Партийная система Нидерландов всегда была от­крытой и относительно неструктурированной.

В наши дни действующие на политической арене страны поли­тические партии менее популярны среди избирателей, и в меньшей степени способны отражать их интересы. Возрастает количество т.н. плавающих голосов, а итоги выборов становятся все менее предсказуемыми. Нидер­ланды никогда не отличались высокими показателями членства граждан в политических партиях, и даже в 1960­х гг. количество граждан, состоящих в рядах какой-либо партии, в Нидерландах было меньшим по сравнению с аналогичными показателями в Австрии, Италии, странах Северной Европы, но в то же время эти показатели выше, чем в Швейцарии, Бельгии, Германии, Франции. Иными словами, Нидерланды находились где-то посередине. В конце 1990-х годов картина стала меняться: лишь 2,5 % граждан состояли в рядах политических партий, а Ни­дерланды спустились на нижние строчки политической активности граждан в странах Западной Европы. Участие граждан в выборах также сокращалось к концу 1990-х го­дов, но уже в начале 2000-х годов уровень абсентеизма на парламентских выборах стал сокращаться. В вопросе формирования правительств Нидерланды отличаются тем, что эта страна - одна из немногочисленных стран Ев­ропы (наряду с Бельгией, Люксембургом и Швейцарией), в которой никогда не было полной смены правительства (т.н. консоциативная демократия). Объяснение подобной ситуации кроится в формировании в стране правительств меньшинства, в состав которых входили партии, не до­бившихся значительных результатов на парламентских выборах. Например, в период с 1994 по 2003 гг. в состав каждого правительства, сформированного по итогам вы­боров, входили представители партии, которые не поль­зовались явной поддержкой избирателей - Партия труда (PvdA) в 1994 г., Демократы'66 (D66) в 1996 г., Народная партия за свободу и демократию (VVD) в 2002 г., Демокра- ты'66 (D66) в 2003 г.

Политические партии играют важную роль в политиче­ской системе Нидерландов в целом и в избирательном про­цессе в частности. На начало 2013 года общее количество чле­нов политических партий, представленных во Второй палате Генеральных штатов, составляло 315 000 граждан, что соот­ветствовало 2,5 % электората этой страны.

Формирование политических партий в Нидерландах началось относительно поздно и происходило постепенно. В XIX веке нидерландские политики высказывали опасения, что партии угрожают независимому положению парламен­та и его членов, а также единству государства. После 1848 года число местных политических организаций увеличилось. Первая партия в стране - Антиреволюционная партия была образована в 1879 году и объединяла протестантское населе-

ние. В 1894 году была создана Социал-демократическая рабо­чая партия.

До 1917 года два основных блока (правый фланг - рим­ские католики и протестанты, левый фланг - либеральные партии и социалисты) сотрудничали в целях получения большинства мест в Генеральных штатах. С введением про­порциональной избирательной системы такая кооперация стала ненужной.

В партийной системе страны можно выделить три ос­новных течения:

• конфессиональное (представлено конфессиональны­ми партиями - Христианско-демократическим призывом);
• социал-демократическое (представлено Партией тру­да, Социалистической партией, Христианским союзом, Ре­форматской партией);
• либеральное (представлено Народной партией за сво­боду и демократию, Демократами'66).

Помимо политических партий, в политической системе страны действует множество других ассоциаций, в т.ч. непра­вительственных организаций, которые «на деле используют­ся для проведения курса конкретных правительств в глобаль­ном масштабе».

Интересным представляется вопрос об институциона­лизации политических партий в Нидерландах - норматив­ном регулировании вопросов, связанных с их статусом и деятельностью. Институционализация политических партий в Нидерландах характеризуется отсутствием специальных конституционных норм о политических партиях, а также специального закона о политических партиях. Таким об­разом, в Нидерландах, отсутствует конституционализация. Конституция Нидерландов 1983 года с поправками, приня­тыми в 2008 году, гарантирует лишь в общем виде свободу ассоциаций, которая может быть ограничена законом парла­мента для целей общественного порядка (ст. 8 Конституции). Никакие иные положения, оговаривающие свободу образо­вания политических партий или членства в них граждан, в основной закон Нидерландов не включены. Нидерландское законодательство регламентирует лишь финансирование по­литических партий, поэтому мы можем говорить об ограни­ченной законодательной институциализации политических партий в этой стране. Политические партии пользуются статусом юридического лица, обладают правоспособностью, вносятся в Коммерческий реестр Торговой палаты. В целом их статус подпадает под статус ассоциаций, регулируемых Гражданским кодексом. От ассоциаций политические пар­тии отличаются только целями.

