ENVIRONMENTAL SECURITY IN EURASIAN SPACE
IInterview with M.N. Kopylov, Doctor of Law, Professor of the department of international law of the PFUR law faculty, head of the «Jurisprudence» course of the PFUR Institute of International Programs.
Визитная карточка:
Копылов Михаил Николаевич – профессор кафедры международного права юридического факультета РУДН, академик РАЕН, академик Российской экологической академии, академик Международной Академии наук экологии и безопасности жизнедеятельности, доктор юридических наук, профессор.
Родился 11 июня 1955 г. в г. Новосибирске.
Окончил Московский государственный институт международных отношений МИД СССР по специальности «юрист-международник со знанием иностранного языка» (1977), аспирантуру МГИМО МИД СССР (1980), Летнюю школу Международной ассоциации юристов-демократов (1983).
Работал младшим научным сотрудником, старшим научным сотрудником Государственного научно-исследовательского института гражданской авиации МГА СССР (1977–1982), в 1982 г. избран по конкурсу на должность доцента кафедры международного права Университета дружбы народов им. П. Лумумбы.
С 2002 г. – профессор кафедры международного права юридического факультета РУДН.
В 1986 г. являлся приглашенным профессором школы права Хартумского университета и Института эколого-правовых исследований при Хартумском университете (Судан), 1989–1990 гг. являлся приглашенным профессором в Школе права Гарвардского университета (США).
Неоднократно принимал участие и выступал с докладами на международных конференциях, посвященных различным проблемам международного права, в том числе международного экологического права. Выступал с лекциями в Университете им. Дж. Вашингтона (США), Университете Эмори (США), Джорджтаунском Университете (США), Бостонском Университете (США), Университете Пэйс (США), Гуджарадском университете (Индия), Скандинавском институте африканских исследований (Швеция).
Участвовал в разработке воздушного Кодекса Союза ССР 1983 г., неоднократно являлся членом советской/российской делегации на советско/российско-американских форумах различного формата. Участвовал в разработке Декларации Белладжио по окружающей среде и развитию (1991), переданной для обсуждения в высшие представительные органы власти СССР и США накануне Конференции в Рио-де-Жанейро 1992 г. по окружающей среде и развитию.
Член кураториума Международной организации журналистов «За экологическую безопасность» (ФРГ).
Кандидатская диссертация защищена в МГИМО МИД СССР под научным руководством профессора Степана Васильевича Молодцова на тему «Международно-правовое регулирование полетов гражданских воздушных судов над открытым морем», докторская диссертация в МГИМО(у) МИД России защищена на тему «Право на развитие и экологическая безопасность развивающихся государств» (международно-правовые вопросы). Доктор юридических наук, профессор. Автор 10 монографий, 14 учебников, 17 учебных пособий, а также более 200 научных статей, опубликованных как в России, так и за рубежом.
Награжден: 1981 г. – благодарность министра гражданской авиации СССР; 2003 г. – почетная грамота Министерства образования Российской Федерации; 2005 г. – почетная грамота в связи с 45-летием РУДН; 2007 г. – почетная медаль Российской ассоциации международного права имени Григория Ивановича Тункина.
**********************************************
– Уважаемый Михаил Николаевич, история международного экологического права насчитывает уже более 150 лет. И очень хотелось бы читателям Евразийского юридического журнала услышать от Вас, человека, который уже более 30 лет в Российском университете дружбы народов занимается различными проблемами международного экологического права, какие проблемы уже удалось решить в этой области международных отношений, а какие еще предстоит?
− Да, Вы абсолютно правы в том, что в следующем году международному экологическому праву исполнится 175 лет. Как ни в каком другом вопросе российская и зарубежная доктрины международного экологического права единодушны в том, что первым международным экологическим соглашением явилась двусторонняя Конвенция о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции от 2 августа 1839 г. Указание на этот международный договор и на эту дату можно встретить в трудах К.А. Бекяшева, С.А. Мохаммада, А.-Ш. Кисса, Д. Шелтон, Р. Аксельрода, С. ВанДивера, Д. Дауни, Ф. Сэндса.
