Сегодня процессы вынужденной миграции как никог­да становятся актуальными.

Впервые данная проблема была поднята на I сессии Генеральной ассамблеи Организации Объединенных Наций (ООН) в 1945 году. В частности, было обозначено, что проблема беженцев является международ­ной проблемой. При этом было указано на то, что ни один беженец или перемещенное лицо, которые высказали веские причины своего нежелания возвращаться на родину, не могут быть к этому принуждены. Таким образом, основной задачей всего международного сообщества стало поощрение и содей­ствие возвращению мигрантов в покинутые ими страны.

Сегодня значительную обеспокоенность потоками вы­нужденных мигрантов испытывают страны Европейского со­юза, в которых вынужденная миграция с Ближнего Востока приобретает неконтролируемые размеры. Таким образом, как никогда актуальной становится необходимость переоценки применяемых теорий и практик, из чего следует необходи­мость выработки четкого понимания феномена вынужденной миграции.

Проблемы вынужденной миграции не чужды и для рос­сийской действительности, о чем говорят следующие цифры: в последние несколько лет в России за статусом беженца об­ратились порядка 275 000 человек. Данные показатели вклю­чают в себя 7 000 просьб о предоставлении статуса беженцев, и 267 800 лиц обратилось к РФ с просьбой предоставить им временное убежище. Как отмечается в Докладе Верховного комиссара ООН, ранее число просьб о предоставлении стату­са беженцев в России не превышало 5 000. Такой высокий по­казатель, который отмечается в последнее время, в большей степени связан с конфликтом на Украине. Например, только в 2014 году 99 % всех просьб об убежище и статусе беженцев поступило именно от граждан Украины. В 2016 году Россия установила своеобразный рекорд, приняв на своей террито­рии 228990 беженцев, заняв в Европе пятое место.

В числе беженцев оказываются и граждане Казахстана, Узбекистана, Таджикистана и Сирии, которые стремятся не только получить временное убежище на территории РФ, но и желают на ней остаться. И если граждане Украины и Сирии объективно запрашивают статус беженцев, так как вполне обоснованно опасаются стать жертвой преследований по при­знаку расы, вероисповедания, гражданства и национальности, то граждане Узбекистана и Таджикистана в большей степени покидают свои страны из-за экономического неблагополучия и ищут возможности в России зарабатывать достойные деньги. Однако по данной причине они не попадают под статус бе­женцев, а являются в этом отношении трудовыми мигранта­ми.

Учитывая изложенное, прежде всего следует определить­ся с понятиями «беженец» и «перемещенные лица».

В то же время для понимания сути понятия «беженец» следует рассмотреть его, опираясь на понятия «убежище». По мнению Е. В. Киселевой, под убежищем следует пони­мать «предоставление государством возможности въезда на его территорию лицу, которое преследуется в государстве его гражданства или постоянного проживания за политические, религиозные, научные взгляды, общественную деятельность».

Понятие «убежище» довольно детально регламентирова­но в международных документах. Например, в ст. 1 Деклара­ции ООН 1967 года отмечается, что убежище, предоставляе­мое в осуществлении суверенитета, должно уважаться всеми государствами. Также Всеобщая декларация прав человека 1948 года закрепляет право каждого искать убежище и поль­зоваться им.

В ст. 63 Конституции Российской Федерации 1993 года отмечается, что «Российская Федерация предоставляет по­литическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права». Как правильно отмечает Е. В. Кисе­лева, такое положение Конституции РФ указывает на то, что «государство может в добровольном порядке на внутригосу­дарственном уровне повысить планку своих гуманитарных обязательств, сделав предоставление убежища своей обязан­ностью, а не правом. Убежище, в силу его телеологически гу­манитарного характера, не должно рассматриваться как недру­жественный акт и должно уважаться всеми государствами».

В соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 года под последними следует понимать лиц, которые по тем или иным опасениям становятся жертвами преследований по признаку их расы, вероисповедания, гражданства, при­надлежности к той или иной социальной группе или поли­тическим убеждениям, не могут пользоваться защитой своей страны вследствие подобных опасений, или лица, которые не имеют определенного гражданства, находятся за пределами страны обычного пребывания и не желают в нее возвращаться вследствие такого рода опасений.

