Сравнительный анализ актуальных подходов к решению проблемы международно-правового закрепления границ континентального шельфа России в Арктике.

№ 1 (80) 2015г.

1. Континентальный шельф, как международно-правовой институт, достаточно молодой (возник в морском праве лишь в прошлом столетии), но к настоящему времени уже успел претерпеть значительные изменения, прежде всего, благодаря активному развитию технологий, делающих морское дно до­ступным для промышленного освоения.

В процессе выработки унифицированного определения термин «континентальный шельф» получал свое закрепление в международно-правовых документах, актах национального законодательства и прочих правовых источниках.

Сопоставляя определения, содержащиеся в ст. 1 Конвен­ции о континентальном шельфе (Женева, 29 апреля 1958 г.) и в ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.), нетрудно проследить «эволюцию» поня­тия «континентальный шельф», переживаемую под влиянием технологического прогресса, усложнение содержания новыми элементами, существенно корректирующими его простран­ственные пределы.

По сравнению с Конвенцией 1958 г., определение шельфа в ст. 76 Конвенции 1982 г. приобрело значительно более слож­ный характер — наряду с уравнивающим все прибрежные государства дистанционным ограничением в 200 морских миль от исходных линий используются также геологические и дистанционные критерии (1-процентная формула толщины осадочных пород, 60-мильное отстояние от подножия конти­нентального склона, возможность юридической квалификации в качестве шельфа морского дна за пределами 350 мор­ских миль от исходных линий, если наличествуют подводные возвышенности, являющиеся «естественными компонентами материковой окраины», такие как «плато, поднятия, вздутия, банки и отроги», и др.) для расчета большей протяженности шельфа.

Именно в таком сложном сочетании правового и геологиче­ского аспектов толкуется понятие «континентальный шельф» по ст. 76 Конвенции 1982 г.

Правовая составляющая понятия «континентальный шельф» выражена, прежде всего, в нормах, посвященных со­держанию его правового режима (осуществление прибрежным государством над континентальным шельфом суверенных прав в целях разведки и разработки природных ресурсов) — в ст. 2 Конвенции 1958 г. и ст. 77 Конвенции 1982 г.

Анализ понятия «шельф» превратился сегодня в тему активного обсуждения известных геологов и юристов, ко­торая, к тому же, приобрела ярко выраженный дискус­сионный характер, особенно в отечественном экспертном сообществе.

Континентальный шельф

Поводами для развернувшихся научных дискуссий ста­ли постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997 г. № 717 «О порядке утверждения перечней географических координат точек, определяющих линии внеш­них границ континентального шельфа Российской Федерации»² и внесенное в 2001 г. в Комиссию по границам континенталь­ного шельфа представление — акты, которыми Российская Федерация первой из приполярных государств фактически применила конвенционное (200-мильное) самоограничение доставшегося ей в наследство от СССР и Российской империи самого протяженного арктического шельфа.

Инициировав рассмотрение положения ст. 76 Конвен­ции 1982 г. в качестве применимого к арктическому региону, российское Правительство в одночасье изменило прежнюю советскую международно-правовую доктрину в отношении разграничения высокоширотных пространств (по сведениям российских источников, СССР в числе других заинтересован­ных государств в ходе III Конференции ООН по морскому пра­ву, проходившей в период с 1973 по 1982 гг., отводил попытки включить полярные регионы в предмет регулирования ее ито­говым документом — Конвенцией ООН по морскому праву).

Правовой режим Арктики, формировавшийся на протя­жении веков, был подвергнут риску достаточно серьезного пересмотра, что подтверждается начинающейся в последнее десятилетие гонкой геологических притязаний на дно Северно­го Ледовитого океана — внесенными в международную Комис­сию по границам континентального шельфа, вслед за Россией, представлением Дании и заявлением Канады с собственной трактовкой строения океанического дна.

 

Более того, к ресурсам дна Северного Ледовитого океана сегодня проявили интерес географически удаленные от него неарктические страны и их объединения.

Полемика, развернувшаяся по поводу современной линии России в отношении арктического шельфа, поляризировала отечественное научно-экспертное сообщество, сведя его доводы в основном к двум взаимоисключающим позициям.