Иными словами, было достаточно времени для того, чтобы решить если не все, то уж большинство стоящих перед человечеством экологических проблем. Ведь удалось же мировому сообществу куда за более короткие сроки в рамках международного космического права создать международно-правовую базу сотрудничества в области исследования и использования космического пространства.
Но на практике бороться с экологическими вызовами и решать экологические проблемы оказалось не так просто. Если попытаться представить историю развития международного экологического права схематично, то она будет выглядеть следующим образом: сначала государства обратили свое внимание на рыбные ресурсы Мирового океана и пресноводных трансграничных водотоков. В результате появилось множество международных договоров и конвенций, посвященных этой проблеме. После этого стали заключаться договоры, предметом которых уже стали в целом фауна и флора. Следующим шагом стала борьба с загрязнением окружающей среды с помощью правовых норм. И, наконец, начиная с Конференции ООН по сохранению и утилизации ресурсов 1949 г., вот уже более 50 лет внимание мирового сообщества сосредоточено на проблемах устойчивого развития, или, точнее сказать, на проблемах эколого-бескризисного социально-экономического развития.
В результате была создана достаточно разветвленная система универсальных, региональных, субрегиональных и двусторонних международных договоров и соглашений, в рамках которой сегодня и осуществляется международное сотрудничество в области охраны окружающей среды.
Сегодня насчитывается более 1500 универсальных международных договоров и более 3000 двусторонних, регулирующих отношения в этой сфере.
Естественно предположить, что этими международными договорами в определенной степени решены стоящие перед человечеством экологические трудности и проблемы.
Многие конкретные объекты природопользования получили в них свою защиту. Достаточно активно идет процесс кодификации международно-правовых норм и заключения международных договоров по проблемам, в глобальном урегулировании которых заинтересовано все человечество. Это, прежде всего, относится к сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия, созданию действенных международно-правовых инструментов борьбы с глобальным изменением климата, разработке региональных и универсальных международно-правовых актов, направленных на борьбу с загрязнением Мирового океана. Но и на этом пути государствам не удается обойтись без ошибок.
Достаточно вспомнить, какая дискуссия разразилась перед и во время проведения Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. о будущем статусе и полномочиях специализированного органа или организации системы ООН по проблемам окружающей среды. Даже в конце 1960-х гг. существовала достаточно представительная группа государств, которая считала преувеличенными рассуждения об экологических угрозах и проблемах и полагала, что с ними вполне могут справиться уже существующие институциональные структуры. Как результат, одним из итогов работы Стокгольмской конференции стало принятие половинчатого решения об учреждении в структуре ООН вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи под названием «Программа ООН по окружающей среде» (ЮНЕП). Отдавая отчет в том, что в то время мировое сообщество еще не созрело создать полноценную универсальную межправительственную экологическую организацию, отметим, что такое решение, принятое в 1972 г., во многом и сегодня препятствует реализации на практике многочисленных предложений по реорганизации ЮНЕП в полноценную международную организацию, необходимость в которой уже давно созрела. Существующие сегодня около 60 международных организаций, в той или иной степени наделенных экологической компетенцией, зачастую дублируют друг друга и порой принимают противоречащие друг другу решения.
Еще одна проблема, которая нуждается в срочном решении, заключается в том, что вырабатывая, порой параллельно, международные договоры по отдельным глобальным экологическим вопросам, участники нормотворческого процесса не принимают в расчет достижения и успехи друг друга. В результате появляются на свет международные договоры, базовые принципы которых не сочетаются между собой, а порой просто противоречат друг другу. В качестве примера можно привести принятые в 1992 г. Рамочную конвенцию ООН об изменении климата и Конвенцию о биологическом разнообразии. Как результат, реализация принципов одного из названных документов ведет к подрыву основ достижения целей другого.
Похожую ситуацию можно наблюдать и в отношениях между Конвенцией о биологическом разнообразии, не вступившим пока в силу Нагойским протоколом регулирования доступа к генетическим ресурсам и совместного использования на справедливой и равной основе выгод от их применения 2010 г., − с одной стороны, и Соглашением по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (Соглашение по ТРИПС) – с другой.
Наконец, до сих пор не определен круг специальных принципов международного экологического права и их юридическое содержание, что имеет самое прямое отношение к кодификации данной отрасли международного права. Еще в 1972 г. мандатом на осуществление кодификации международного экологического права была наделена ЮНЕП. Однако до сих пор Программе не удалось разрешить данную проблему. В этих условиях инициативу на себя взял Международный Союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), который к 1995 г. завершил разработку проекта Международного пакта по окружающей среде и развитию, существующего в настоящее время в четвертой редакции от 22 сентября 2010 г. В этом документе были обобщены и систематизированы международно-правовые принципы из действующих международных договоров и источников т. н. «мягкого права», что позволяет рассматривать его в качестве серьезной базы для продолжения работы в этом направлении.
Нерешенным в международном экологическом праве остается и вопрос о создании специализированного Международного экологического суда. Конечно, создать такой суд будет непросто. С одной стороны, уже имеющиеся органы международного правосудия вряд ли охотно пойдут на то, чтобы передать часть своей компетенции вновь создаваемому судебному учреждению. С другой же стороны, серьезные трудности возникнут на этапе подготовки судей для работы в таком суде. Они должны будут обладать не только юридической подготовкой, но и знаниями в области экологии. Кстати сказать, с подобного рода трудностями Россия сталкивается и в своей национальной судебной системе, где отсутствуют и, судя по всему, не предвидятся специальные экологические суды. Между тем, в тех же США в каждом штате имеются такие суды, и что более важно – около 80% экологических споров разрешаются в досудебном порядке.
В своем ответе на Ваш вопрос я попытался очертить круг наиболее крупных проблем, которые в рамках международного экологического права еще предстоит решить. Но нельзя забывать и о том, что имеется достаточно большой перечень более мелких проблем, которые также требуют своего безотлагательного решения.
− Какое место, на Ваш взгляд, занимают сегодня региональные исследования в контексте международного права? Есть ли противоречия между универсальными и региональными инструментами международного экологического права?
− Прежде всего необходимо отметить, что государства одного и того же региона или субрегиона, как правило, сталкиваются с одними и теми же экологическими проблемами и трудностями, что заставляет их гораздо оперативнее и эффективнее искать и находить международно-правовые средства противодействия. Вообще же, говоря о международном сотрудничестве в сфере экологии, на наш взгляд, не следует противопоставлять различные уровни такого сотрудничества: глобальный – региональному, региональный – двустороннему и т.д. Все эти уровни сотрудничества направлены на достижение единой системной задачи – обеспечение международной экологической безопасности. И если какой-то уровень сотрудничества у конкретного государства отсутствует (это, прежде всего, касается развивающихся государств), то происходит это не от нежелания сотрудничать на этом уровне, а зачастую от невозможности обеспечить такое сотрудничество финансированием.
Что касается второй части Вашего вопроса, то могу сказать, что вплоть до недавнего времени в доктрине международного экологического права доминировала высказанная профессором О.С. Колбасовым точка зрения, что региональное сотрудничество в сфере охраны окружающей среды и принимаемые на региональном уровне международные договоры и соглашения призваны детализировать и обеспечивать выполнение универсальных международно-правовых актов. В последнее время наблюдается отход от этой позиции в сторону признания определенной самостоятельности регионального уровня сотрудничества и международно-правового регулирования охраны окружающей среды. И это вполне справедливо. Характер современных эколого-кризисных ситуаций и угроз зачастую не терпит промедления и отлагательства в принятии решений. Порой ждать, когда государства на универсальном уровне согласуют свои позиции, не представляется возможным. Необходимы срочные и безотлагательные меры.
В этом контексте вполне адекватной выглядит позиция ЮНЕП в отношении проблемы загрязнения Мирового океана: начиная с 1974 г. она осуществляет свою Программу региональных морей, которая в настоящее время объединяет более 140 государств и состоит из 18 условных акваторий Мирового океана. Конечная цель ЮНЕП в этом вопросе – через систему региональных конвенций и протоколов добиться обеспечения морской экологической безопасности на глобальном уровне.