Согласно п. b ст. 1 Закона о финансировании политиче­ских партий (нидерл. Wet subsidiёring politieke partijen) от 7 мар­та 2013 года политической партией признается объединение, наименование которого зарегистрировано в соответствии с Законом о выборах в специальном реестре наименований партий, изъявляющих желание принять участие в выборах во Вторую палату Генеральных штатов. Нидерландское зако­нодательство не устанавливает требований к минимальной численности партии, однако для получения государственных субсидий партия должна насчитывать не менее одной тыся­чи членов (п. 3 ст. 2 Закона о финансировании политических партий).

Членами политической партии признаются ее сто­ронники, имеющие право принимать участие в собраниях партии и голосовании на таких собраниях, уплачивающие ежегодный взнос в размере не менее 12 евро. Членство в поли­тической партии должно быть подтверждено явно выражен­ной волей соответствующего лица, при этом законодательно не оговаривается форма выражения такого волеизъявления.

В Нидерландах сложилась устойчивая многопартийная система, способствующая формированию коалиционных правительств в составе двух и более партий. Смена находя­щихся у власти партий и партийных обусловлена постоян­ными изменениями в требованиях политически активных групп граждан к уровню потенциала государства. Истори­чески нидерландское общество раздроблено на множество страт в соответствии с религиозной, политической, профес­сиональной, культурной принадлежностью отдельных слоев населения, объединяющихся в разнообразные группы. Соци­окультурное разнообразие отразилось на политической си­стеме страны, которая построена на т.н. системе опор (нид. verzuiling), характеризуемой всеобъемлющим разделением общества по партийному и идеологическому признакам, а также наличием формализованных институтов (школ, уни­верситетов, профсоюзов, средств массовой информации), ас­социированных с той или иной политической партией.

Многие политические партии Нидерландов представле­ны в Европейском парламенте, где они сотрудничают с близкими по духу партиями иных государств-членов ЕС, объеди­няясь в европейские парламентские группы (фракции):

Несколько нидерландских партий коллективно входят в состав европейских политических партий: Христианско-де­мократический призыв (CDA) входит в Европейскую народ­ную партию, Партия труда (PvdA) - в Партию европейских социалистов, Народная партия за свободу и демократию (VVD), Демократы'66 (D66) - в Альянс либералов и демокра­тов за Европу, Зеленые левые (GrL) - в Европейскую партию зеленых.

Четыре нидерландские партии являются членами меж­дународных организаций: Христианско-демократический призыв (CDA) состоит в Центристском демократическом ин­тернационале, Партия труда (PvdA) - в Социалистическом интернационале, Народная партия за свободу и демократию (VVD) и Демократы'66 (D66) - в Либеральном интернацио­нале.

Что касается внутренней структурной организации пар­тий, то практически все они имеют следующие внутренние органы: общее собрание (конференция), исполнительные ко­митеты (правление партии), лидера и председателя партии.

Общие собрания являются высшим органом политиче­ской партии, на котором принимаются все важнейшие ре­шения. Обычно общие собрания проводятся один или два раза в год. На них принимаются решения по важнейшим во­просам деятельности партии. Как правило, за несколько ме­сяцев до всеобщих выборов партия проводит особую конфе­ренцию, на которой утверждается предвыборная программа и составляется список кандидатов, выдвигаемых для участия в предстоящих выборах. Предварительно проекты этих доку­ментов готовятся правлением партии, но окончательно они утверждаются на общем собрании.

В каждой партии существует секретариат, в котором на возмездной основе работают профессионалы, ответственные за связи с общественностью, правовые аспекты деятельности партии, проведение тренингов и т.д.

