40) 2020г. “REGULATORY GUILLOTINE" IN RUSSIA: PLANS, MECHANISM, PROSPECTS.
Interview with Ph.D. in Law, professor, adviser to the Rector of the Samara State University of Railways, Head of Theory and philosophy of law sub-faculty of the Samara State University of Economics Bolgova Viktoriya Vladimirovna.
Визитная карточка.
Болгова Виктория Владимировна - доктор юридических наук, профессор, Почетный работник сферы образования, Заслуженный работник высшего образования Самарской области, советник ректора Самарского государственного университета путей сообщения, заведующий кафедрой теории и философии права Самарского государственного экономического университета.
В сферу научных интересов В.В. Болговой входят проблемы публичного права, правовой конкретизации публичных интересов, защиты права, образовательного права.
Является автором более 150 научных работ, в том числе 7 монографий.
- Виктория Владимировна, в 2019 году на разном уровне обсуждается проект «регуляторной гильотины» в России. Как Вы относитесь к самой идее и оцениваете перспективы ее реализации?
- Думается, что для начала необходимо определиться с терминологией. Понятие «регуляторная гильотина», которое столь активно используется в различных источниках, придумали в международной консалтинговой компании Jacobs, Cordova & Associates. В своем изначальном смысле он обозначает правотворческую практику, которая имела место, например, в Хорватии, Велиобритании, Мексике, во Вьетнаме, суть которой сводится к единовременной отмене ранее принятых и очевидно устаревших правовых предписаний. Правотворческое решение, получившее такое «яркое» обозначение, призвано освободить законодательство от дублирования правовых предписаний, а также от явной архаики в правовом регулировании, возникающей либо в силу особенностей правовой системы (например, в Великобритании), либо в силу конкретных исторических обстоятельств (например, во Вьетнаме). Один из самых ярких примеров «регуляторной гильотины», на мой взгляд, советский Декрет о суде 22 ноября (5 декабря) 1917 года, нормами которого отменена большая часть актов Российский империи. Именно в этом, можно сказать изначальном смысле, идею «регуляторной гильотины» презентовал Дмитрий Анатольевич Медведев. По его поручению подготовлен проект Постановления Правительства РФ, которым должны быть отменены нормативные акты, принятые еще в советский период. Перечень документов, подлежащих отмене, занимает почти 2000 страниц.
Как оценить эту инициативу? Думаю, что немного найдется специалистов, которые будут отрицать необходимость ревизии нормативного массива, и, тем более, устранения дублирования и коллизий правовых норм, возникающих в связи с различными сроками их принятия, а также в связи с развитием фактических общественных отношений. Но такая правотворческая работа должна носить постоянный, системный, а не авральный характер, должна быть ординарной правотворческой практикой, а не реализацией «поручений».
Также хочу отметить, что в процессе реализации поручения Д.А. Медведева, термин «регуляторная гильотина» стал употребляться в «широком» смысле. Теперь под ней понимается полная ревизия регулирования в соответствующих областях, включающая не только отмену устаревших правовых норм, но и создание новых, отвечающих современным потребностям. Весь массив норм, устанавливающих обязательные требования, являющихся устаревшими и очевидно излишними, должен быть отменен, и к 1 января 2021 года заменен на новые. Отправной точкой стала идея о том, что существуют нормы, содержание которых абсурдно. Установить, что именно является архаичным и излишним, какими должны быть новые нормы, призваны рабочие группы, состав которых презентован на портале Контроль-надзор. рф.
С легкой руки Дмитрия Анатольевича Медведева, рассказавшего о нормативных требованиях к процессу приготовления омлета, началась настоящая «охота» на подобные нормы. И в своем азарте «охотники» иногда очень увлекаются. Так, например, в числе абсурдных норм на портале Кон- троль-надзор.рф названо требование ветеринарных правил о том, что ульи на пасеке необходимо окрашивать в синий, желтый, оранжевый и зеленый цвета. К слову, это нормы не старые, они приняты в мае 2016 года. Воспринимая нормы как излишние, создатели соответствующего раздела на федеральном портале не озаботились поиском источника подобных ограничений. А он, в принципе, вполне очевиден. Пчелы не различают другие цвета спектра, отсюда правило. Аналогична «абсурдность» требования о том, что школьная доска должна быть темно-зеленой или темно-коричневой, установленного пунктом 5.7. СанПиН 2.4.2.2821-10, становится не столь очевидной, если вспомнить результаты исследований о влиянии цвета, контраста, коэффициента отражения на зрение. Другая сторона вопроса - как контролировать соблюдение таких требований. Но это уже не проблема регулирования, а проблема собственно реформы контроля.