В качестве примера последнего по времени монографического исследования региональных экологических проблем с позиций международно-правовой науки могу привести вышедшую в 2013 г. книгу моего вьетнамского аспиранта К.Т. Нгуен, успешно защитившего свою кандидатскую диссертацию в мае 2013 г., − «АСЕАН: экология, политика, международное право» (М.: АДС Групп).
− Вы посвятили свою докторскую диссертацию вопросам экологической безопасности. Могли бы Вы дать сегодняшнее определение этому понятию? Как Вы считаете, какую роль играет экологическая безопасность в современной концепции глобальной международной безопасности?
− Говоря в целом, в отечественной юридической литературе можно встретить различные подходы к определению понятия «экологическая безопасность». Можно даже условно выделить ряд школ международного экологического права в России, базируясь только на этом понятии: казанская, саратовская, дальневосточная, калининградская, школа РУДН, школа Университета МГИМО. Имеются даже ученые, которые полагают, что термин «экологическая безопасность» был изобретен в годы перестройки для демонстрации инициатив, отсутствия застоя, проявления небезразличия со стороны государства к сфере охраны окружающей среды и не находят принципиальных различий между «охраной окружающей среды» и «обеспечением экологической безопасности». Они, в частности, приходят к выводу, что «выделение в Конституции РФ “обеспечения экологической безопасности” как самостоятельного направления, наряду с природопользованием и охраной окружающей среды, было ошибкой авторов ст. 72».
Не претендуя на истину в последней инстанции, мы можем определить понятие «экологическая безопасность» как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду. Нельзя отрицать логику в таком подходе, который ориентирует охранительные нормы в данной сфере на некий предел, порог допустимого загрязнения. И тогда предметом охраны (хотя и условно) становится «экологическая безопасность». Условность здесь приемлема в такой же мере, в какой мы говорим, например, о международной безопасности или о государственной безопасности, хотя объект охраны, в строгом смысле слова, и здесь можно было бы свести к состоянию защищенности жизненно важных интересов личности, общества и т. п.
Теперь что касается второй части Вашего вопроса. Известно, что юридическая категория «экологическая безопасность» обязана своим появлением выдвинутой в 1987 г. президентом СССР концепции всеобъемлющей системы международной безопасности (ВСМБ). В этой концепции экологической безопасности отводилась подчиненная роль по отношению к экономической безопасности. Но уже буквально через год, на очередной сессии Генеральной Ассамблеи ООН, экологическая безопасность была выделена в самостоятельную категорию, и по этому вопросу была принята соответствующая резолюция Генеральной Ассамблеи. С тех пор проблематика экологической безопасности «обросла» существенным нормативным массивом, который включает в себя не только нормы «мягкого» международного экологического права, но и многочисленные международные договоры, в которых их стороны обязуются сотрудничать между собой в области обеспечения экологической безопасности друг друга.
Представляется, что такое развитие событий полностью отвечает генезису концепции международной безопасности, которая сегодня воспринимается не только в военно-политическом аспекте, но и с позиций вызовов и угроз, не относящихся к военной области, среди которых экологические вызовы и угрозы находятся на переднем плане.
− Какие вызовы стоят сегодня перед евразийской экологической безопасностью?
− Поскольку глобальная международная безопасность, равно как и международная экологическая безопасность, едины и не делимы, поскольку нельзя построить силами одного отдельно взятого государства линию защиты от экологических угроз, поскольку обеспечение международной экологической безопасности представляет собой глобальную задачу и ответственность всего человечества, то можно с уверенностью утверждать, что в рамках евразийского пространства присутствуют те же экологические угрозы, что и на глобальном уровне. Среди них на рубеже XX–XXI вв. на передний план отчетливо выдвинулась проблема борьбы с глобальным изменением климата, что позволяет рассматривать международную климатическую безопасность в качестве подсистемы международной экологической безопасности. О том, какое значение придают государства обеспечению международной климатической безопасности, говорит хотя бы уже тот сложный переговорный процесс относительно её будущей архитектуры, который имеет место начиная с 2005 г. в связи с окончанием в 2012 г. срока действия Киотского протокола 1997 г. Так же как это было в 2005 г. со вступлением в силу Киотского протокола 1997 г., многое в этом переговорном процессе будет зависеть от позиции Российской Федерации и от того национального экологического законодательства, которое в ней будет принято во исполнение международных обязательств России.