Отдельного внимания заслуживает анализ институ­та финансирования политических партий в Нидерландах. Как уже отмечалось выше, в стране действует специальный Закон о финансировании политических партий от 7 марта 2013 года, который в основном посвящен регламентации по­рядка финансирования деятельности политических партий, представленных в парламенте страны - Генеральных штатах. Особое внимание в этом Законе уделяется государственному финансированию. На него могут претендовать только по­литические партии, в состав которых входит не менее одной тысячи членов.

Государственное финансирование может осуществлять­ся прямым и косвенным способом. Прямое государствен­ное финансирование реализуется по трем направлениям: во-первых, ежегодно финансируется текущая деятельность партии, во-вторых, государство финансирует затраты на из­бирательные кампании, и, в-третьих, финансируется рабо­та парламентских фракций и партийных групп. Помимо прямого финансирования, политические партии получают косвенную материально-финансовую поддержку в виде, пре­доставления им бесплатного эфирного времени на радио и телевидении, льготного налогообложения, пониженных ста­вок для почтовых отправлений и рассыло.

В Нидерландах политической партии разрешено уч­реждать молодежную организацию, на основании заключен­ного договора часть финансовых средств может направляться партией ее молодежному отделению.

Согласно действующему нидерландскому законодатель­ству, молодежной организацией признается объединение, осуществляющее политическую деятельность преимуще­ственно или главным образом молодежи, при этом две трети членов (но в общей сложности не менее 100 членов) которых являются гражданами в возрасте от 14 до 27 лет.

Политические партии вправе образовывать научно-по­литические институты, наделяемые статусом юридического лица, выполняющие научно-политическую деятельность.

Не запрещается фрагментация политических партий. В одной и той же партии могут образовываться разные пар­тийные группы, члены которых признаются членами соот­ветствующей политической партии до момента получения партийной группой статуса самостоятельного субъекта го­сударственного финансирования в соответствии с Законом о финансировании политических партий.

Закон о финансировании политических партий 2013 года предусматривает государственное финансирование сле­дующих видов партийной деятельности:

• политического обучения активистов и членов партии;
• информационной поддержки;
• поддержания связей с родственными партиями, нахо­дящимися за границей;
• обучения и разработки основных направлений дея­тельности родственных партий, находящихся за границей;
• научно-политической деятельности;
• деятельности, направленной на продвижение молоде­жи в политике;
• привлечения новых членов;
• привлечения иных лиц, не состоящих в членстве по­литической партии, к смежным видам деятельности партии;
• привлечения, отбора и продвижения членов партии на различные политические должности;
• участия в избирательных кампаниях.

Для определения размера государственного субси­дирования используются разные формулы. Так, ежегод­но из государственного бюджета выделяется т.н. базовая сумма в размере 173.240,82 евро (для партий, учредив­шей научно-политический институт, размер базовой суммы снижается до 121.675,08 евро). За каждый мандат в Генеральных штатах партии перечисляется 50.240,81 евро (для партии, учредившей научно-политический институт - 12.506,55 евро). Дополнительно за каждого своего члена партия получает из государственной казны средства в объеме, соответствующем частному, получен­ному в результате деления суммы в размере 1.896.891,33 евро на общее число членов всех политических партий, получающих государственное финансирование в соот­ветствующем периоде.

Размер государственного финансирования одного пар­ламентского мандата политической партии, образовавшей молодежную организацию, соответствует частному, полу­ченному в результате деления суммы в размере 529.269 евро на общее число мандатов всех политических партий, учре­дивших молодежные организации. А размер финансирова­ния из бюджета государства за каждого члена молодежной организации определяется путем деления суммы в размере 529.629 евро на общее число членов всех молодежных объеди­нений по состоянию на 1 января года, в котором осуществля­ется финансирование.

Политическая партия должна подать специальное за­явление на получение государственных субсидий не позднее 1 ноября года, предшествующего тому году, на который за­прашивается государственное финансирование. К заявлению должен быть приложен план деятельности партии, количе­ство членов политической партии на день подачи заявления, количество членов молодежной организации на день подачи заявления, финансовый отчет и отчет о деятельности поли­тической партии за прошедший финансовый год. Заявление направляется в министерство внутренних дел, которое долж­но его рассмотреть в четырёхмесячный срок.