«Широкая» трактовка идеи «регуляторной гильотины» и перспективы ее реализации вызывает определенные опасения. Во-первых, смущает сам масштаб правотворческой работы, запланированный на столь краткосрочную перспективу. Идея «снести все до основания, а затем...» не нова, но, к сожалению, и не всегда продуктивна. Во-вторых, определенный скепсис вызывает качество планирования правотворческой работы. Например, в перечне рабочих групп (их 41), призванных экспертно сопровождать проект нет, например, групп «финансы», «валютное регулирование», «таможенные отношения», следовательно, можно предположить, что ревизия нормативного регулирования в этой области не п ланируется, хотя они в самой значительной степени влияют на предпринимательскую и иную экономическую деятельность. В-третьих, создание новых правил, не апробированных правоприменительной практикой, может стать источником дополнительных рисков для участников соответствующих общественных отношений. И, наконец, не стоит забывать о том, что ревизия затронет лишь систему подзаконного регулирования и обновления в полном смысле слова мы не получим.
- Виктория Владимировна, а как бы Вы оценили проект федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»? Возможно ли с его принятием избежать рисков «регуляторной гильотины» о которых Вы уп омянули?
- Проект Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» относительно недавно представлен Правительством РФ. О его содержании, на мой взгляд, говорить еще рано, так как, скорее всего, текст документа будет скорректирован. Но, если обсуждать представленный проект нормативного акта, то, думается, он не решает проблему коренного реформирования контрольнонадзорной деятельности в России. В проекте значительные области правового регулирования (финансы, безопасность, охраняемая информация и т.д.) выведены за пределы действия закона. Акт далек от совершенства и с точки зрения юридической техники. Например, сами обязательные требования в проекте закона определены как «установленные нормативными правовыми актами условия, ограничения, запреты, а также обязанности граждан и организаций, направленные на защиту охраняемых федеральными законами ценностей». Подобное определение нуждается в дополнительном толковании, разъяснении. Неопределенной остается сама основа установления обязательных требований - охраняемые законом ценности. Понятие это оценочное, без определенного содержания, а горизонт установления обязательных требований оказывается размытым.
Проект закона предусматривает возможность применения так называемых экспериментальных правовых режимов, под которыми понимается полный или частичный отказ от применения определенной группой лиц обязательных требований, выраженных в форме условий, ограничений, запретов, для граждан и организаций в целях оценки их эффективности. Подобный «экспериментальный правовой режим» реализуется в России с 2010 года в инновационном центре «Сколково». В соответствии с нормами ст. 13 Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково»» управляющая компания Сколково самостоятельно принимает решение о применении на территории Сколково технических регламентов, сводов, стандартов и т.д., причем не только российских. Аналогичные полномочия Фонд имеет в таможенной (ст. 11), санитарно-эпидемиологической (ст. 14), градостроительной (ст. 15) сферах, в сфере здравоохранения (ст. 17) и т. д.. Государственные органы, уполномоченные в соответствующих областях компетенции, лишь ставятся в известность о решениях Фонда. На этой территории не действует местное самоуправление, не проводятся общественные слушания, экологическая экспертиза и т.д. Нормы НК РФ устанавливают для резидентов Сколково налоговые каникулы на срок до 10 лет. Центр действует уже не первый год. Есть ли результаты от подобных решений законодателя? Согласно отчету о деятельности Сколково за 2018 год выделено 2027 грантов на общую сумму 13,7 млрд. рублей (в 2012 году - 3 млрд. рублей). Ежегодные отчеты демонстрируют увеличение количественных показателей деятельности. При этом о «прорывных» инновациях, ставших широко известными, информации нет. Но есть другие примеры. Например, 21 декабря 2011 года компания RealSpeaker подала заявку на получение гранта «Сколково». В 2012-м была одобрена сумма 3,8 млн. рублей. В 2012 году RealSpeaker провел испытания в Кремниевой долине. Они показали, что предложенная RealSpeaker технология улучшает показатели «движка» Google Voice Search на 20 %. В декабре 2012 года еще 500 000 рублей пришли в виде «Зворыкинской премии» за лучший ИТ-проект и тогда же Startobaza приобрела долю в компании RealSpeaker. Всего с начала 2011 года компания получила восемь грантов, шесть из которых были получены от структур, полностью или частично финансируемых за счет государства. Однако еще в июле 2012 года была создана американская Realspeaker USA Inc., которой отошли 23,08 % ООО «РеалСпикер Лаб». В настоящее время компания лишена статуса резидента Сколково и зарегистрирована в Ирландии.