– Как Вы думаете, можно ли сравнивать экологическую политику СНГ и ЕврАзЭС с другими организациями евразийского пространства, например, ЕС, АСЕАН и ШОС?
− Сравнительно-правовые исследования названных международных организаций в области экологической политики играют не последнюю роль, прежде всего, с точки зрения выведения региональных систем международного экологического права на более высокие рубежи. Если сравнивать Евросоюз, СНГ, ЕврАзЭС, АСЕАН И ШОС, то нельзя не отметить, что среди них СНГ, ЕврАзЭС и ШОС являются самыми молодыми организациями. Соответственно, и опыта в формулировании экологической политики и экологического права у них гораздо меньше, чем у АСЕАН и Евросоюза. Евросоюз, например, принял свою первую Экологическую программу еще в 1973 г., а уже шестая Экологическая программа (2002−2012 гг.), в отличие от своих предшественниц, которые являлись источниками «мягкого права», стала юридически обязательным документом.
Нельзя забывать и о том, что образованная в 1967 г. Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) также имеет на своем счету три региональные экологические программы, не говоря уже о принимаемых в последнее десятилетие международных экологических соглашениях.
Опыт ЕС и АСЕАН в сфере экологической политики, несомненно, может оказаться полезным для СНГ и ЕврАзЭС, поскольку и Европа и Юго-Восточная Азия являются главными векторами международного сотрудничества этих объединений, в том числе и в сфере экологии.
– Уважаемый Михаил Николаевич, читателей нашего журнала не могут не заинтересовать Ваши рассказы о встречах со многими известными политическим и общественными деятелями, экологами. Могли бы Вы рассказать о наиболее запомнившейся такой встрече.
− Да, мне действительно грех жаловаться на недостаток общения в различные годы с политическими, общественными деятелями и экологами. Но, прежде всего, мне бы хотелось назвать имена тех моих учителей, которые увлекли меня наукой международного права и оказали существенное влияние на мое становление как ученого. Среди них – мой научный руководитель по кандидатской диссертации профессор С.В. Молодцов, мой учитель, не только как педагог, но и по жизни, профессор В.И. Кузнецов и руководитель моей дипломной работы в институте, а затем долгие годы заведующий кафедрой международного права в УДН/РУДН профессор И.П. Блищенко. Именно последнему я обязан тем, что всерьез занялся исследованием проблем международного экологического права, что в конечном счете вылилось в написание и защиту докторской диссертации.
Долгие годы, живя в Звездном городке, я тесно общался со многими летчиками-космонавтами (а с некоторыми поддерживаю отношения и по сей день), которые ex officio в советские времена превращались в общественных деятелей. Это Ю.А. Гагарин, Г.С. Титов, В.В. Терешкова, А.А. Леонов, А.Г. Николаев, В.Ф. Быковский и многие другие. Многие из них имели отношение к проблемам экологии. Так, например, Алексей Архипович Леонов отвечал за поддержание радиосвязи с антарктической российской экспедицией, которая, среди прочего, проводила исследования, связанные с охраной окружающей среды Антарктики.
Наконец, находясь в длительных загранкомандировках или участвуя в работе международных конференций, мне приходилось встречаться и тесно общаться с некоторыми государственными деятелями и специалистами по экологическому праву. Так, находясь несколько раз на конференциях в Швейцарии (г. Винахт), мне довелось познакомиться с нынешним руководителем Лихтенштейна, который тогда именовался наследным принцем Альбертом, с некоторыми членами Римского клуба, лауреатом Нобелевской премии Ильей Пригожиным, Фредериком Майором Сарагосой, который тогда являлся генеральным директором ЮНЕСКО и некоторыми другими. Именно последнему принадлежит мысль о том, что во всех случаях необходимо руководствоваться принципом предосторожности, или преосторожного подхода. Конечно, любил говорить он, наилучший и наиболее точный диагноз способен поставить только врач-патологоанатом. Но стоит ли дожидаться того, когда не только диагноз не будет востребован, но и поставить его будет некому?
Из череды выдающихся американских ученых, занимающихся или занимавшихся проблемами экологического и международного экологического права, с которыми меня свела судьба, хотел бы, прежде всего, назвать Хэлла Бермана – профессора университета Эмори и Гарвардского университета, а также Ника Робинсона – профессора университета Пэйс. Первый известен в России по своему выдающемуся труду «Право и революция», который был издан на русском языке в начале 1990-х гг. В этой работе профессор Берман обстоятельно исследовал господствовавшую в Средневековье теорию «подальше от моего сада» (Far beyond My Yard), относящуюся к отходам и мусору. Что же касается Н. Робинсона, то его книги также переводились на русский язык и издавались в России. Его перу принадлежат сотни научных статей по различным аспектам экологического права США, АСЕАН и российско-американского природоохранного сотрудничества. Именно благодаря ему мне впервые в жизни довелось принять участие в конкурсе команд американских университетов и колледжей по экологическому праву, имитирующем судебное разбирательство.
Из других американских ученых, имеющих отношение к области экологии и экологического права, могу отдельно назвать Маршала Голдмана – профессора, содиректора центра исследования проблем России при Гарвардском Университете, который еще в 1960 г. опубликовал монографию о состоянии окружающей среды в Сибири и в районе озера Байкал, посвятив её озеру Байкал, и Абрахама Чейза – профессора Гарвардского университета, много лет вместе со своей супругой проработавшего на Государственный департамент США и одним из первых в США обратившего внимание на проблемы экологического права, приняв участие в написании коллективной монографии «Право, международные организации и окружающая среда», опубликованной накануне Стокгольмской конференции 1972 г.
− Известно, что в Российском университете дружбы народов обучаются студенты и аспиранты со всего мира. Как бы Вы оценили вклад кафедры международного права РУДН в дело поддержания международной экологической безопасности?
− Действительно, кафедра международного права вносит большой вклад в эколого-правовую подготовку будущих специалистов в области юриспруденции. Буквально с первых дней в УДН им. П. Лумумбы заведующим кафедрой профессором И.П. Блищенко мне было поручено разработать программу курса «Правовая охрана природы», которая постепенно преобразовалась в программу «Международное экологическое право». Именно благодаря Игорю Павловичу я совершил резкий поворот от международного воздушного права к международному экологическому праву. И если в середине 1980-х гг. международное экологическое право читалось в течение половины семестра и сдавалось единым экзаменом в рамках «Экологического права России», то сегодня эта дисциплина не только входит в состав общепрофессиональных дисциплин, читаемых в рамках бакалавриата для студентов всех специализаций на юридическом факультете, но и продолжительность обучения по ней увеличилась до одного семестра. Кроме того, помимо данного базового курса преподавателями кафедры международного права также ведутся занятия по ряду спецкурсов эколого-правовой ориентации. В частности, в магистратуре читается предмет «Экологические права человека».
Наконец, в рамках ежегодно проводимых кафедрой международного права научно-практических конференций по актуальным проблемам международного права, посвященных памяти И.П. Блищенко, постоянно работает секция по международному экологическому праву, интерес к которой из года в год возрастает.
− Уважаемый Михаил Николаевич, что бы Вы хотели пожелать сотрудникам редакции, авторам и читателям «Евразийского юридического журнала»?
− Вопрос предполагает ответ на трем адресатам. Что касается сотрудников редакции, то хотелось бы пожелать им доброго здоровья, увлеченности своей работой и ответственного отношения к выполнению своих обязанностей. Авторам могу пожелать поднимать самые острые правовые проблемы, выносить их на суд читателей, не бояться высказывать свою точку зрения, которая иногда может и не соответствовать общепринятой. Читателям могу сказать, что у них есть уникальная возможность знакомиться с содержанием не менее уникального научного журнала, каковым является «Евразийский юридический журнал». Читайте публикуемые в нем научные статьи, совершенствуйтесь профессионально, подписывайтесь на журнал, и вы всегда будете на передовом рубеже юридической мысли.
− Спасибо.
Беседу вели
И.З. Фархутдинов, доктор юридических наук, главный редактор Евразийского юридического журнала
А.М. Солнцев, кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой международного права РУДН