Концептуальные расхождения во взглядах на дальнейшие шаги по разграничению арктического шельфа и их правовую основу просматриваются уже на этапе исходных теоретических оценок — в толковании понятия «континентальный шельф».

Взгляды одних видных правоведов акцентируются ис­ключительно на единственной договорной норме Конвенции 1982 г., носящей глобальный универсальный характер, отрицая значимость доконвенционных источников. Подход — безус­ловно «узкий» и, поскольку он поддерживает свершившийся в 1997 г. пересмотр (ревизию) прежней советской международ­но-правовой доктрины (выраженной в работах В.Л. Лахтина, В. Н. Кулебякина, В. Н. Дурденевского и др.), его можно было также определить исключительно в контексте данной статьи как «ревизионистский».

Подход других отечественных юристов базируется на тради­ционно широком спектре применимых правовых источников — международных договорах и обычаях, учитывающих истори­ческие и региональные особенности правового регулирования в Арктике, на толковании этих обычаев в решениях Междуна­родного суда ООН и в международно-правовых доктринах.

Такой подход можно было бы назвать «широким», или «классическим».

«Ревизионисты», как было отмечено, рассматривают в ка­честве правовой основы установления границ арктического шельфа единственную норму ст. 76 Конвенции 1982 г., с реа­лизацией которой, по их мнению, увязано возникновение прав на шельф¹¹. По их мнению, исходя из содержания нормы ст. 76, понятие шельфа — неоднородно, нецелостно в силу различия правовых и геологических критериев, положенных в основу расчета протяженности шельфа. В связи с этим предлагается соответствующее деление шельфа на т.н. «нормальный» (в пре­делах 200 морских миль от исходных линий) и «расширенный» (за пределами 200 морских миль от исходных линий).

В пределах 200 морских миль от исходных линий исключи­тельные права на недра морского дна принадлежат каждому прибрежному государству. Именно в этом 200-мильном дис­танционном критерии сторонники «узкого» подхода склонны усматривать юридическую природу континентального шель­фа. Статья 76 Конвенции, по мнению «ревизионистов», дает возможность прибрежному государству «расширить» свой «нормальный» 200-мильный шельф, прирастив к нему допол­нительные площади морского дна путем доказывания соответ­ствия его геологического строения определенным в статье кри­териям понятия «континентальный шельф». Следует заметить, что термины «расширить», «расширенный» применительно к шельфу не используются ни в Конвенции 1982 г., ни в Кон­венции 1958 г. «Приобретение титула» на т.н. «внешний», или «расширенный» шельф, базирующееся целиком и полностью на основе геологических критериев, по мнению сторонников «узкого» подхода, все же имеет правовой аспект, поскольку обусловлено необходимостью признания такого факта всеми государствами, «всем человечеством», от имени которого вы­ступает специально созданная Комиссия по границам конти­нентального шельфа.

Данные о геологическом строении дна за пределами 200 морских миль (толщина осадочных пород, степень максималь­ного изменения уклона в основании континентального склона и пр.) представляются заинтересованным прибрежным госу­дарством в Комиссию по границам континентального шельфа (г. Нью-Йорк) в целях получения положительных рекоменда­ций. Рекомендации Комиссии служат основанием для окон­чательного и обязательного для всех государств установления предела действия национальной юрисдикции, за которым расположен Международный район морского дна, ресурсы которого объявлены общим наследием человечества — ст. 136 Конвенции 1982 г.

Важно отметить, что благодаря Конвенции 1982 г. общее насле­дие человечества стало новым правовым институтом, что, однако, не сделало его нормой общего международного права, а следова­тельно, он не приобрел обязательного характера для государств, не присоединившихся к Конвенции 1982 г., например, США.

«Широкий» подход, в отличие от «узкого», предполага­ет учет в правооснованиях на континентальный шельф само­го обширного спектра источников международного права, включающего правовые обычаи, получившие свое отражение в международных договорах, а также в решениях Междуна­родного суда ООН.