Политическим партиям предписывается обязанность осуществлять аудит своей финансовой деятельности партии. Аудиторский отчет также должен быть приложен к заявле­нию на получение государственного финансирования.

Законодательно предусмотрены сроки хранения финан­сово-бухгалтерской документации партии, составляющие 10 лет.

Закон о финансировании политических партий от­дельное внимание уделяет проблеме приостановления прямого государственного финансирования политиче­ских партий за совершения ряда противоправных дей­ствий (умышленное публичное оскорбительное выска­зывание, совершенное в устной или письменной форме либо посредством изображения в отношении группы людей по признакам расы, религии, убеждений, сексу­альной ориентации, физической, психической, интел­лектуальной инвалидности; за публичное разжигание ненависти, дискриминации, посягательства на собствен­ность лиц по признакам их расы, религии, убеждений, сексуальной ориентации, физической, психической, ин­теллектуальной инвалидности; за публичные заявления, которые унижают достоинство лиц в связи с их расой, религией, убеждениями, сексуальной ориентацией, фи­зической, психической, интеллектуальной инвалидно­стью; а участие в деятельности или финансировании деятельности, направленной на дискриминацию лиц по описанным выше основаниям и т.д.).

Максимальный период, на который государство может заморозить финансирование, составляет четыре года. Кон­кретный же срок приостановления финансирования зависит от тяжести совершенных противоправных деяний и от раз­мера штрафных санкций, которые за такие деяния налага­ются. Так, согласно п. 1 ст. 16 Закона о финансировании по­литических партий, если политическая партия привлекается за совершение противоправных деяний к уплате штрафа в размере менее 1.125 евро, то период приостановления госу­дарственного финансирования в отношении такой партии составляет один год; если штраф устанавливается в размере от 1.125 до 2.250 евро государственное финансирование при­останавливается на два года; если штраф устанавливается в размере от 2.250 до 3.375 евро, государственное финансиро­вание приостанавливается на три года; если политическая партия привлекается к уплате штрафа в размере более 3.375 евро, государственное финансирование приостанавливается на четыре года.

Что касается косвенного государственного финансиро­вания политических партий, то одной из его форм является покрытие государством средств на обучение и повышение квалификации членов местных представительных органов (провинциальных и муниципальных советов), прошедших в соответствующий орган от конкретной политической пар­тии. Такая форма появилась в стране в 2009 году, когда мини­стерство внутренних дел и отношений королевства (далее - министерство внутренних дел) разработало план повышения квалификации провинциальных и муниципальных советни­ков. Национальные, провинциальные и местные партии мо­гут подавать заявления с просьбой предоставления средств для обучения своих провинциальных и муниципальных со­ветников. Размер государственного субсидирования зависит от числа советников, избранных в соответствующий пред­ставительный орган от конкретной партии по состоянию на 1 января года, на который запрашивается субсидирование. Общая сумма государственных средств, выделяемых еже­годно на эти цели, составляет 400.000 евро. Размер государ­ственного финансирования за один мандат советника рассчи­тывается путем деления размера общей суммы выделяемых государственных средств на количество мандатов советников политических партий, подавших заявление о финансирова­нии до 1 февраля соответствующего года.

Косвенное государственное финансирование политиче­ских партий в Нидерландах возможно также в форме выде­ления представленным во Второй палате Генеральных шта­тов партиям бесплатного эфирного времени на телевидении и радио. Дополнительное эфирное время предоставляется тем политическим партиям, которые выдвигают свои списки кандидатов во всех избирательных округах. Данный вид кос­венного финансирования регламентируется Законом о СМИ 2008 года. Согласно ст. 6.1. этого Закона в стране образуется Совет уполномоченных (комиссаров) средств массовой ин­формации, который действует в составе трех членов, назна­чаемых министром образования, культуры и науки. Упол­номоченные осуществляют функции омубдсманов по СМИ. Деятельность же Совета уполномоченных средств массовой информации сродни деятельности Совета по делам прессы в Швеции, где он был учрежден в 1916 году. Уполномоченные ежегодно устанавливают количество часов эфирного време­ни на общественных телеканалах государственных средств массовой информации, которое предоставляется полити­ческим партиям, располагающим по меньшей мере одним депутатским мандатом в одной из палат Генеральных шта­тов по итогам последних выборов. Уполномоченные должны определить и предоставить бесплатное эфирное время, во- первых, тем политическим партиям, которые выдвигали сво­их кандидатов во всех избирательных округах на выборах во Вторую палату Генеральных штатов, и во-вторых, партиям, которые принимали участие в выборах евродепутатов (чле­нов Европейского парламента от Нидерландов). Бесплатное эфирное время предоставляется всем указанным выше поли­тическим партиям на равных основаниях и в равном количе­стве. Очередность вещания на телевидении и радио устанав­ливается путем жеребьевки.