В 2017 году компания ООО «Биоэнергия» получила 16 микрогрантов по программам Сколково. Фонд приводит этого участника как пример успеха а в докладе 2018 показывает, что компания перенесена в юрисдикцию ЕС и США. Фактически, за счет российского бюджета в условиях правовых осовобождений создан налоговый резидент для других юрисдикций. Вряд ли такая практика положительна, а проект закона об обязательных требований закрепляет легальные условия для ее воспроизводства. Создание таких «исключений» - опасный инструмент, нарушающий принципы равенства и единства экономического пространства.
Но в проекте закона есть и весьма положительные моменты. Так, установлено, что все акты, устанавливающие обязательные требования, должны проходить оценку регулирующего воздействия. Это очень важный инструмент, влияющий на качество правотворческой деятельности. Он применяется и сейчас, являясь в ряде случаев реальной гарантией защиты прав и законных интересов участников общественных отношений. Так, например, в августе 2018 года Федеральной антимонопольной службой был подготовлен проект Федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)». ФАС настаивала на необходимости данного акта, полагая, что необходимы единые правила государственной деятельности в этой сфере, что повысит эффективность государственного управления ценообразованием. Напомним, что неэффективность государственного управления Указ №208 называет в числе угроз экономической безопасности. Но данный проект устанавливал положения, регламентирующие создание и использование информационной системы «ЕИАС», которая является федеральной государственной информационной системой, предназначенной для обеспечения доступа к информации. В процессе оценки регулирующего воздействия данного проекта закона было установлено, что для субъектов РФ получение прав пользователей ЕИАС является платным (до 5 млн. рублей в год). Указанное обстоятельство в связи с дефицитом средств региональных бюджетов привело к необходимости отказаться от использования указанной системы рядом регионов, принятие же нормативного акта приведет к нарастанию бюджетного неравенства территорий РФ, что также является угрозой экономической безопасности. Разработчику проекта было предложено оценить дополнительные затраты бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (заключение Минэкономразвития России от 14 августа 2018 г. № 22858-СШ/Д26и). Нормативное закрепление оценки регулирующего воздействия как обязательного элемента правотворческого процесса при принятии норм, содержащих обязательные требования, можно только одобрить.
Также позитивно можно оценить запрет контролирующим органам устанавливать обязательные требования. Но реализация этой нормы потребует реформы органов управления и даже создания новых государственных органов. Например, Росавиация сегодня - и регулятор, и контролирующий орган.
Весьма позитивной является идея внедрения процедуры оценки фактического воздействия обязательных требований в режиме мониторинга. Но при этом ни методики, ни процедуры мониторинга нет. А они были бы уже сейчас весьма полезны в деле определения объема и содержания тех обязательных требований, которые должны быть сохранены к 1 января 2021 года.
- Виктория Владимировна, а как, на ваш взгляд «регуляторная гильотина» скажется на сфере образования?