Анализируя понятие «континентального шельфа», сторон­ники «классического» подхода основываются на толкованиях Международным судом ООН применимого «общего междуна­родного права» («general international law»). Еще в 1969 г. Судом сформулирована фундаментальная правовая норма о том, что права прибрежного государства в отношении континенталь­ного шельфа, который составляет естественное продолжение его сухопутной территории в море и под ним, существуют ipso facto и ab initio (в силу факта и изначально) — в силу суверени­тета над этой территорией.

Иными словами, права в отношении всего континенталь­ного шельфа привязаны к суверенитету над сухопутной тер­риторией, продолжением которой он является. Подводные районы можно рассматривать в действительности как часть территории, которой прибрежное государство уже обладает — в том смысле, что эти покрытые водой районы являются про­должением или продлением такой территории, ее ответвле­нием под морем. Основываясь на этом правиле, сторонники «широкого» подхода рассматривают в качестве «естественного продолжения сухопутной территории государства» весь кон­тинентальный шельф на всем его протяжении, подчеркивая взаимосвязь (но не идентичность) юридического и естествен­но-научного понятий «континентальный шельф», в отличие от «узкого» подхода, считающего «воплощением идеи есте­ственного продолжения» не весь шельф, и даже не «нормаль­ный», т.е. 200-мильный, а только «расширенный» (и то при ус­ловии его признания шельфом по ст. 76 Конвенции 1982 г.).

«Классическое» толкование исходит из того, что возник­новение права на шельф не требует каких-либо процедур, из­дания актов, что в полной мере соответствует положениям Конвенции 1958 г. (ч. 3 ст. 2) и Конвенции 1982 г. (ч. 3 ст. 77), о том, что права прибрежного государства на континентальный шельф не зависят от эффективной или фиктивной оккупации им шельфа или от прямого об этом заявления.

Это также соответствует исключительному характеру права на шельф — наличие этого права не зависит от того, осущест­вляется ли оно (ч. 2 ст. 77 Конвенции 1982 г.).

Правовой режим Арктики, напоминают «классики», во многом основан на правовых обычаях и сложился задолго до принятия Конвенции 1982 г.

Например, США, вследствие неприсоединения к Конвен­ции 1982 г., не утрачивают прав на свой арктический шельф не только в 200 милях от исходных линий, но и в пределах, определяемых Конвенцией 1958 г., — технологической возмож­ности их освоения.

Аналогично для Российской Федерации, осуществляющей свой многовековой суверенитет над полярными сухопутными пространствами, присоединение к Конвенции 1982 г. и выпол­нение предусмотренных ею процедур сами по себе не могут ни ограничить, ни «расширить» пространственные пределы суверенных прав на континентальный шельф.

Подобная целостность правовой природы шельфа кон­трастирует с предлагаемым сторонниками «узкого» подхода делением шельфа на «нормальный» и «расширенный», а так­же пониманием процедур ст. 76 Конвенции как возможности «расширить» собственный шельф.

В действительности, «расширить» или «прирастить» что- либо можно за счет того, что изначально не принадлежит или не является чем-либо. Следуя логике «ревизионистов», если «приращение» не происходит из-за невыполнения, в силу тех или иных причин, процедур ст. 76 Конвенции, то на участок дна за пределами 200 миль не только не распространяются права прибрежного государства, но такой участок и вовсе не яв­ляется континентальным шельфом. Иными словами — сегод­ня арктические страны вправе разграничивать только «нор­мальный» шельф, но не участки дна за пределами 200 морских миль. Определить же, где за 200-мильным пределом проходит граница между национальной юрисдикцией и Международ­ным районом морского дна, имеющим статус «общего насле­дия человечества», можно лишь на основании рекомендаций Комиссии по итогам рассмотрения ею геологических данных, представленных заинтересованным государством.

Сторонники «узкого» подхода предлагают в качестве оп­тимального для России правового пути сначала обратиться в Комиссию и, получив ее рекомендации, отграничить под­водные пространства национальной юрисдикции от района «общего наследия человечества», тем самым по возможности «расширив» российский арктический шельф — исходя из того, что сегодня за 200-мильным пределом Россия не обладает ни­какими правами на морское дно, пока не докажет обратное в упомянутой Комиссии. «Заинтересованное государство долж­но сначала доказать, что заявленные им внешние границы кон­тинентального шельфа за пределами 200 миль соответствуют критериям, указанным в ст. 76». «Проверка принадлежности призвана удостоверить юридические права прибрежного го­сударства на расширение внешних границ континентального шельфа на всю протяженность естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка»²³. Таким образом, «узкий» подход основан на безусловном приоритете геологических и дистанционных критериев в понятии «континентальный шельф».

