф.

С легкой руки Дмитрия Анатольевича Медведева, рас­сказавшего о нормативных требованиях к процессу приго­товления омлета, началась настоящая «охота» на подобные нормы. И в своем азарте «охотники» иногда очень увлекают­ся. Так, например, в числе абсурдных норм на портале Кон- троль-надзор.рф названо требование ветеринарных правил о том, что ульи на пасеке необходимо окрашивать в синий, желтый, оранжевый и зеленый цвета. К слову, это нормы не старые, они приняты в мае 2016 года. Воспринимая нормы как излишние, создатели соответствующего раздела на феде­ральном портале не озаботились поиском источника подоб­ных ограничений. А он, в принципе, вполне очевиден. Пчелы не различают другие цвета спектра, отсюда правило. Анало­гична «абсурдность» требования о том, что школьная доска должна быть темно-зеленой или темно-коричневой, уста­новленного пунктом 5.7. СанПиН 2.4.2.2821-10, становится не столь очевидной, если вспомнить результаты исследований о влиянии цвета, контраста, коэффициента отражения на зре­ние. Другая сторона вопроса - как контролировать соблюде­ние таких требований. Но это уже не проблема регулирова­ния, а проблема собственно реформы контроля.

«Широкая» трактовка идеи «регуляторной гильотины» и перспективы ее реализации вызывает определенные опа­сения. Во-первых, смущает сам масштаб правотворческой работы, запланированный на столь краткосрочную перспек­тиву. Идея «снести все до основания, а затем...» не нова, но, к сожалению, и не всегда продуктивна. Во-вторых, определен­ный скепсис вызывает качество планирования правотворческой работы. Например, в перечне рабочих групп (их 41), призванных экспертно сопровождать проект нет, например, групп «финансы», «валютное регулирование», «таможен­ные отношения», следовательно, можно предположить, что ревизия нормативного регулирования в этой области не п ланируется, хотя они в самой значительной степени влияют на предпринимательскую и иную экономическую деятель­ность. В-третьих, создание новых правил, не апробированных правоприменительной практикой, может стать источником дополнительных рисков для участников соответствующих общественных отношений. И, наконец, не стоит забывать о том, что ревизия затронет лишь систему подзаконного регу­лирования и обновления в полном смысле слова мы не полу­чим.

-     Виктория Владимировна, а как бы Вы оценили проект федерального закона «Об обязательных требова­ниях в Российской Федерации»? Возможно ли с его при­нятием избежать рисков «регуляторной гильотины» о которых Вы уп омянули?

-      Проект Федерального закона «Об обязательных тре­бованиях в Российской Федерации» относительно недав­но представлен Правительством РФ. О его содержании, на мой взгляд, говорить еще рано, так как, скорее всего, текст документа будет скорректирован. Но, если обсуждать пред­ставленный проект нормативного акта, то, думается, он не решает проблему коренного реформирования контрольно­надзорной деятельности в России. В проекте значительные области правового регулирования (финансы, безопасность, охраняемая информация и т.д.) выведены за пределы дей­ствия закона. Акт далек от совершенства и с точки зрения юридической техники. Например, сами обязательные тре­бования в проекте закона определены как «установленные нормативными правовыми актами условия, ограничения, запреты, а также обязанности граждан и организаций, на­правленные на защиту охраняемых федеральными зако­нами ценностей». Подобное определение нуждается в до­полнительном толковании, разъяснении. Неопределенной остается сама основа установления обязательных требований - охраняемые законом ценности. Понятие это оценочное, без определенного содержания, а горизонт установления обяза­тельных требований оказывается размытым.

Проект закона предусматривает возможность примене­ния так называемых экспериментальных правовых режимов, под которыми понимается полный или частичный отказ от применения определенной группой лиц обязательных требований, выраженных в форме условий, ограничений, запретов, для граждан и организаций в целях оценки их эффективности. Подобный «экспериментальный правовой режим» реализуется в России с 2010 года в инновационном центре «Сколково». В соответствии с нормами ст. 13 Феде­рального закона «Об инновационном центре «Сколково»» управляющая компания Сколково самостоятельно прини­мает решение о применении на территории Сколково тех­нических регламентов, сводов, стандартов и т.д., причем не только российских. Аналогичные полномочия Фонд имеет в таможенной (ст. 11), санитарно-эпидемиологической (ст. 14), градостроительной (ст. 15) сферах, в сфере здравоохранения (ст. 17) и т. д.. Государственные органы, уполномоченные в соответствующих областях компетенции, лишь ставятся в известность о решениях Фонда. На этой территории не дей­ствует местное самоуправление, не проводятся обществен­ные слушания, экологическая экспертиза и т.д. Нормы НК РФ устанавливают для резидентов Сколково налоговые кани­кулы на срок до 10 лет. Центр действует уже не первый год. Есть ли результаты от подобных решений законодателя? Со­гласно отчету о деятельности Сколково за 2018 год выделе­но 2027 грантов на общую сумму 13,7 млрд. рублей (в 2012 году - 3 млрд. рублей). Ежегодные отчеты демонстрируют увеличение количественных показателей деятельности. При этом о «прорывных» инновациях, ставших широко известны­ми, информации нет. Но есть другие примеры. Например, 21 декабря 2011 года компания RealSpeaker подала заявку на получение гранта «Сколково». В 2012-м была одобрена сум­ма 3,8 млн. рублей. В 2012 году RealSpeaker провел испыта­ния в Кремниевой долине. Они показали, что предложен­ная RealSpeaker технология улучшает показатели «движка» Google Voice Search на 20 %. В декабре 2012 года еще 500 000 рублей пришли в виде «Зворыкинской премии» за лучший ИТ-проект и тогда же Startobaza приобрела долю в компа­нии RealSpeaker. Всего с начала 2011 года компания получила восемь грантов, шесть из которых были получены от струк­тур, полностью или частично финансируемых за счет госу­дарства. Однако еще в июле 2012 года была создана амери­канская Realspeaker USA Inc., которой отошли 23,08 % ООО «РеалСпикер Лаб». В настоящее время компания лишена статуса резидента Сколково и зарегистрирована в Ирландии.

В 2017 году компания ООО «Биоэнергия» получила 16 микрогрантов по программам Сколково. Фонд приво­дит этого участника как пример успеха а в докладе 2018 показывает, что компания перенесена в юрисдикцию ЕС и США. Фактически, за счет российского бюджета в условиях правовых осовобождений создан налоговый резидент для других юрисдикций. Вряд ли такая практика положитель­на, а проект закона об обязательных требований закрепляет легальные условия для ее воспроизводства. Создание таких «исключений» - опасный инструмент, нарушающий прин­ципы равенства и единства экономического пространства.

Но в проекте закона есть и весьма положительные мо­менты. Так, установлено, что все акты, устанавливающие обязательные требования, должны проходить оценку ре­гулирующего воздействия. Это очень важный инструмент, влияющий на качество правотворческой деятельности. Он применяется и сейчас, являясь в ряде случаев реальной гарантией защиты прав и законных интересов участников общественных отношений. Так, например, в августе 2018 года Федеральной антимонопольной службой был подго­товлен проект Федерального закона «Об основах государ­ственного регулирования цен (тарифов)». ФАС настаивала на необходимости данного акта, полагая, что необходимы единые правила государственной деятельности в этой сфере, что повысит эффективность государственного управления ценообразованием. Напомним, что неэффективность госу­дарственного управления Указ №208 называет в числе угроз экономической безопасности. Но данный проект устанавли­вал положения, регламентирующие создание и использова­ние информационной системы «ЕИАС», которая является федеральной государственной информационной системой, предназначенной для обеспечения доступа к информации. В процессе оценки регулирующего воздействия данного про­екта закона было установлено, что для субъектов РФ получе­ние прав пользователей ЕИАС является платным (до 5 млн. рублей в год). Указанное обстоятельство в связи с дефицитом средств региональных бюджетов привело к необходимости отказаться от использования указанной системы рядом ре­гионов, принятие же нормативного акта приведет к нараста­нию бюджетного неравенства территорий РФ, что также яв­ляется угрозой экономической безопасности. Разработчику проекта было предложено оценить дополнительные затраты бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за­ключение Минэкономразвития России от 14 августа 2018 г. № 22858-СШ/Д26и). Нормативное закрепление оценки регу­лирующего воздействия как обязательного элемента право­творческого процесса при принятии норм, содержащих обя­зательные требования, можно только одобрить.

Также позитивно можно оценить запрет контролирую­щим органам устанавливать обязательные требования. Но ре­ализация этой нормы потребует реформы органов управления и даже создания новых государственных органов. Например, Росавиация сегодня - и регулятор, и контролирующий орган.

Весьма позитивной является идея внедрения процедуры оценки фактического воздействия обязательных требований в режиме мониторинга. Но при этом ни методики, ни процедуры мониторинга нет. А они были бы уже сейчас весьма полезны в деле определения объема и содержания тех обязательных тре­бований, которые должны быть сохранены к 1 января 2021 года.

-     Виктория Владимировна, а как, на ваш взгляд «ре­гуляторная гильотина» скажется на сфере образования?

-      Образовательные организации с большой насторожен­ностью строят прогнозы на перспективы своей деятельности в условиях обновленного регулирования. Нормы, которые сейчас регламентируют общественные отношения в сфере образования сложно отнести к «архаичным». Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» действует шесть с небольшим лет, подзаконные акты, принятые в со­ответствии с ним, как правило, имеют более краткосрочный период действия. Так, например, Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по образова­тельным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам ма­гистратуры утвержден Приказом Министерства образования и науки РФ от 5 апреля 2017 г. № 301 и действует только с 1 сентября 2017 года, сменив ранее действовавший Приказ Ми­нобрнауки России № 1367. Но отмена этого документа уже обозначена в планах Минобрнауки России, а, следовательно, нас ожидает принятие нового.

Ситуацию, которая имеет место в сфере правового ре­гулирования образования я бы охарактеризовала как «ре­гуляторную лихорадку». Федеральные государственные об­разовательные стандарты меняются в процессе реализации образовательных программ, без какого-либо анализа каче­ства подготовки в соответствии с ними. Очередная реформа образовательных стандартов, призванных синхронизировать подготовку студентов в соответствии с профессиональными стандартами, «запущена» без учета фактического состояния последних. Требования к информационной открытости об­разовательной организации и методические рекомендации к их исполнению реформируются несколько раз в год и вызы­вают существенные затраты на их реализацию. Показатели мониторинга эффективности образовательных организаций меняются с момента введения самого института мониторин­га. Реализация требований о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью и развитию, блокирует воз­можность полноценного использования информационных технологий и информационных ресурсов в образовательном процессе. Образовательные организации просто не успева­ют адаптироваться к меняющимся требованиям и неумыш­ленно становятся нарушителями обязательных требований. Сфера образования, на мой взгляд, скорее нуждается не в «регуляторной гильотине», а в моратории на изменения обя­зательных требований.

-     То есть изменения вообще не нужны? Действую­щая система нормативного регулирования полностью соответствует задачам образовательной деятельности?

-      Думаю, что изменения нужны, но несколько в другой обла­сти. Уверена, что нормирование, например, продолжительности академического часа, либо требование проводить консультации перед итоговой государственной аттестацией - «регуляторные излишества». Факт их реализации никак не сказывается на каче­стве образовательной деятельности. Но, например, назрела не­обходимость реформирования системы финансирования обра­зовательных организаций. Идея подушевого финансирования, последовательно реализованная в России, критикуется всеми образовательными организациями. Расходы вузов, например, на содержание имущества, информационные системы, защиту информации, налоговые платежи вообще не связаны с числен­ностью обучающихся, но в действующей системе это не при­нимается во внимание. Хотелось бы отметить и одобрить в этой связи мудрость законодателей Хабаровского края, где система финансирования образовательных организаций планируется к пересмотру в 2020 году. Хотелось бы аналогичной инициативы от федерального законодателя в лице Минобрнауки России.

-      Какова, на Ваш взгляд, роль вузов в процессе столь мас­штабной правовой реформы?

-      Вузы сегодня - центры компетенций, именно здесь формируется то самой экспертное сообщество, позиция ко­торого важна в процессе создания регулирующих правил, хотелось бы, чтобы «проектные команды», призванные соз­дать оптимальные регуляторные нормы, формировались с активным привлечением вузовских специалистов.

-      Уважаемая Виктория Владимировна , благодарим Вас за интервью и интересный разговор. В заключение наш традиционный вопрос: что бы Вы пожелали сотрудникам и читателям Евразийского юридического журнала?

-      Позвольте в первую очередь выразить признатель­ность и благодарность коллективу, который работает над изданием Евразийского юридического журнала. Благодаря вашей работе юридическое сообщество имеет возможность оперативно получать актуальную информацию о развитии правовых систем и правовой науки в странах ЕЭАС, а сам журнал стал открытой площадкой для дискуссии по самым острым проблемам. Желаю коллективу издательства твор­ческих успехов, и, безусловно, адекватных и предсказуемых регуляторных правил. Ну а нам, читателям, новых, интерес­ных материалов.

Интервью брал:

Интервью


Интервью Председателя Международного общественного движения
«Российская служба мира», руководителя  Центра культур народов БРИКС
 Шуванова Станислава Александровича газете «ЗАВТРА»
«Латинская Америка и Россия»
 №32    11 августа 2016  г.


ФГБОУВО ВСЕРОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ
УНИВЕРСИТЕТ ЮСТИЦИИ
 Санкт-Петербургский институт  (филиал)
Образовательная программа
высшего образования - программа магистратуры
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО И МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ ИНТЕГРАЦИИ Направление подготовки 40.04.01 «ЮРИСПРУДЕНЦИЯ»
Квалификация (степень) - МАГИСТР.

Контакты

16+

Средство массовой информации - печатное издание "Евразийский юридический журнал".
Свидетельство о регистрации ПИ № ФС 77 - 46472 от 02.09.2011 г.,  выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций

Учредитель и главный редактор: Фархутдинов Инсур Забирович

Адрес: 119034, Москва, ул. Пречистенка, д. 10.

Телефон: +7 917 40-10-889

E-mail: info@eurasialaw.ru, eurasianoffice@yandex.ru, eurasialaw@mail.ru

Евразийский юридический журнал

Международный научный и научно-практический юридический журнал.
Включен в перечень ВАК РФ.

Яндекс.Метрика

16+

Средство массовой информации - сетевое издание "Евразийский юридический журнал".
Доменное имя сайта в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (для сетевого издания): EURASIALAW.RU
Свидетельство о регистрации ЭЛ № ФС 77 - 67559 от 31.10.2016 г., выдано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций
Учредитель и главный редактор: Фархутдинов Д.И.
Тел.: +7 917 40-10-889
e-mail: info@eurasialaw.ru

© 2007 - 2020 «Евразийский юридический журнал». Все права защищены.

Перепечатывание и публичное использование материалов возможно только с разрешения редакции.