Официальное понятие «беженец» в российском законо­дательстве появилось после ратификации Конвенции о ста­тусе беженцев 1951 года с принятием Федерального закона от 19.02.1993 года № 4528-1 «О беженцах». В соответствии с дан­ным законом, под беженцам следует понимать «лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обосно­ванных опасений может стать жертвой преследований по при­знаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или по­литических убеждений, находится вне страны своей граждан­ской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожитель­ства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

Таким образом, законодательство Российской Федерации в отношении понятия «беженец» полностью восприняло нор­мы международного права, в частности, нормы Конвенции о беженцах 1951 года.

В международно-правовой литературе существует мне­ние о том, что только при наличии в совокупности всех ука­занных в Законе о беженцах 1993 года признаков лицо может быть признано беженцем. Отсутствие же одного из них озна­чает «невозможность вывода о применимости международно­правового понятия «беженец» к рассматриваемому случаю или индивидуальному делу» При этом указывается на чет­кую формулировку данного понятия в Конвенции о беженцах 1951 года.

Однако позволим себе не согласиться с такими выводами, тем более что Конвенция о беженцах 1951 года не содержит четкого указания на то, что для признания беженцем лицо должно в обязательном порядке соответствовать всем указан­ным признакам, а также в Конвенции использованы соедини­тельные союзы «или» между указанными выше признаками, в частности, «...вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, граж­данства, принадлежности к определенной социальной груп­пе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защи­той этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного граж­данства и находясь вне страны своего прежнего обычного ме­стожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений». Таким образом, можно сделать вывод о том, что при наличии хотя бы одного из перечисленных признаков к лицу должно при­меняться понятие «беженец».

Следует также обратить внимание на то, что в качестве беженцев не могут рассматриваться лица, совершившие преступления против мира, военные преступники, лица, со­вершившие преступления против человечества или тяжкие преступления, не носящие политического характера, за пре­делами страны, которая дала им убежище, а также лица, де­ятельность которых противоречит целям и принципам ООН.

Следующей категорией вынужденных мигрантов призна­ют лиц, перемещенных внутри страны, то есть лица, которые покинули свои дома, спасаясь от вооруженных конфликтов, насилия или нарушения прав человека, или по причине при­родных катастроф, как это имело место при Цунами в Юго­Восточной Азии в 2004 году и при землетрясении в Пакистане в 2005 году.

Как правило, государства, которые обременены военны­ми конфликтами не в состоянии справляться с трудностями по жизнеобеспечению перемещенных внутри страны лиц. Еще в прошлом веке правительства таких стран как Паки­стан в 1949 году, Судан в 1972 году, Гватемала, Никарагуа и Сальвадор в 1988 году обратились к мировому сообществу с просьбой узаконить оказание помощи внутренним мигрантам посредством международного права, как это имеет место в от­ношении беженцев. Результатом данной просьбы стало За­ключение Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, по проблемам лиц, перемещенных внутри страны от 07.10.1994 г., которое было принято в 1994 году, в котором была установлена степень ответственности государств за защи­ту своих перемещенных лиц и были утверждены принципы необходимости оказания гуманитарной помощи таким госу­дарствам со стороны всего мирового сообщества.

Впоследствии были приняты Руководящие принципы ООН 1998 года, составленные Представителем Генерального секретаря по вопросу о перемещенных лицах внутри страны, в соответствии с которыми под перемещенными внутри стра­ны лицами следует понимать «лиц или группы лиц, которых заставили или вынудили бросить или покинуть свои дома или места обычного проживания, в частности, в результате или во избежание последствий вооруженного конфликта, по­всеместных проявлений насилия, нарушений прав человека, стихийных или вызванных деятельностью человека бедствий, и которые не пересекали международно признанных государ­ственных границ».

Особое внимание к таким лицам объясняется тем, что, хотя они и перемещаются внутри страны своего проживания и не всегда могут оказаться в более худшем положении, чем не перемещенные лица, тем не менее данная категория лиц требует особой защиты, так как такое перемещение создает определенные потребности и факторы уязвимости.

Например, перемещенные лица внутри Украины в связи с конфликтом в Донбассе оказались в гораздо худшем положе­нии чем лица, которые не были перемещены. В частности, зна­чительные проблемы сегодня возникают в связи с необходимо­стью предоставления данным лицам жилья, при этом многие из них не в состоянии оплачивать жилищно-коммунальные услуги, в результате чего их пытаются выселить. Значительные сложности возникают и при трудоустройстве данных лиц, так как их стараются не принимать на работу (негласно). Возника­ют определенные проблемы и с восстановлением документов, и с медицинским обслуживанием, и пр.