Расхождения между «классическим» и «ревизионистским» подходами к толкованию понятия «континентальный шельф» приобретают сугубо практическое значение в условиях, когда в числе прибрежных государств, заинтересованных в закреплении собственных прав на арктический шельф, одно государство — США — находится вне правового режима Конвенции 1982 г.

Северный Ледовитый, как ни один другой океан, на своей сравнительно небольшой площади взаимно увязал интере­сы пяти прибрежных государств. Создать в высоких широтах Международный район морского дна — «общее наследие че­ловечества», самоограничив в его пользу пространства соб­ственной национальной юрисдикции, могут лишь все пять прибрежных арктических стран — в соответствии с едиными правилами. Очевидно, что справедливый результат самоогра­ничения арктического шельфа, замкнутого побережьями пяти государств, достигнут быть не может, пока одно из них не сле­дует единой общей процедуре. Неучастие США в Конвенции 1982 г. делает проблематичным выполнение ст. 76 остальными арктическими прибрежными государствами, а значит и созда­ние района «общего наследия человечества».

«Ревизионисты» утверждают, что делимитация может быть осуществлена там, где нет района «общего наследия человече­ства». Между тем определить, где пролегают границы этого рай­она, невозможно до тех пор, пока США не примут участия в его образовании на основании ст. 76. Следуя этой логике, до соз­дания района ОНЧ в Арктике (что объективно невозможно без участия США) осуществить делимитацию шельфа между арктическими прибрежными государствами также невозможно.

Однако «ревизионисты» не рассматривают неучастие США в качестве препятствия для начала выполнения Россией проце­дур самоограничения шельфа, предусмотренных ст. 76. Вместе с тем они не могут гарантировать окончательного и успешного для России результата этих процедур.

И действительно, в силу труднодоступности для изучения геологического строения дна Северного Ледовитого океана, арктические государства с противолежащими побережьями неизбежно столкнутся с необходимостью обосновывать свою геологическую аргументацию научными предположениями (о природе происхождения подводных поднятий и хребтов) и, соответственно, будут вынуждены оспаривать аналогичные доводы своих оппонентов. С учетом оспоримости всяких пред­положений, такие встречные пространственные притязания наверняка не получат своего окончательного геологического разрешения, тем более что Комиссия не наделена правом рас­сматривать подобные споры.

Уже сегодня весьма вероятным становится взаимное пере­сечение значительной части притязаний России, Канады и Да­нии на арктический шельф в центральной части Северного Ледовитого океана. Нельзя исключать, что Комиссия сочтет неубедительными представленное Россией геологическое обо­снование продолжения собственного шельфа за 200-мильным пределом. Но и при таких условиях вынести окончательное решение — о принадлежности оспариваемого участка не к на­циональной юрисдикции России, а к Международному рай­ону морского дна — Комиссия также не сможет. В результате создается ситуация, при которой начавшиеся процедуры от­граничения арктическими странами своего шельфа по ст. 76, тем более при неучастии в них США, замораживаются на не­определенный срок, что, несомненно, на руку последним.

«Принцип общего наследия человечества пока еще не при­обрел силу императивной нормы («jus cogens») в международ­ном праве, что предполагает возможность его несоблюдения со стороны тех стран, которые не присоединились к Конвенции 1982 г.».

Таким образом, институт договорного права — «общее на­следие человечества», не ставший обязательным для США, не ограничивает их в праве использовать шельф в пределах, установленных Конвенцией 1958 г., участниками которой они по-прежнему являются.

«США как участник Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. вправе применять критерий эксплуатабельности, по­зволяющий им разрабатывать ресурсы своего шельфа вплоть до тех глубин, до которых это позволяют делать существующие у них технологии».

«Соединенные Штаты в целой серии национальных законо­дательных актов нигде не ограничивали протяженность своего континентального шельфа. Это дает им определенные право­вые основания распространить свою юрисдикцию и суверен­ные права на всю протяженность континентальной окраины материка», «США имеют теоретическую возможность в любой момент заявить, что их континентальный шельф, например в Арктике, охватывает значительно большую площадь по срав­нению с ограничениями Конвенции».

Иными словами, выходит, что предлагаемые «узким» под­ходом толкование правовой природы понятия «континенталь­ный шельф» и основанная на нем концепция оформления его границ в Арктике допускают ситуацию, при которой США, оставаясь вне правового режима «общего наследия челове­чества», получают преимущество перед остальными аркти­ческими государствами и, прежде всего, Россией. В отличие от других прибрежных арктических стран, США смогут осу­ществить бурение в любой части дна Северного Ледовитого океана, за 200-мильным пределом, не будучи признанными нарушителями международно-правовых норм.

В этом же вопросе «классический» подход исходит из сле­дующего.

Согласно ч. 10 ст. 76 Конвенции 1982 г. отграничение шель­фа от района «общего наследия человечества» применимо лишь постольку, поскольку «не затрагивает вопроса о дели­митации континентального шельфа между государствами с противолежащими или смежными побережьями». Очевид­но, что создание в центре Северного Ледовитого океана района «общего наследия человечества», не затрагивающее вопросов делимитации шельфа арктических государств, — невозможно. Невозможно создание такого района и без участия США.

Осуществление же делимитации арктического шельфа между Россией, Канадой, США и Данией — неизбежно. При этом значительная часть границ арктического шельфа России, Канады, США и Дании может получить свое окончательное оформление уже сегодня — на основе взаимных договоренно­стей сторон, без необходимости создания в центре Северного Ледовитого океана района «общего наследия человечества».

Дно Северного Ледовитого океана, согласно «классическому» подходу, в совпадающих интересах России и других арктических государств, берега которых его замыкают, следует квалифициро­вать как континентальный шельф этих государств, подлежащий делимитации между ними в соответствии с международным правом. Основания для такой квалификации — в уникальных географических и природных особенностях Северного Ледови­того океана, в его исторически сложившемся правовом режиме, базирующемся на международных обычаях — многовековом осуществлении арктическими странами своей юрисдикции в по­лярных секторах. Причем неучастие США в Конвенции 1982 г. не будет препятствовать такой делимитации, поскольку она может быть осуществлена в разных правовых режимах. Во вза­имоотношениях с США не действует положение Конвенции 1982 г. о преимуществе ее норм над нормами Женевских мор­ских конвенций 1958 г. (ч. 1 ст. 311 Конвенции 1982 г.), следова­тельно, разграничить свой шельф с США Россия и Канада могут, руководствуясь положениями Конвенции 1958 г.

Россия, Канада, Дания, как участники Конвенции 1982 г., раз­граничат свой шельф, основываясь на ст. 83 этой Конвенции.

Согласно выводам Международного суда ООН, в случаях, когда делимитация на море необходима, для заинтересованных прибрежных государств возникает обязанность вести перегово­ры по разработке соглашения о делимитации, такие прибреж­ные государства «обязаны вести переговоры с целью достигнуть соглашения, причем делать это добросовестно, с подлинным намерением достигнуть позитивного результата».

При делимитации арктического шельфа с соседними госу­дарствами (когда она осуществляется не по принципу равного отстояния) в числе подлежащих учету особых обстоятельств могут оказаться не только геологическое строение дна Северно­го Ледовитого океана. Труднодоступность арктического шель­фа, экологическая уязвимость природы Арктики, круглого­дичный ледовый покров прочно связывают процесс освоения ресурсов арктического шельфа с береговой инфраструктурой прибрежного государства. Многовековую национальную юрис­дикцию, осуществляемую арктическими государствами в от­ношении водных и ледовых пространств Северного Ледовитого океана, также следует рассматривать в качестве особого об­стоятельства. «Арктические государства должны и могут при­нимать соответствующие законодательные акты, касающиеся режима своего арктического сектора без санкций других госу­дарств, руководствуясь суверенитетом и другими важнейшими международно-правовыми принципами».

