№ 1 (128) 2019г.

A. T. KARASEV:
ABOUT THE NATURE OF REPRESENTATIVE GOVERNMENT

Interview with Ph.D. in Law, Professor Anatoliy Tikhanovich Karasev

Визитная карточка:

Карасев Анатолий Тиханович - доктор юридических наук, профессор кафедры консти­туционного права Уральского государственного юридического университета.

Член квалификационной коллегии судей Свердловской области. Имеет ведомственные награ­ды, в том числе, медали «За безупречную службу» III степени, «За отличие в службе» I и II степени, а также знак Министерства об­разования Российской Федерации «За развитие научно-исследовательской работы студентов».

Сферу научных интересов профессора А.Т. Карасева составляют публичная власть, представительная власть, конституционно­правовой статус депутатов, основные права и свободы граждан в сфере народовластия, избирательное право, местное самоуправление, конституционно-правовая ответственность. В своих работах А.Т. Карасев большое внимание уделяет проблемам представительной власти на различных уровнях территориальной организации государства, рассматривает конституционно-правовой статус депута­та, анализирует его место и роль в системе представительной власти.

Под научным руководством Анатолия Тихоновича Карасева подготовлено и защищено 17 кандидатских диссертаций. В настоя­щее время осуществляется научное консультирование и руководство подготовкой докторской и 3 кандидатских диссертаций. Анатолий Тиханович Карасев имеет более 100 научных и учебно-методических работ.

-      Уважаемый Анатолий Тиханович, Вы рассматрива­ете представительную власть как важное звено публич­ной власти, при помощи которого народ осуществляет свои суверенные права?

-      В конституционном праве нет однозначности в под­ходах к пониманию представительной природы власти. Единый термин заменяют такие понятия как предста­вительная власть, представительная природа, предста­вительная демократия, представительность. Часто пред­ставительную власть считают неотъемлемым атрибутом демократически организованной публичной власти, но никак не обосновывают это утверждение. Полагаю, что представительная власть должна рассматриваться как звено публичной власти, при помощи которого народ осуществляет свои суверенные права. Так формируется особый характер связи народных представителей с из­бирателями. Основными же учреждениями для их осу­ществления являются государственные и муниципальные органы. С их помощью реализуются права людей на вы­борность и представление интересов народа; коллеги­альность по составу, порядку выработки и принятия ре­шений. Только в своей совокупности соответствующие учреждения могут считаться органами народного пред­ставительства. Отдельные свойства привносят лишь опре­деленные элементы отношений представительства в орга­нах власти. Так, например, от качества и направленности избирательной системы зависит уровень представленно­сти гражданского общества в органах власти. Выборность определяет особое место представительных органов вла­сти, их тесную связь с обществом. Демократическое из­брание депутатов позволяет гражданам выразить свою сопричастность, способствует установлению связи между народными представителями и избирателями. Качество представительности имеет особый порядок формирова­ния органов представительной власти, который сосредо­точивает в них различные интересы граждан. Такие свой­ства как выборность, коллегиальность, особый характер связи народных представителей с избирателями должны быть характерны для любого подлинно представительно­го органа.

Отсюда, под представительной властью следует по­нимать вид публичной государственной и муниципальной власти, которая осуществляется выборными органами - кол­легиальными по составу, порядку выработки и принятия решений. Они призваны представлять интересы граждан соответствующих политико-территориальных образований при осуществлении всех своих властных полномочий. Если органы публичной власти обладают вышеперечисленными свойствами, они могут характеризоваться как представитель­ные органы.

-      Означает ли суверенитет народа безграничность народовластия, общенародной воли?

-      Конечно, нет. Народовластие имеет свои пределы. Прежде всего, оно ограничено режимом конституционной законности. Поскольку Конституция РФ принята на всена­родном референдуме, то можно сказать, что народ сам огра­ничил свою волю, поставив Конституцию РФ выше своего текущего волеизъявления. Пределы народного волеизъявле­ния могут быть пересмотрены, но в рамках изменения кон­ституционного текста.

-      По Вашему мнению, народовластие - это проявле­ние публичной власти в государстве?