По состоянию на апрель 2017 года в Украине официально было зарегистрировано более 1,5 миллионов внутренне пере­мещенных лиц. Мировая статистика показывает, что сегод­ня внутренне перемещенные лица составляют 40,3 миллиона человек, к концу прошлого года вынужденно покинули свои дома 65,6 млн. человек, что по сравнению с 2015 годом больше на 0,3 миллиона человек.

Очень часто понятия «беженец» и «перемещенное лицо» отождествляют, что неверно. Если обратиться к международ­ным документам, то различие данных понятий становится очевидным. Беженец - это лицо, обращающееся за защитой к государству, гражданином которого он не является в связи с опасениями стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлеж­ности к определенной социальной группе или политиче­ских убеждений. В то время как лицо, перемещаемое внутри страны, как правило, является ее гражданином, не покидает ее пределов и продолжает пользоваться защитой страны сво­его гражданства или постоянного проживания. Например, в качестве беженцев следует признавать лиц, которые сегодня покидают Сирию, в первую очередь, из-за военных действий, однако, статус беженца они могут приобрести исключитель­но в том случае, если будет доказано, что возвращение их в страну невозможно в связи с преследованиями по признакам, указанным выше. Более ярко признаки беженцев выражены у жителей Донбасса, которые просят статус беженца на тер­ритории России, так как обоснованно боятся возвращаться в страну постоянного проживания из-за возможных преследо­ваний по признаку национальности и политических убежде­ний. В то же время лица, которые перемещаются из Донбасса на подконтрольной Украине территории, являются лицами, перемещенными внутри страны, поскольку не испытывают преследований по признаку национальности или по полити­ческим убеждениям, желают пользоваться защитой государ­ства Украины и не покидают ее территории.

Больше всего споров вызывает понятие «перемещенные лица» в контексте Резолюции ООН 1946 года «О беженцах», где под перемещенным лицом понимают лиц, которые в ре­зультате тех или иных действий власти высылаются из страны своего гражданства или места жительства, или которые вынуж­дены покинуть страну по религиозным, политическим или иным причинам. Также в контексте приведенного документа под данными лицами понимают и лиц, которые стали жертва­ми военных действий, промышленных аварий или стихийных бедствий (голода, наводнения, землетрясения и пр.). Однако следует обратить внимание, что данные лица не могут рассчи­тывать на получение статуса беженца, так как не обладают не­обходимыми признаками, предусмотренными Конвенцией о статусе беженцев 1951 года, хотя они находятся в сфере внима­ния международных организаций. Именно по этой причине лица, бежавшие из Сирии вследствие военных действий, се­годня не получают статус беженца, они имеют право времен­ного проживания на территории страны пребывания, но при отсутствии причин, вызвавших их бегство, будут вынуждены вернуться в страну, из которой прибыли. Представляется, что сегодня есть необходимость на международном уровне и вну­три России определиться с правовым статусом таких лиц, так как они находятся в более невыгодном положении по сравне­нию с беженцами и лицами, перемещенными внутри страны, и формально продолжают оставаться под юрисдикцией сво­его правительства, пребывая при этом на территории ино­странного государства.

Таким образом, рассмотренные выше понятия позволя­ют выделить следующие основные признаки вынужденной миграции:

• наличие в отношении лица преследования на террито­рии постоянного проживания;
• признаки расы, вероисповедания, гражданства (нацио­нальности);
• принадлежность лица к той или иной социальной группе;
• политические убеждения;
• отсутствие защиты со стороны страны происхождения.

Представляется, что вынужденная миграция в большей

степени является и социальным, и политическим явлением. Она может носить насильственный характер, когда человек вынужден покинуть территорию своего места проживания ввиду применения в его отношении насилия по расовым или национальным признакам, а может носить и ненасильствен­ный характер в случае социальных бедствий, войн, природных катастроф, катастроф техногенного характера и пр.

Вынужденная миграция является объективным процессом перемещения людей через границы независимо от принадлеж­ности их к тому или иному гражданству в силу сложившихся в их стране обстоятельств, носящих для них реальную угрозу.

Общепризнанным является следующее понятие вынужден­ной миграции - «территориальные перемещения людей, поки­нувших место жительства вследствие совершения в отношении них или членов их семей насилия или преследования либо реаль­ной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие экстраординарных обстоятельств экономическо­го, природного, техногенного или другого характера».

В энциклопедическом словаре под вынужденной мигра­цией предлагается понимать «совокупность территориаль­ных перемещений, связанных с постоянным или временным изменением места жительства людей по независящим от них причинам, как правило, вопреки их желанию (стихийные бед­ствия, экологические катастрофы, военные действия, наруше­ние основных прав и свобод граждан)».

Н. А. Зорин под вынужденной миграцией понимает «пе­ремещение лиц через государственные границы с целью по­иска убежища в каком-либо государстве по причине наличия у таких лиц обоснованных опасений стать жертвой преследо­ваний по признаку расы, вероисповедания, гражданства, на­циональности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в стране своей граждан­ской принадлежности».

Представляется, что ни одно из этих определений не соот­ветствует реалиям сегодняшней жизни. Кроме того, нет необ­ходимости в дефиниции приводить конкретные признаки вы­нужденной миграции, так как в разный период времени и под влиянием различных обстоятельств они могут дополняться или естественным образом становиться неактуальными, что со време­нем приведет к необходимости изменения самой дефиниции.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что сегодня миграционные процессы в большей степени выражены новы­ми обстоятельствами и иным характером проявления. Прежде всего, это относится к проблемам межнационального характе­ра. Сегодня национальные конфликты все больше и больше охватывают весь мир, вовлекая в конфронтацию между собой различные этнические группы и социальные слои, что и по­рождает в мирное время явление беженцев.

Кроме того, миграционные процессы, особенно в стра­нах Европейского союза, приобретают стихийный характер. Сотни тысяч прибывающих в страны ЕС мигрантов требуют финансовой и материальной помощи, объем которой сегодня начинает превышать возможности этих государств, а возмож­ность, при которой вынужденные мигранты могли бы обе­спечить себя самостоятельно, практически отсутствует, что в большей степени связано с отсутствием знания языка страны пребывания, соответствующего образования и пр.

Сегодня вынужденная миграция становится политиче­ской и гуманитарной проблемой, что требует изыскания осо­бых ресурсов и объединения сил всего мирового сообщества.

Обращает на себя внимание то, что вышеизложенные по­нятия не учитывают признаков принудительной миграции. Представляется верным тот факт, что вынужденная миграция не всегда обусловлена исключительно нарушением прав челове­ка в стране проживания или расовыми, этническими чистками, стихийными бедствиями или экологическими катастрофами. Вынужденная миграция - это и принудительное выдворение из того или иного государства определенных слоев населения, при этом гражданам может не причиняться никакого вреда, как это имеет место при этнических чистках, в то же время они не мо­гут воспользоваться защитой в своей стране и вынуждены ее по­кинуть. И хотя принудительная миграция в большей степени касается исторических этапов развития общества, тем не менее ее нельзя исключать и в современном мире.

Таким образом, учитывая вышеизложенное и принимая во внимание современное состояние миграции, под вынужден­ной миграцией предлагается понимать объективный процесс территориального перемещения людей, связанный с пересе­чением границы и обусловленный совершением в отношении данных лиц и (или) членов их семей насилия или преследова­ния, носящего реальную угрозу для человека либо реальную возможность подвергнуться насилию или преследованию, или вследствие принуждения покинуть страну, а также вследствие экстраординарных обстоятельств экономического, природно­го, техногенного или другого характера, что приводит к изме­нению места жительства на постоянной или временной основе, сопровождаемое изменением правового статуса мигранта.

Исходя из вышеприведённого, по нашему мнению, суще­ствует необходимость внести определенные поправки в содер­жание текста Конвенции о беженцах 1951 года. В частности, мы предлагаем п. 2 ст. 1 Конвенции о статусе беженцев 1951г. дополнить следующим: в случае, когда в отношении мигран­та имеет место хотя бы один из указанных выше признаков, к лицу следует применять международно-правовое понятие «беженец». На наш взгляд, такое положение в большей сте­пени позволит соблюсти права мигранта и исключит возмож­ность усмотрения в данном вопросе.

КВАЧАХИЯ Рональд Гиевич
начальник отдела жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства управы района Печатники города Москвы, аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов