Генеральная Ассамблея ООН 25/9/2015 приняла резолюцию о повестке дня в области устойчивого развития.
Этот документ ставит перед мировым сообществом такие важнейшие цели, как ликвидация голода, обеспечение продовольственной безопасности и улучшение режима питания. Значительное увеличение спроса на рыбу способствовало улучшению питания людей за счет разнообразных и питательных продуктов. Рыба является одним из наиболее популярных продуктов питания в мире. Рынок потребления рыбы по приблизительным подсчетам составляет около 130 млрд. дол. США и в ближайшем будущем будет продолжать расти. За последние десять лет торговля рыбными продуктами значительно возросла. Рыба и рыбопродукты стали одним из самых продаваемых сегментов мировых продовольственных центров. Для многих стран и районов, расположенных в приморских и речных зонах, экспорт рыбы и рыбной продукции имеет важное значение для экономики, превышая 40% от общей стоимости продаваемых товаров, что в мировом масштабе составляет более 9% от общего объема экспорта сельскохозяйственной продукции и 1% от общей мировой торговли товарами.
Запасы биологических ресурсов Мирового океана практически неисчерпаемы. Однако государства должны эксплуатировать их разумно, на основе предосторожного и экосистемного подходов, а также устойчивого использования. В то же время состоянию запасов ресурсов и их рациональному использованию непоправимый ущерб наносит незаконный, несообщаемый и нерегулируемый (ННН) промысел, который имеет место практически во всех районах Мирового океана: как в территориальном море, исключительных экономических зонах, континентальном шельфе, так и в открытом море.
ННН-промыслом считается промысловая деятельность, осуществляемая без соблюдения национальных, региональных или международных мер по сохранению рыбных ресурсов и управлению ими. ННН-промысел включает в себя 3 элемента:
Незаконный промысел – это промысловая деятельность, нарушающая национальное или международное законодательство. На практике незаконный промысел может включать в себя ведение промысла без разрешения, ловлю рыбы в запретной зоне или в запрещенные периоды, предоставление ложной информации об объеме пойманной рыбы, отлов рыбы меньше установленного минимального размера.
Нерегулируемый промысел – промысловая деятельность в районах, для которых нет применимых национальных или международных мер по сохранению и управлению. Нерегулируемый промысел возникает там, где отсутствует управление рыбопромысловой деятельностью в исключительной экономической зоне (EEZ) или в открытом море, например, если промысел проводится судами, не имеющими национальности или плавающими под флагом государства, не являющегося участником международных конвенций.
Несообщаемый промысел – промысловая деятельность, о которой не сообщается надлежащим образом. Несообщаемый промысел относится к плохому сбору данных или слабому управлением рыболовством; недостатки в отчете также могут скрывать незаконную деятельность.
ННН-промысел является серьезным препятствием для эффективного управления рыбным хозяйством. Трудно определить точные объемы ННН-промысла, но есть доказательства того, что по меньшей мере 20% естественного вылова (11-26 миллионов тонн рыбы) относится к незаконному или несообщаемому промыслу, что ежегодно приводит к финансовым потерям в размере 10-20 млрд. долл. США. Развивающиеся страны страдают от незаконного промысла, поскольку у этих стран есть мало способов защиты прибрежных ресурсов. ННН-промысел подрывает национальные и международные меры по сохранению морских живых ресурсов и управлению ими и ведет к их истощению, наносит ущерб усилиям по рациональному управлению рыбным промыслом и сохранению биоразнообразия моря, приводя к краху местного (мелкомасштабного) промысла. Такое положение дел создает необоснованное давление на природные рыбные и другие морские живые ресурсы, а также на районы их размещения, нарушает трудовые нормы и искажает рыночную ситуацию.
По мнению ЕС условия для ННН-промысла формируются многими факторами, включая экономические стимулы, а также ограниченные возможности или слабые механизмы управления, что делает бесполезными усилия по достижению более ответственного рыболовства. Такой рыбный промысел наносит значительный экономический ущерб ряду беднейших стран мира, которые зависят от рыболовства в области питания, средств к существованию и доходов, и подрывает их усилия по рациональному использованию природных ресурсов.