-      Да, это государственная или муниципальная пу­бличная власть. Государство в юридическом смысле есть политико-правовая фикция, которая оформляет право­субъектность первичного субъекта власти народа государства. Правосубъектность самого государства «оживляют» государственные органы, но они в этих отношениях дей­ствуют как правопредставители государства, а значит и народа. В рамках осуществления публичной власти скла­дывается конституционно-правовое отношение между первичным субъектом публичной власти - народом и ап­паратом публичной власти, которая осуществляет власть в режиме представительства. Это означает, что власть не только принадлежит народу, но и осуществляется им в различных формах и под его контролем. Конституция России нацелена на обеспечение реального участия наро­да в осуществлении задач государственной власти, в том числе в сфере подготовки, принятия и контроля за при­нятыми решениями.

-      Анатолий Тиханович, проблема народного пред­ставительства в органах власти долгое время являлась «камнем преткновения» различных политических групп и слоев общества. Вы рассматриваете представительную власть как форму реализации права граждан на народ­ное представительство и анализируете данную власть через характеристику содержания народного предста­вительства?

-      Да, народное представительство как способ суще­ствования публичной власти в общественно-политиче­ской практике осуществляется через систему органов власти. Это значит, что представительная демократия реализуется через органы народовластия. Орган наро­довластия - это предусмотренный нормами права спо­соб осуществления опосредованного народного воле­изъявления на основе принципа представительства. Как отмечал О.Е. Кутафин «народовластие необходимо рас­сматривать и как организационный принцип обладания властью и ее осуществления». Принцип народовластия имеет основополагающее значение для определения формы государства, порядка формирования органов го­сударственной власти, их взаимоотношения и функцио­нирования. В Конституции РФ закреплено, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Кроме вышеизложен­ного, действующая Конституция Российской Федерации и текущее законодательство предусматривают три ор­ганизационно-правовых формы реализации властных полномочий народа. Это прямое народовластие, народ­ное представительство, а также «непредставительские» формы участия граждан и других участников полити­ческого процесса в осуществлении публичной власти в сфере представительной демократии. Одним из видов органов народовластия, согласно Конституции РФ, явля­ются органы государственной власти. Конституционно­правовой статус этих органов установлен действующей Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Компетенция и порядок дея­тельности органов государственной власти регламенти­руются значительным числом текущих законодательных актов. Единство системы государственной власти уста­новлено в Основном законе России и определяет субор­динацию этих органов власти и принципы взаимоотно­шений между ними.

Понятие государственной власти персонифицировано. В нем присутствует действующий субъект - народ, а также государство, его аппарат и органы местного самоуправления, которым народ делегирует свою власть. Соответственно, та­кого рода властью принято считать возможность народа и государства оказывать воздействие на поведение людей и на происходящие в обществе процессы. Это достигается с помо­щью убеждения или принуждения.

-      Исходя из современного понимания сущности ор­ганов государственной власти, можно ли утверждать, что законодательные органы аккумулируют определен­ную долю народного суверенитета?

-      Считается само собой разумеющимся, что законо­дательную власть осуществляют представительные ор­ганы. Однако в научной литературе хоть и не часто, но можно встретить размышления на тему представитель­ной сущности законодательной власти. Действительно ли она представительная и связана с обществом? Как эта представительная сущность воплощается в законода­тельстве? Обеспечивает ли она надлежащее функциони­рование органа законодательной власти? Совокупность этих вопросов характеризует природу и механизм демо­кратической государственной власти.

В качестве гипотезы следует сказать, что именно в представительной сущности власти, в ее адекватном от­ношении к многогранным социальным потребностям, своевременном и полном их переводе в правовое регу­лирование, содержатся важнейшие проблемы демокра­тии. Демократия, народовластие означают, что власть не только принадлежит народу, но и полностью им осуществляется. Тем самым обеспечивается реальное участие населения в выполнении задач государственной власти и многообразных функций управления. Это каса­ется, в том числе, подготовки, принятия и контроля за принятыми решениями. При этом используются две ос­новные формы демократии - непосредственной и пред­ставительной. Представительная демократия означает решение выборными представителями наиболее важных государственных и общественных дел.

Можно отметить, что исходный способ складывания компетенции органов публичной власти - это конститу­ционное правонаделение. Многонациональный народ российской Федерации является субъектом, который на­деляет органы публичной власти полномочиями. По сути, об этом же пишет и Б.С. Эбзеев. По его мнению, народ пе­редает государству не саму власть, а право на ее осущест­вление. При таком подходе все органы публичной власти осуществляют представительное властвование, имеют природу представительных учреждений. Такая широкая трактовка представительного правления не противоречит позиции, согласно которой качество представительности выделяет органы законодательной (нормотворческой) власти в аппарате публичной власти.

-      Роль народных избранников в политической жизни общества переоценить сложно. У народа должны быть свои представители, выражающие его мнение. При этом необходимо помнить, что эти из­бранники сами являются его неотъемлемой частью. Однако, механизм реализации полномочий депутата до сих пор представляет собой научную и практи­ческую проблему. Какие ее аспекты, на Ваш взгляд, наиболее актуальны?

-      Вы совершенно правы, проблема понятия консти­туционно-правового статуса депутата, его структуры и содержания до настоящего времени остается одной из требующих пристального внимания и рассмотрения. Это объясняется, прежде всего, тем, что в конституци­онно-правовом статусе депутата в определенной степени находит свое правовое опосредование идея представи­тельного народовластия. Основу конституционно-право­вого статуса депутата, несомненно, составляют полномо­чия депутата. Они состоят из его прав и обязанностей в сфере реализации собственно представительного наро­довластия, именно через них обеспечивается представ­ление интересов граждан при осуществлении функций представительной власти.

В правах и обязанностях депутата фиксируются определенные стандарты поведения, которые государ­ство считает обязательными и целесообразными для нормального функционирования представительной си­стемы. Кроме того, раскрываются основные принципы взаимоотношений между обществом и государством, представителями и представляемыми. Все другие эле­менты, которые образуют конституционно-правовой статус депутата, группируются и объединяются вокруг его прав и обязанностей.

Важным средством легитимации органов власти и избранных в эти органы лиц является конституционно­правовое регулирование депутатской деятельности в отношении народовластия. Это касается установления модели депутатского мандата, закрепления его консти­туционно-правового статуса. Таким образом, конститу­ционно-правовой статус депутата как производный от конституционно-правового статуса гражданина в сфере народного представительства представляет собой си­стемно-интегрированный феномен. Его сущность прояв­ляется в опосредованном политико-правовой природой депутатского мандата структурном единстве составляю­щих его элементов.

Следует подчеркнуть, что, во-первых, депутатский мандат является средством, связующим депутатов или депутатский корпус с гражданами, прежде всего, в лице избирательного корпуса, в рамках конституционного принципа народовластия. Главное целевое предназна­чение депутатского мандата - обеспечение режима под­линного народовластия при осуществлении представи­тельной власти.

Во-вторых, депутатский мандат опосредует взаимодей­ствие граждан и депутатов. Оно имеет форму конституци­онно-правового отношения. В нем праву граждан быть пред­ставленными в органах власти противостоит обязанность депутатов, депутатского корпуса обеспечивать полноценную реализацию данного права путем осуществления властных полномочий, исходно принадлежащих первичному субъек­ту публичной власти.

В-третьих, депутатский мандат содержательно включает в себя обязанность депутата обеспечивать ре­ализацию права граждан на представительство в сфере осуществления публичной власти. Она может как соеди­няться, так и не соединяться с дополнительными требо­ваниями, которые избиратели адресуют депутатам. По­этому депутатский мандат следует рассматривать как обобщенную концептуальную основу правовой модели депутатской деятельности, которая определяет основное содержание иных ее элементов.

- Принимаемые на основе Конституции Рос­сии законы часто опираются на волю незначитель­ной части населения, но распространяются на всех граждан страны. Воля части населения посредством закона становится всеобщей, и ее осуществление возлагается на исполнительную власть. Не являет­ся ли такое положение источником трудностей, с которыми постоянно сталкивается исполнение за­конов?