- Образовательные организации с большой настороженностью строят прогнозы на перспективы своей деятельности в условиях обновленного регулирования. Нормы, которые сейчас регламентируют общественные отношения в сфере образования сложно отнести к «архаичным». Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» действует шесть с небольшим лет, подзаконные акты, принятые в соответствии с ним, как правило, имеют более краткосрочный период действия. Так, например, Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры утвержден Приказом Министерства образования и науки РФ от 5 апреля 2017 г. № 301 и действует только с 1 сентября 2017 года, сменив ранее действовавший Приказ Минобрнауки России № 1367. Но отмена этого документа уже обозначена в планах Минобрнауки России, а, следовательно, нас ожидает принятие нового.
Ситуацию, которая имеет место в сфере правового регулирования образования я бы охарактеризовала как «регуляторную лихорадку». Федеральные государственные образовательные стандарты меняются в процессе реализации образовательных программ, без какого-либо анализа качества подготовки в соответствии с ними. Очередная реформа образовательных стандартов, призванных синхронизировать подготовку студентов в соответствии с профессиональными стандартами, «запущена» без учета фактического состояния последних. Требования к информационной открытости образовательной организации и методические рекомендации к их исполнению реформируются несколько раз в год и вызывают существенные затраты на их реализацию. Показатели мониторинга эффективности образовательных организаций меняются с момента введения самого института мониторинга. Реализация требований о защите детей от информации, наносящей вред их здоровью и развитию, блокирует возможность полноценного использования информационных технологий и информационных ресурсов в образовательном процессе. Образовательные организации просто не успевают адаптироваться к меняющимся требованиям и неумышленно становятся нарушителями обязательных требований. Сфера образования, на мой взгляд, скорее нуждается не в «регуляторной гильотине», а в моратории на изменения обязательных требований.
- То есть изменения вообще не нужны? Действующая система нормативного регулирования полностью соответствует задачам образовательной деятельности?
- Думаю, что изменения нужны, но несколько в другой области. Уверена, что нормирование, например, продолжительности академического часа, либо требование проводить консультации перед итоговой государственной аттестацией - «регуляторные излишества». Факт их реализации никак не сказывается на качестве образовательной деятельности. Но, например, назрела необходимость реформирования системы финансирования образовательных организаций. Идея подушевого финансирования, последовательно реализованная в России, критикуется всеми образовательными организациями. Расходы вузов, например, на содержание имущества, информационные системы, защиту информации, налоговые платежи вообще не связаны с численностью обучающихся, но в действующей системе это не принимается во внимание. Хотелось бы отметить и одобрить в этой связи мудрость законодателей Хабаровского края, где система финансирования образовательных организаций планируется к пересмотру в 2020 году. Хотелось бы аналогичной инициативы от федерального законодателя в лице Минобрнауки России.
- Какова, на Ваш взгляд, роль вузов в процессе столь масштабной правовой реформы?
- Вузы сегодня - центры компетенций, именно здесь формируется то самой экспертное сообщество, позиция которого важна в процессе создания регулирующих правил, хотелось бы, чтобы «проектные команды», призванные создать оптимальные регуляторные нормы, формировались с активным привлечением вузовских специалистов.
- Уважаемая Виктория Владимировна , благодарим Вас за интервью и интересный разговор. В заключение наш традиционный вопрос: что бы Вы пожелали сотрудникам и читателям Евразийского юридического журнала?
- Позвольте в первую очередь выразить признательность и благодарность коллективу, который работает над изданием Евразийского юридического журнала. Благодаря вашей работе юридическое сообщество имеет возможность оперативно получать актуальную информацию о развитии правовых систем и правовой науки в странах ЕЭАС, а сам журнал стал открытой площадкой для дискуссии по самым острым проблемам. Желаю коллективу издательства творческих успехов, и, безусловно, адекватных и предсказуемых регуляторных правил. Ну а нам, читателям, новых, интересных материалов.
Интервью брал:
Иванова Светлана Владимировна
кандидат психологических наук, доцент кафедры управления и информационно-технического обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Самарского юридического института ФСИН России, доцент кафедры педагогической и прикладной психологии Самарского филиала Московского городского педагогического университета