Помимо финансирования деятельности партий из го­сударственного бюджета, источниками финансирования являются и частные пожертвования. Нидерландское законо­дательно оговаривает предельный размер пожертвований от частного лица, при превышении которого от политической партии требуется раскрытие информации о жертвовате­ле. Этот предел составляет 4.537,80 евро в год. Однако, если жертвователь возражает против обнародования его фами­лии, то вместо этого может быть указана организация, к ко­торой он принадлежит (п. 2 ст. 18 Закона о финансировании политических партий).

Нидерландское законодательство допускает финан­сирование политических партий из иностранных и меж­дународных источников (иностранными гражданами и организациями, а также международными организаци­ями). Данный подход законодательства, не обеспечива­ет в полной мере соблюдение принципа прозрачности финансирования политических партий. В связи с этим в феврале 2018 года министр внутренних дел королевства Кайса Оллонгрен выступила с инициативой о введении законодательных ограничений на финансирование по­литических партий страны из иностранных источников. Данная инициатива находилась в полном соответствии с рекомендациями консультативного Комитета по кон­тролю за финансированием политических партий ми­нистерства внутренних дел, который выступил с более жесткой инициативой о полном запрете финансирования национальных политических партий из иностран­ных и международных источников.

Ежегодно политические партии должны представ­лять в министерство внутренних дел королевства финан­совый отчет, который подается не позднее 1 июля года, следующего за отчетным. К финансовому отчету прилага­ются результаты аудиторской проверки финансовой дея­тельности партии.

В феврале 2014 года министерство внутренних дел уч­редило специальный Комитет по контролю за финансиро­ванием политических партий, в состав которого входит три члена, назначаемых на срок не более четырех лет. Одни и те же лица могут назначаться в указанный Комитет не более двух раз (ст. 35 Закона о финансировании полити­ческих партий 2013 года). Члены Комитета по контролю за финансированием политических партий не представ­ляют интересы каких-либо политических партий, она яв­ляются политически нейтральными и беспристрастными. Комитет наделен статусом совещательного органа, окон­чательное решение по партийным финансовым отчетам, правильности их оформления и достоверности содержа­щейся в них информации, принимает министерство вну­тренних дел.

В случае непредоставления политической партией информации о ее доходах, расходах, долгах, непредстав­ления финансового отчета, несоблюдения требований о раскрытии информации или принятия анонимных по­жертвований сверх установленного порога министерство внутренних может налагать штраф в размере до 25.000 евро. Если политическая партия получала средства из государственного бюджета, то размер государственного финансирования на следующий год сокращается на сум­му причитающегося к уплате штрафа. В случае соверше­ния уголовных правонарушений министерство внутрен­них дел и по делам королевства должно обратиться к государственному прокурору, и право на получение го­сударственных средств в отношении такой партии может быть приостановлено. Решения министерства внутрен­них дел могут быть обжалованы в Государственный со­вет Нидерландов - конституционный консультативный орган при правительстве, формально возглавляемый монархом, выполняющий в том числе функции органа административной юстиции.

Ежегодно министерство внутренних дел направляет в Ге­неральные штаты отчет о государственном финансировании политических партий и соблюдения ими законодательных требований о предоставлении финансовой отчетности. На­рушения, отмеченные в таком отчете, привлекут внимание не только парламентариев, но и общественности (заседания палат парламента носят открытый характер), что может по­влечь за собой санкции политического характера и вызвать негативное общественной мнение, чреватое сокращением электората на последующих выборах.

РАКИТСКАЯ Инна Александровна
кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного права Московского