Борьба незаконным, несообщаемым и нерегулируемым промыслом является международной задачей. Раздел 10 Международного плана действий Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (FAO) по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла (МПД-ННН) совершенно правильно напоминает, что «все государства должны в полной мере соблюдать нормы международного права, в частности, те, которые отражены в Конвенции ООН 1982 года по морскому праву и нацелены на предупреждение, сдерживание и ликвидацию ННН-промысла». Устранение актов нарушения международного права может быть достигнуто только путем коллективных усилий всех государств, международных организаций, судовладельцев и их ассоциаций на основе норм и принципов международного права. ФАО также заявила, что «для эффективной борьбы с ННН-промыслом большинство стран, включая развивающиеся страны, должны укреплять национальные механизмы контроля и гарантии соблюдения принятых законов и нормативных актов для обеспечения сохранения и контроля ресурсов свежих морепродуктов». Согласно статье 16 Международного плана действий против ННН-промысла необходимо эффективно рассмотреть все аспекты ННН-промысла в национальном законодательстве членов ФАО. Российская комиссия по рыболовству подготовила серию поправок к правилам Российской Федерации по рыболовству в открытом море касательно борьбы с ННН-промыслом, которые были приняты в мае 2015 года. Перечень мер по реализации национального плана деятельности по предотвращению ННН-промысла был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2015 года за № 2661 и направлен в ФАО для информации.
Вьетнам расположен на западном берегу Южно-Китайского моря, большого моря Тихого океана, имеет площадь около 3448000 км2 и береговую линию протяженностью 3260 км. Внутренние воды и территориальные воды составляют 226000 км2, исключительная экономическая зона – более 1 миллиона квадратных километров с более чем 4000 островов, образующими 12 хорошо укрытых заливов и лагун общей площадью 1160 км2, удобных для стоянки кораблей. Море Вьетнама отличается довольно высоким биоразнообразием, является местом происхождения и распространения многих групп морских организмов тропической зоны Индийского и Тихого океанов. Здесь было обнаружено около 11 000 видов живых существ. Вьетнам имеет плотную сеть рек и протяженные морские пути, которые очень благоприятны для развития рыболовства и аквакультуры. Добыча морепродуктов во Вьетнаме неуклонно растет в течение 17 лет со средним темпом 9,07% в год. Благодаря установке правительства Вьетнама на стимулирование развития отрасль рыболовства и аквакультуры получила мощный импульс, объемы производства на протяжении последних лет неизменно увеличиваются, в среднем на 12,77% в год, значительно способствуя росту общего производства аквакультуры в стране.
Между тем в условиях постепенного истощения источников природных морепродуктов и отсутствия улучшения в уровне рыболовной деятельности, объемы добываемых морепродуктов в последние годы растут медленно, в среднем на 6,42% в год.
Будучи одним из крупнейших производителей и экспортеров морепродуктов в мире, Вьетнам последние годы неуклонно развивает индустрию аквакультуры и переработки морепродуктов, которая стала ключевым сектором экономики Вьетнама, крупным товарным производством, ведущей отраслью в международной экономической интеграции. Успехи отрасли рыболовства и аквакультуры Вьетнама проявляются в быстром росте экспорта на протяжении прошедших 10 лет. В 2014 году стоимость экспорта составила более 7,9 млрд. долл. США, в 2017 по предварительным подсчетам – более 8,3 млрд. долл. США. Вьетнамские морепродукты экспортируются в 165 стран и территорий. Тремя основными рынками являются ЕС, США и Япония, на долю которых приходится более 60% экспорта.
Из всех основных импортеров ЕС на сегодня принял наиболее активные положения против ННН-промысла. Вступившие в силу в 2010 году правила ЕС требуют, чтобы все морепродукты, импортируемые в ЕС, имели сертификат на вылов с информацией о видах, месте добычи, рыболовном судне, дате добычи и любой перегрузочной деятельности. В случае если есть подозрение, что продукция получена в результате ННН-промысла, страны-члены ЕС могут отказаться от импорта этой продукции. В 2002 году Европейская комиссия приняла План действий против ННН-промысла на основе Международного плана действий Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (FAO) по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла (МПД-ННН), принятого в 2001 году. С 2007 года ЕС начал процесс консультаций по регламенту о противодействии ННН-промыслу. Первый текст этого Регламента был принят в октябре 2007 года. 24/6/2008 документ был одобрен в Европейском союзе, а затем официально принят Европейской комиссией 29/9/2008 и вступил в силу 1/1/2010 (Решение № 1005/2008), в результате всего была создана единая для всего Евросоюза система, направленная на предотвращение и исключение импорта на рынки ЕС продукции, полученной в результате ННН-промысла. Те страны-импортеры, которые будут признаны как не имеющие соответствующих мер для обеспечения законности добычи, будут официально предупреждены (получат «желтую карточку») и должны будут внести изменения в свою деятельность. Если же необходимые меры приняты не будут, то этим странам будет запрещено экспортировать морепродукты на рынки ЕС (получат «красную карточку»). Но если в этих странах будут проведены необходимые реформы, они будут освобождены от предупреждения (получат «зеленую карту»).
На конец 2017 года 25 государств попали под санкции ЕС, в том числе:
Красные карточки: 03 страны (Камбоджа, Коморские Острова, Сент-Винсент и Гренадины);
Желтые карточки: 09 стран (Кирибати, Либерия, Сент-Китс и Невис, Сьерра-Леоне, Тайвань, Таиланд, Тринидад и Тобаго, Тувалу и Вьетнам).
13 странам были выданы «красные карточки», но затем санкции были сняты, поскольку была улучшена система управления (Белиз (красная карточка), Фиджи (красная), Гана, Гвинея (красная), Панама (красная), Папуа-Новая Гвинея, Филиппины, Южная Корея, Шри-Ланка (красная), Того (красная), Вануату (красная), Кюрасао, Соломоновы Острова).
Уже с 2009 года Вьетнам проявил инициативу и начал активно публиковать правовые нормы для регулирования и реализации всех необходимых процедур в соответствии с европейским регламентом о противодействии ННН-промыслу. Генеральное управление рыбного хозяйства вместе с Вьетнамской ассоциацией экспортеров и производителей морепродуктов (VASEP) и предприятиями проводили множество семинаров и тренингов на протяжении всего периода начала применения новых норм и положений в 2009-2010 гг. С 2012 по 2017 год ЕС и Вьетнам проводили ежегодные диалоги по вопросам осуществления регламента о противодействии ННН-промыслу. Согласно договоренностям ежегодно делегации ЕС приезжали во Вьетнаме, чтобы обменяться мнениями о и проконтролировать выполнение положений регламента, а также выработать рекомендации по совершенствованию системы управления рыболовством Вьетнама в соответствии с требованиями противодействия ННН-промыслу. Приоритетность рыночного регламента в целом и требований ЕС в частности и неизменное стремление наилучшего их выполнения были признаны странами и помогли сохранить рост экспорта морепродуктов в ЕС на протяжении последних семи лет. Вьетнамские предприятия по производству морепродуктов в течение всего прошедшего периода также постоянно поддерживали отлаженную систему управления, чтобы в полной мере реализовать положения регламента о противодействии ННН-промыслу.
С 13 по 19/5/2017 рабочая группа ЕС DG-MARE посетила Вьетнам с целью проверки соблюдения правил ЕС по противодействию ННН-промыслу. ЕС счел, что в области управления рыбным промыслом Вьетнам пока еще не достиг значительного прогресса в реализации положений ЕС о противодействии ННН-промыслу, и подготовил пять рекомендаций, которые Вьетнам должен выполнить до 30/9/2017, включая совершенствование институтов; организацию управления рыболовным флотом в соответствии с ресурсами; совершенствование системы инспекции и надзора за рыболовными судами в море и в портах; установление и сертификацию происхождения рыбного и нерыбного водного сырья; а также предотвращение и прекращение незаконного промысла вьетнамскими рыболовными судами в водах иностранных государств.
Получив рекомендации Еврокомиссии, Вьетнам приложил активные усилия к их выполнению. 28/5/2017 премьер-министр опубликовал официальную телеграмму 732 о предотвращении, минимизации и прекращении незаконного промысла вьетнамскими рыболовными судами и рыбаками в водах иностранных государств. В содержании телеграммы подчеркивалось: (i) ответственность председателей Народных комитетов провинций и глав администрации на всех уровнях перед премьер-министром, если имеет место какое-либо нарушение; (ii) морским рыболовным судам, ведущим добычу в открытом море, необходимо установить оборудование отслеживания маршрута судна в соответствии с положениями вьетнамского законодательства, которое должно быть включенным 24 часа в сутки для обеспечения управления и надзора со стороны компетентного органа. 30/5/2017 заместитель премьер-министра Чинь Динь Зунг провел заседание с некоторыми соответствующими министерствами, ведомствами и местными органами власти, на котором обсуждалась реализация положений Телеграммы 732 премьер-министра, а также другие вопросы, связанные с противодействием ННН-промыслу. Местные власти и правоохранительные силы в море, строго следуя содержанию Телеграммы 732 премьер-министра, активизировали осуществление решительных мер по управлению рыболовными угодьями, с целью предотвращения нарушения вьетнамскими рыболовными судами морского пространства других стран и ведения ими незаконного промысла. Однако из-за того, что рыболовство во Вьетнаме осуществляется непосредственно населением, в различных формах, является, в основном, мелкомасштабным, уровень рыбаков низок, используемое на рыболовных судах оборудование отсталое, ряд мер, рекомендованных ЕС, выполнены не полностью, и некоторые положения по оценке ЕС все еще нуждаются в дальнейшей доработке.
23/10/2017 ЕС официально предупредил о выдаче «желтых карточек» вьетнамским морепродуктам, экспортируемым на европейский рынок, из-за недостаточных усилий по выполнению регламента о противодействии незаконному, несообщаемому и нерегулируемому промыслу. В то же время ЕС выдвинул 9 рекомендаций, которые Вьетнаму необходимо выполнить для того, чтобы «желтые карточки» были сняты, а именно:
- Внести поправки в правовые рамки для обеспечения соблюдения международных и региональных правил, применимых к сохранению рыбных и других живых водных ресурсов и управлению ими.
- Обеспечить строгое и эффективное выполнение исправленного национального законодательства.
- Укрепить эффективное осуществление международных правил и мер управления посредством полноценной системы штрафов и наказаний, строго соблюдаемой и контролируемой.
- Преодолеть недостатки, выявленные в ходе инспекции, контроля и надзора (MCS), связанные с требованиями международных и региональных регламентов, а также в рамках системы сертификации уловов.
- Усилить управление и совершенствовать систему регистрации и лицензирования промысловой деятельности.
- Сбалансировать промысловые возможности и политику рыболовного флота.
- Укреплять отслеживаемость происхождения продуктов лова и предпринимать все необходимые шаги в соответствии с международным законодательством для предотвращения продажи и ввоза на территорию продукции, полученной в результате незаконного промысла.
- Укреплять и совершенствовать сотрудничество с другими странами (особенно прибрежными государствами, в акваториях которых осуществляют деятельность суда под вьетнамским флагом) в соответствии с международными обязательствами.
- Обеспечить соблюдение обязательств по предоставлению отчетности и составлению архивов в РРХО (Региональные организации по управлению рыболовством).
Сразу после того, как ЕС официально предупредил Вьетнам о выдаче «желтых карточек» вьетнамским морепродуктам, Вьетнам начал активно принимать решительные комплексные меры на всех уровнях, от центрального до местного, от Национального собрания, правительства, премьер-министра до министерств, ведомств, главного управления рыболовства, морской полиции…
- 21/11/2017 Национальное собрание приняло Закон № 18/2017 / QH14, регулирующий деятельность в области рыболовства; устанавливающий права и обязанности организаций и лиц, занимающихся рыболовством или деятельностью, связанной с рыболовством; определяющий государственное управление рыболовством (коротко называемый Закон о рыболовстве 2017 года). Закон вступает в силу с 01/01/2019. В частности, по вопросам управления рыболовством и рыболовными судами (Главы IV и V) новый закон уделяет особое внимание девяти рекомендациям ЕС. Прежде всего, что касается выдачи лицензии на рыболовство (Статья 49), то Закон устанавливает квоты лицензий на промысел водных ресурсов, разрешенный объем добычи и оценку водных ресурсов районов страны. В частности, Закон о рыболовстве 2017 года узаконивает положения, касающиеся противодействия незаконному, несообщаемому и нерегулируемому промыслу (ННН), в том числе рекомендации Европейской комиссии (ЕС).
- Чтобы принять срочные решения для скорейшей отмены предупреждения ЕС о ННН-промысле и сохранить престиж вьетнамского бренда морепродуктов, 13/12/2017 премьер-министр Вьетнама издал директиву № 45 / CT-TTG, в которой указывается, что все министры, руководители ведомств, приравненных к министерствам, руководители правительственных органов, председатели Народных комитетов прибрежных провинций и городов центрального подчинения обязаны строго соблюдать регламент о противодействии незаконному, несообщаемому и нерегулируемому промыслу.
- Утвердить Национальный план действий по предотвращению, сокращению и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла на период до 2025 года.
- Утвердить Проект Информационной системы управления морским рыболовством на этапе II для контроля рыболовных судов в море, противодействия ННН-промыслу.
- Утвердить Проект присоединения к Соглашению ООН об управлении трансграничными и мигрирующими запасами рыб, Соглашению о мерах государства порта FAO.
- Опубликовать постановление, заменяющее Постановление № 103/2013/NĐ-CP от 12/9/2013, устанавливающее наказание за административные нарушения в рыболовстве, включая конкретные положения о нарушениях, связанных с ННН-промыслом, определяемых Законом о рыболовстве 2017 года.
- Опубликовать постановление, разъясняющее Закон о рыболовстве 2017 года, при этом основное внимание должно уделяться определению и разъяснению содержания рекомендаций ЕС в отношении ННН-промысла.
23 января премьер-министр Вьетнама утвердил Национальный план действий по предотвращению, сокращению и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыболовства на период до 2025 года. Министерство сельского хозяйства и развития деревни (MARD) концентрируется на комплексной реализации многих решений и организует решительное и последовательное осуществление этого плана. Кроме того, Министерство сельского хозяйства и развития деревни создает межведомственную рабочую группу, возглавляемую руководителями министерства, с участием соответствующих министерств, ведомств, обществ и ассоциаций для руководства и координации мероприятий по осуществлению мер, направленных на ликвидацию выявленных ЕС недостатков и отзыв «желтой карточки» ЕС. Организуются делегации для проведения переговоров с ЕС, с тем, чтобы ЕС мог понять и признать усилия Вьетнама в осуществлении его рекомендаций. Кроме того, необходимо в ближайшее время завершить процедуры присоединения к Соглашению ООН об управлении трансграничными и мигрирующими запасами рыб и Соглашению FAO о мерах государства порта.
Сразу после принятия Национальным собранием Вьетнама пересмотренного Закона о рыболовстве Министерство сельского хозяйства и развития деревни (MARD) срочно разработало подзаконные акты, которые вступают в силу одновременно с измененным законом о рыболовстве с тем, чтобы создать правовые рамки управления рыболовством в соответствии с требованиями ЕС. Вьетнам усилил свою деятельность по проверке, инспекции, контролю и надзору в области рыболовства, сертификации рыбной и другой водной продукции, экспортируемой на европейский рынок. Правительство продолжает руководить прибрежными провинциями в разработке конкретных планов, выделения ресурсов и средств для осуществления национального плана действий по борьбе с ННН-промыслом и укрепления мер по управлению рыболовными судами, с тем, чтобы не допускать ННН-промысла; предотвращения и прекращения незаконного промысла рыболовными судами в водах иностранных государств; сертификации происхождения морепродуктов. Рыболовным суда обязывают установить оборудование отслеживания маршрута судна в соответствии с положениями законодательства; активизируется работа по разъяснению положений о ННН-промысле среди населения.
В контексте глобализации и международной интеграции Вьетнам внес значительный вклад, выступив со многими инициативами, проявив себя в качестве ответственного члена международного сообщества. Учитывая усилия Вьетнама, прилагаемые на всех уровнях, от центра до периферии, до каждого конкретного жителя страны, его непоколебимую решимость в борьбе с ННН-промыслом, те решительные и комплексные меры, которые были приняты и осуществляются сейчас на основе рекомендаций ЕС, международное сообщество считает, что в ближайшее время ЕС снимет санкции («желтую карточку») в отношении Вьетнама в качестве признания его усилий в борьбе с незаконным промыслом ради будущего устойчивого развития морских ресурсов во всем мире в целом а также ради интересов стран-экспортеров- импортеров водных биоресурсов и их продукции в частности ./.
Автор: Умнова (Конюховой) Ирина Анатольевна, заведующая отделом конституционно-правовых исследований Российского государственного университет правосудия, доктор юридических наук, профессор.