Классическая правовая доктрина всегда исходила из право­вой уникальности Северного Ледовитого океана. Обобщая ее, профессор В. Н. Кулебякин пишет: «По многочисленному признанию юристов-международников, Северный Ледовитый океан и его окраинные моря совершенно отличаются от других океанов и морей и представляют собой специфический случай с уникальными особенностями с точки зрения правового регу­лирования. Главная особенность, которая отличает Северный Ледовитый океан от других океанов, заключается в том, что его территория, за исключением лишь некоторых районов, постоянно либо большую часть года покрыта льдами. Именно комплекс исторических, экономических, политических, гео­логических и других факторов позволяет сделать вывод, что ар­ктические морские пространства не могут рассматриваться под тем же углом зрения, что и морские пространства вообще».

Очевидно, что «узкий» подход не дает ответа на вопрос, насколько все эти особые обстоятельства могут быть учтены при установлении границ арктического шельфа по ст. 76 Кон­венции 1982 г. Такие аспекты, как природоохранные, военные, определяемые уникальностью Северного Ледовитого океана и составляющие особые обстоятельства, не подлежат учету геологическими критериями, на которых целиком основаны процедуры ст. 76.

Другой ключевой аргумент «узкого» подхода о том, что стороны соглашения о делимитации арктического шельфа ограничены сегодня пространственным пределом в 200 миль — опровергается примерами разграничения дна Северного Ле­довитого океана.

Самым свежим примером таких договоренностей стал До­говор между Российской Федерацией и Королевством Норве­гия о разграничении морских пространств в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане от 15 сентября 2010 г.

Российская Федерация и Норвегия уже осуществили раз­граничение (делимитацию) арктического шельфа, как на участ­ках морского дна, находящихся под водами их 200-мильных исключительных экономических зон, так и на участке дна под водами так называемого «анклава» Баренцева моря, находяще­гося за пределами таких 200-мильных зон и замкнутого ими.

Договор 2010 г. приобрел весьма важное значение для со­трудничества при освоении трансграничных месторождений углеводородов, промысле «сидячих» видов биоресурсов, а так­же использовании трансграничных рыбных запасов в Северном Ледовитом океане и Баренцевом море.

По Соглашению между Союзом Советских Социалистиче­ских Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств от 1 июня 1990 г. стороны разграничили районы континентального шельфа в морях Се­верного Ледовитого океана, в том числе за 200 мильным рас­стоянием от исходных линий.

СССР и США осуществили такую делимитацию в 1990 г. вне правого режима Конвенции 1982 г. По настоящее время к от­ношениям с США не применимы положения этой Конвенции, в том числе нормы о районе «общего наследия человечества», которые не стали частью международного обычного права.

Согласно «классическому» подходу, линия разграничения по Соглашению 1990 г. вполне может стать «основой для раз­граничения арктического шельфа между Россией и США... при том понимании, что эта линия простирается до Северного географического полюса.».

Таким образом, «классический» подход, в отличие от «ре­визионистского», не видит сегодня препятствий в виде по­ложений ст. 76 Конвенции 1982 г. для осуществления Россией с максимальной выгодой для себя делимитации арктического шельфа с Данией, Канадой и США в полном соответствии с нормами международного права.

При этом сторонники «классического» подхода усматри­вают риски пространственных уступок и ухудшения правовых условий деятельности Российской Федерации в Арктике в слу­чае реализации противопоставляемого им «ревизионистского» подхода. «Под недопустимыми для России пространственными уступками, по их мнению, следует понимать создание в цен­тральной части Северного Ледовитого океана международного района морского дна — „общего наследия человечества"». «Ухудшение правовых условий деятельности (что следует из­бегать) наступило бы для России в случае ...одностороннего самоограничения российского арктического шельфа по кри­териям статьи 76 Конвенции 1982 г. — в условиях, когда другие арктические государства, прежде всего США, такое самоогра­ничение не осуществляют».

Представленные доводы существующих подходов к выстра­иванию современной правовой концепции России в отноше­нии границ ее арктического шельфа было бы целесообразным учесть в работе ответственных государственных органов. Учи­тывая, что в Арктике, по экспертным оценкам, сосредоточены самые большие из имеющихся в Мировом океане углеводород­ные ресурсы, — цена вопроса чрезвычайно высока.