-      В принимаемых законодательных актах довольно часто нет всеобщей воли, а значит, большая часть населе­ния их просто может не принять. К тому же надо иметь в виду, что в самом законодательном органе законы за­частую принимаются простым большинством. Импе­ратив демократии говорит о том, что в законах должны быть представлены интересы и закреплена воля народа. На практике же, как мы видим, действующее законода­тельство существенно ограничивает не только участие народа в осуществлении представительной власти, но и в контроле за ее деятельностью в интересах народа. Су­ществующая в настоящий момент система свободного депутатского мандата не способствует деятельности пред­ставительной или законодательной власти в интересах на­рода, принятию решений с учетом мнения большинства народа, который не может заставить депутатов действо­вать во благо народа, а не отдельных личностей из числа той или иной партии. При этом важно иметь такие орга­низационно-правовые механизмы, которые бы позволи­ли гражданам влиять на позицию депутатов, на процесс улавливания ими реальных социальных запросов.

В целях повышения эффективности действующей пред­ставительной и законодательной власти видится необходи­мым изменение природы депутатского мандата. Необходи­мо ввести императивность выражающуюся в возможности отзыва депутатов, которые ненадлежащим образом осущест­вляют свои полномочия. Например, не участвуют в работе представительно-законодательного органа, блокируют его работу и т.п. Отзыв депутата может осуществляться либо избирателями соответствующего округа, либо, если депутат представляет политическую партию - отказ в доверии всей партии.

-      Общество далеко не безразлично к работе тех, кому доверило депутатский мандат. Речь идет о пред­ставлении интересов граждан и защите их интересов в самой демократичной ветви государственной власти - законодательной. Насколько отчетливо представляют себе свою ответственность за деятельность сами народ­ные избранники?

-      Современная избирательная система, домини­рование «свободного мандата» ведет к определенному отчуждению депутатов от избирателей. В связи с этим одна из главных проблем механизма эффективного воз­действия на депутатский корпус заключается в ответ­ственности депутатов за неисполнение или ненадлежа­щее исполнение ими своих конституционно-правовых обязанностей. Она основывается на принципе призна­ния ответственности государства как субъекта права перед гражданами.

Проблема совершенствования института конституци­онно-правовой ответственности депутатов является пробле­мой обеспечения эффективности правовых основ народного представительства. Она включает в себя необходимость соот­несения ее с неприкосновенностью депутатов.

В соответствии с правовой позицией Конституци­онного Суда России депутатскую неприкосновенность нельзя интерпретировать как установление общего кон­ституционно-правового принципа, исключающего юри­дическую ответственность депутатов. Особенностью конституционно-правовой ответственности депутатов является ее ярко выраженная политическая окраска. Как отмечает С.А. Авакьян, государственно-правовые отно­шения представляют собой разновидность политических отношений и возникают в связи с осуществлением госу­дарственной власти народа. Поэтому их участники несут политико-правовую ответственность за свои действия. В этом плане об институте конституционно-правовой от­ветственности депутатов можно говорить как об одном из важных обеспечительных правовых инструментов пред­ставительного народовластия.

-      Представительная природа конституционно-пра­вового статуса депутата предполагает не столько фор­мальное исполнение депутатских полномочий, сколько достижение конечного результата депутатской деятель­ности. Неполучение намеченного результата может стать основанием ответственности народных избранни­ков?

-      Полагаю, вполне. В противном случае, вопреки го­сударственным и общественным интересам, формально неэффективное исполнение депутатских полномочий освобождало бы народных представителей от ответ­ственности.

Сложность заключается в том, что в конституционном законодательстве до настоящего времени не нашли должно­го закрепления конституционные права и обязанности депу­татов того или иного уровня представительной власти, злоу­потребление которыми или невыполнение которых является основанием для наступления конституционно-правовой от­ветственности народных избранников. Такое положение дел ведет к дисфункциям власти в сфере представительной демо­кратии.

Однако отзыв депутата предусмотрен законодатель­ством субъектов Российской Федерации. Это противоречие породило конфликтную ситуацию, которую разрешило по­становление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года, в котором Конституционный Суд по­считал, что субъект Российской Федерации вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рас­сматривая его в качестве одной из форм непосредственной демократии.

Предусмотренный законодательством ряда субъ­ектов Российской Федерации порядок отзыва депу­татов возможен только в условиях мажоритарной из­бирательной системы, когда избиратели голосуют за конкретного депутата. А как быть с теми депутатами, которые избраны на основе пропорциональной изби­рательной системы? Складывается ситуация, при ко­торой часть депутатов несут ответственность перед из­бирателями в виде отзыва, а другая - нет. Фактически политические партии в лице своих депутатов не несут ответственности перед избирателями за реализацию предвыборной программы.

Конституционно-правовая ответственность регламенти­руется весьма фрагментарно. Поэтому механизм данной от­ветственности нуждается в дальнейшем совершенствовании путем разработки и возможного принятия федерального закона «Об общих принципах конституционно-правовой от­ветственности депутатов представительных органов власти». В данном законе могли бы быть установлены единые подходы к системе оснований, видам санкций конституционно-право­вой ответственности депутатов, процедуре их применения как на федеральном, так на региональном и местном уров­нях. Конкретизацию можно предусмотреть в федеральном и региональных законах о статусе депутатов представительных органов соответствующего уровня власти.

-      О какой ответственности депутата может идти речь, если народные избранники оградили себя систе­мой юридической неприкосновенности?

-      Как верно отметил Б.С. Эбзеев, неприкосновенность депутата вытекает из института народного представитель­ства. Депутат - не частное лицо, он представляет суверенный народ, и потому все иные власти и органы государства огра­ничены в своих действиях в отношении одного из носителей суверенитета народа.

Депутатская неприкосновенность в законодатель­стве разных стран понимается по-разному. Во-первых, ее рассматривают как парламентский иммунитет. Это зна­чит, что депутат не может быть подвергнут полицейско­му задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. Во-вторых, под ней разумеют пар­ламентский индемнитет как неответственность депутата за свои выступления в парламенте и за действия, кото­рые он поддерживал своим голосованием, даже если затем эти действия будут признаны противоправными. Индемнитет также означает и депутатское вознагражде­ние за парламентскую деятельность. В-третьих, непри­косновенность понимается как гарантия, которая охва­тывает как иммунитет, так и индемнитет.

Депутатский иммунитет следует рассматривать как де­путатскую неприкосновенность. Ее смысл заключается не в том, чтобы освободить депутата от ответственности за совер­шенные правонарушения, а в том, чтобы создать нормальные условия для осуществления объективно конфликтной депу­татской деятельности.

Традиционно законодатель рассматривает парла­ментскую неприкосновенность в российском конститу­ционном праве как наиболее широкое по объему поня­тие. Как правовые гарантии народных представителей относительно привлечения к юридической ответствен­ности в ходе парламентской деятельности. Они включа­ют как депутатский иммунитет - неприкосновенность в узком смысле, так и парламентский индемнитет, то есть неответственность. Этим можно объяснить отсутствие положений, которые бы закрепляли невозможность привлечения депутата к ответственности за высказанные мнения, выражение позиции при голосовании и другие действия, которые связанны с осуществлением депутат­ских прав и обязанностей.

-      В своих работах Вы последовательно отстаива­ете позицию о том, что депутатский мандат не яв­ляется частью конституционно-правового статуса депутата. Он выступает средством, которое связыва­ет депутатов и граждан в рамках конституционного принципа народовластия. Как Вы определяете место депутатского мандата в правовой модели депутат­ской деятельности?

-      Основное целевое предназначение депутатского мандата - обеспечение режима подлинного народов­ластия во взаимодействии граждан и их полномочных представителей при осуществлении представительной власти. Данный подход позволил выделить и обосно­вать такую категорию как правовая модель депутатской деятельности. В качестве ее структурных элементов рассматриваются: депутатский мандат, конституцион­но-правовой статус депутата, принципы депутатской деятельности, основания приобретения и прекращения статуса депутата и другие.

Характер связи депутатов с избирателями опреде­ляется природой депутатского мандата. Он выступает юридической основой осуществления функций предста­вительной власти как вида публичной власти. Депутаты наделяются им в результате выборов. Депутатский ман­дат несет в себе не только юридическое, но и морально­нравственное, этическое содержание. Отсюда одной из важных задач анализа деятельности депутатов, ее право­вого регулирования, является выяснение природы и со­держания депутатского мандата.

Депутатский мандат определяет принципиальное место депутата в его отношениях с гражданами, их орга­низованными и иными объединениями. Приобретение лицом депутатского мандата является основанием воз­никновения у него специального конституционно-право­вого статуса депутата. Конституционно-правовой статус депутата и иные элементы правовой модели депутатской деятельности выступают в качестве способа конкретиза­ции депутатского мандата. По сравнению с элементами, которые образуют конституционно-правовой статус де­путата - среди них права, обязанности, гарантии, ответ­ственность, депутатский мандат является более устой­чивым политико-правовым образованием. Наделяются депутаты соответствующим мандатом в результате их избрания или иной правонаделительной процедуры.

В зависимости от носителя мандата можно выде­лять и совокупные мандаты избирательных объедине­ний и депутатского корпуса в целом. Они накладывают­ся на индивидуальные мандаты избранных в эти органы депутатов.

Субъектами прямых отношений с гражданами мо­гут быть не только отдельные депутаты и избирательные объединения. Общедепутатские коллегии в целом могут обеспечивать право граждан, народа, населения на пред­ставительство. Мандат депутатского корпуса представи­тельного органа власти конкретизируется, прежде всего, в конституционно-правовом статусе данного органа. В частности это касается его ответственности перед гражда­нами, избирателями.

Выделение мандата депутатского корпуса всех предста­вительных органов страны имеет скорее не юридическое, а социально-политическое значение. Оно позволяет оценить эффективность действий депутатского корпуса в целом в ин­тересах граждан, народа страны.

Таким образом, можно отметить, что, во-первых, де­путатский мандат является средством, который связывает или депутатский корпус с гражданами в рамках консти­туционного принципа народовластия. Главное целевое предназначение депутатского мандата - обеспечение режима подлинного народовластия при осуществлении представительной власти. Во-вторых, депутатский ман­дат - это определенная форма конституционно-право­вого отношения. Праву граждан быть представленными в органах власти противостоит обязанность депутатов обеспечивать полноценную реализацию данного права путем осуществления властных полномочий, однако эти полномочия исходно принадлежат первичному субъекту первичной власти. Соответственно депутатский мандат содержательно включает в себя два аспекта: обязанность депутата обеспечивать полноценную реализацию права граждан на представительство в сфере осуществления пу­бличной власти, а также ту или иную модель взаимоотно­шений депутата и граждан после выборов.

-      Как Вы определяете роль российских органов представительной власти в евразийских интеграцион­ных процессах?

-      Россия является одним из активных сторонников интенсификации евразийских интеграционных процес­сов. Они призваны увеличить экономический потенциал всех государств-участников и создать условия для реше­ния общих социальных проблем. Федеральное Собрание Российской Федерации уделяет вопросам евразийской интеграции первостепенное внимание. Именно Евра­зийский экономический союз дает возможность рассма­тривать современное евразийское пространство как уни­кальную площадку для обмена опытом, создания единого правового пространства, формирования новой интегра­ционной правовой базы. Главная цель органов публич­ной власти в евразийской интеграции состоит в том, что­бы на фундаменте мировых интеграционных технологий выстраивать технологии экономической и хозяйственной самостоятельности.

-      Какие, на Ваш взгляд, возникают проблемы в ре­зультате евразийской интеграции?

В наращивании объединительного потенциала Евразий­ского экономического союза сохраняется ряд проблем. Их необходимо решать органам публичной власти Российской Федерации при помощи унификации и гармонизации на­ционального законодательства, приведении национальных законов в соответствие с евразийской договорно-правовой базой.

-      Спасибо, уважаемый Анатолий Тиханович, за бесе­ду, уверены, что Ваши идеи найдут поддержку у читате­лей ЕврАзЮж, ученых, деятелей стран нашего Евразий­ского экономического союза. Позвольте от себя лично и от имени ЕврАзЮж поздравить Вас с 65-летним юби­леем, пожелать крепкого здоровья и новых творческих свершений!

-      Большое спасибо за поздравление! Желаю Евразий­скому юридическому журналу и всем коллегам успехов в Но­вом 2019 году!

Интервью брали: