Урбанизационные процессы, связанные с расширением городского пространства и ростом его значения, носят гло­бальный общепланетарный характер, и влекут за собой из­менения в политических, административно-управленческих, социально-демографических, научных, экономических, про­изводственных, технических, эколого-значимых, культурных, коммуникационных и информационно-цифровых сферах, что порождает необходимость в разработке гармонизиро­ванного с международным, национального системного пра­вового регулирования, гарантирующего устойчивое разви­тие городской среды.

Становление комплексного эколого-ориентированно­го правового регулирования, обеспечивающего благопри­ятные условия жизнедеятельности и рост качества жизни проживающих в условиях городской среды людей, ограни­чение негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду в городах в интересах настоящего и будущих поколений, и управление ресурсами, несомненно, имеет место в нормах отечественного права. В настоящее время такое правовое регулирование обладает достаточно размытыми характеристиками по причинам: очень широ­кого межотраслевого охвата разнообразных общественных отношений; вариативности политико-правовых тенденций; объемного перечня нормативных правовых актов, носящего при этом недостаточно системный характер; многообразия правовых институтов; и неполной унификации терминоло­гического ряда.

В целом обозначенное правовое регулирование фор­мируется и развивается преимущественно в нескольких магистральных направлениях - основные тенденции объек­тивируются в экологическом^[1], а также и земельном^[2], градо­строительном^[3] и санитарно-эпидемиологическом^[4] законода­тельствах (каждое из которых самостоятельно, в контекстах решения собственных задач, и в сочетании с эколого-право­выми нормами устанавливают механизмы обеспечения эко­логической безопасности городской среды).

В то же время, процесс его формирования сопряжен с целым рядом сложно разрешаемых задач: как в сфере нор­мотворчества, так и в сфере правоприменения.

В первую очередь обращает на себя внимание вариа­бельность применяемого действующим законодательством терминологического аппарата в рассматриваемой сфере, и одновременно - недостаточная его разработанность.

Урбанизационные процессы объективируются в го­родах, которые характеризуются: подверженностью есте­ственного природного ландшафта антропогенному и техно­генному (включая инженерно-техническому и цифровому) преобразованию; наличием системы административной организации и управления; наличием городской культуры; организацией и управлением земельными ресурсами и зем­лепользованием; планировкой застройки и размещением объектов различного назначения; они являются местом про­живания людей; местом концентрации инновационного, промышленного, инвестиционного и научно-технического потенциала, обеспечивающего, помимо прочего, высокий уровень территориальной мобильности и межрегиональной интеграции населения.

Для обозначения таких сложных административно­территориальных образований законодатель применяет целый ряд терминов. В качестве универсально обобщаю­щего - термин максимально широкого содержания: «урба­низированные территории»^[5], обозначающий антропогенно преобразованные территории естественно-природного про­исхождения, занятые городскими поселениями и промыш­ленными объектами, и связанными с ними инфраструктур­ными, производственными, инженерными и транспортными объектами, расположенными, как правило, в пределах ка­тегории земель населенных пунктов. В ряде случаев осо­бо выделяют «урбанизированные промышленно развитые территории»^[6].

Также применяются такие термины, как: «поселения» (в нормах градостроительного законодательства и законода­тельства об организации местного самоуправления^[7]), под­разделяемые на городские и сельские^[8]; «населенные пункты» (в нормах земельного законодательства)^[9]; «города»^[10]; «город­ская среда» (она характеризуется совокупностью природ­ных, архитектурно-планировочных, экологических и других факторов, формирующих среду обитания на определенной территории и определяющих комфортность проживания на этой территории)^[11]; «мегаполисы»^[12] и «агломерации»^[13].

Для целей данного исследования термин «городская сре­да» представляется наиболее предпочтительным, т.к. обладает наибольшими эколого-значимыми характеристиками.

Приведенное выше разнообразие терминологического ряда не выглядит корректно упорядоченным и нуждается в своем оптимальном структурировании: необходим единый унифицирующий подход.

В настоящее время не выработано и единого подхода к вопросу о том - является ли целесообразным формирование единого комплексного правового института, предусматри­вающего правовое регулирование правоотношений, обеспе­чивающих устойчивое экологическое развитие городской среды (и каким термином может быть такой институт обо­значен) [4].

Развитие экологической политики и права, во всяком случае, стимулируют современную юридическую технику к созданию новых правовых институтов, применяемых в дан­ной сфере. Появились такие институты, как: «устойчивое развитие территорий» - предусматривающий обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности без­опасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека^[14], ограничение негативного воздействия хозяйствен­ной и иной деятельности на окружающую среду и обеспе­чение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений^[15]; разрабатывается «устойчивое градостроительство»: соглас­но правовой позиции, сформированной Конституционным Судом РФ, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания¹⁶, комплексного учета потребностей населе­ния и территорий в развитии и необходима для согласова­ния государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания¹⁷.

Для дальнейшего формирования и развития подобных правовых институтов очень важно сохранение их эколого­значимой составляющей.

Кроме того, в научных исследованиях стал заметным во­прос о выработке специальных принципов правовой охраны окружающей среды в городском пространстве. Значение ста­туса принципов, являющихся одновременно и нормами-ре­комендациями, и основными стратегическими установками, объективирующими руководящие идеи, характеризующие сущность и содержание отрасли права, чрезвычайно велико для создания и развития специального эколого-значимого правового регулирования.

Можно выявить некоторое противоречие в том, что спе­циального института, предусматривающего правовое регу­лирование правоотношений, обеспечивающих устойчивое экологическое развитие городской среды как такового еще не существует, а принципы правого регулирования уже обсуж­даются академическим сообществом, и даже признается, что они находят свое закрепление в специальных нормах [6]; при этом и в данном вопросе единой концепции и единой тер­минологии не выработано - в одних случаях формулируются природоохранные принципы градостроительной деятель- ности¹⁸, в других - принципы охраны окружающей среды в городах [5].

По мнению Н. Л. Лисиной, например, можно выделить такие принципы правовой охраны окружающей среды в городах¹⁹, как: сохранение, поддержание и восстановление благоприятной окружающей среды в городе как элемента качества жизни человека в нем; сочетание экологических, экономических и социальных аспектов развития города - в качестве главного принципа охраны окружающей среды в городах («принцип баланса возможностей и потребностей»); экологически обоснованное планирование развития и за­стройки территории городов; участие населения в решении вопросов устойчивого развития городов; децентрализация и укрепление позиций органов местного самоуправления в деле охраны окружающей среды городов [5].

В данном контексте также важно отметить приоритеты концепции устойчивого развития, как основы эффективно-

• Согласно п. 2.10 Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной Приказом МПР РФ от 29 декабря 1995 г. № 539. «условия проживания ком­фортные - это характеристика окружающей среды, при которой обеспечивается благополучное состояние здоровья человека и благоприятные социально-бытовые условия проживания насе­ления» // СПС Гарант.
• П. 2.1 Определения Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. № 931-О-О; см. также: Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 15 января 2020г. № 53-АПА19-47 // СПС Консультант Плюс.
• Там же.
• Согласно ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», охрана окружающей среды - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и не­коммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной сре­ды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйствен­ной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

го решения экологических проблем [2] городской среды, которые реализуются как в сфере нормотворчества, так и в правоприменительной деятельности. Устойчивое развитие предполагает процесс изменений в окружающей среде, при котором экономическая деятельность, эксплуатация при­родных ресурсов, направление инвестиций, ориентация на­учно-технического развития, развитие личности согласованы друг с другом и укрепляют нынешний и будущий потенциал для удовлетворения человеческих потребностей [10].

Проблематика обеспечения экологической безопасно­сти городской среды приобретает первостепенное значение, поскольку индустриализация и научно-технический про­гресс, обеспечивающие жизнедеятельность современного че­ловека, приводят и к негативным экологическим эффектам, и порождает среду с потенциально высокой концентрацией экологически неблагоприятных факторов и экологических рисков^[16].

Действующее законодательство определяет экологиче­скую безопасность как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможно­го негативного воздействия хозяйственной и иной деятель­ности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий^[17].

Более широкая трактовка, предлагаемая нормами меж­дународного права, определяет экологическую безопасность в качестве системы политических, правовых, экономических, технологических и иных мер, направленных на обеспечение гарантий защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов человека и гражданина от возможного не­гативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и угроз возникновения чрезвычайных ситуации природного и техногенного характера в настоящем и будущем времени^[18].

Также она рассматривается в качестве совокупности состояний, процессов и действий, обеспечивающей эколо­гический баланс в окружающей среде и не приводящей к жизненно важным ущербам (или угрозам таких ущербов), наносимым природной среде и человеку^[19].

Согласно п. 1 «Стратегии экологической безопасности Российской Федерации» - экологическая безопасность явля­ется составной частью национальной безопасности^[20], но, кро­ме этого, она может быть рассмотрена и в качестве безопас­ности личности и общества в целом.

Отметим, что согласно п. 20 указанной Стратегии нали­чие густонаселенных территорий, характеризующихся высо­кой степенью загрязнения окружающей среды, относится к внутренним вызовам экологической безопасности.

В обеспечении экологической безопасности городской среды усматривается публично значимая задача^[21], объекти­вирующая в себе всеобщий публичный интерес, обеспечен­ный общезначимым характером, государственно-правовыми признанием, нормативным закреплением, поддержкой и га­рантированностью [1].

Экологическая безопасность как самостоятельный ком­плексный правовой институт обеспечивается особой систе­мой правового регулирования, закрепленного в нормах спе­циального законодательства. Его межотраслевой характер - и в целом, и применительно к условиям городской среды, предопределяется его корреляцией с институтами санитар­но-эпидемиологической, продовольственной, промышлен­ной, энергетической, градостроительной, экономической, цифровой, транспортной и иными видами безопасности, ко­торые также призваны обеспечивать такое состояние среды обитания, при котором отсутствует опасность вредного воз­действия ее факторов на человека.

Цели и приоритеты Российской Федерации в сфере обе­спечения экологической безопасности городской среды за­креплены и в реализуемых Национальном проекте РФ на пе­риод с 2018 г. по 2024 г. «Экология»^[22], Национальном проекте РФ на период с 2018 г. по 2024 г. «Жилье и городская среда»^[23].

В целом же экологическая безопасность в настоящее вре­мя достаточно общепризнанно рассматривается в качестве социально-экологической характеристики соответствующей территории [8], и, в первую очередь - городской среды.

Для корректного толкования содержания института экологической безопасности городской среды, можно пред­ложить такую ее составляющую как «урбанизационная без­опасность», которая может быть рассмотрена как состояние защищенности личности и общества в контексте существова­ния на урбанизированных территориях и, особенно - в круп­ных городах.

В качестве основных составляющих «урбанизационной безопасности» могут быть рассмотрены взаимообуслав­ливающие факторы городской среды: градостроительные, архитектурные, инфраструктурные, техногенные, энергоо­беспечивающие, управленческие, коммуникационные, ин­новационно-цифровые, социальные, культурные, рекреаци­онные, логистические; геодемографического положения (в аспекте перспективы роста количества и качества трудовых ресурсов); политико-географического положения (располо­жение города относительно столицы и границ, и размещения в нем органов публичной власти) и, разумеется, природные. Природная среда здесь определяется факторами существу­ющих природных условий: климатических, геофизических, геологических, гидрологических, геохимических, ландшафт­ных, биологических. Значение имеют и собственно экологи­ческие факторы, определяемые в соответствии с физически­ми, химическими, биологическими и иными показателями качества окружающей среды, уровнем загрязнения и видами негативного воздействия на окружающую среду, специфи­кой программы обращения с отходами [7].

К настоящему моменту на международно-правовом и национальном уровнях разработаны самые различные ин­струменты оценки устойчивости, безопасности и качества жизни людей в городах - рейтинги, индексы, стандарты^[24]. Учитываются и оцениваются такие показатели, как: воздуш­ная среда, водопользование, энергопотребление, обращение с отходами, биотическая среда (растительный и животный мир), управление воздействием на окружающую среду, транспорт и др.

Законодателем разработана такая категория, как Ин­декс качества городской среды. Индекс качества городской среды согласно положениям отечественного законодатель­ства, представляет собой цифровое значение состояния го­родской среды населенных пунктов, полученное в результате комплексной оценки количественных и поддающихся из­мерению показателей, характеризующих уровень комфорта проживания на соответствующей территории^[25]. При этом Индекс оценивает городскую среду в целом, во всей ее пол­ноте, поэтому при его подсчете используется информация, относящаяся к различным аспектам функционирования и применяются самые разноаспектные индикаторы, в том чис­ле такие как: удовлетворение базовых нужд населения, каче­ство жизни, экологическая ситуация, рациональное исполь­зование ресурсов, развитие инфраструктуры, эффективность управления, потенциал устойчивого развития и др., при этом одна из базовых ценностей развития города это эколо­гическая безопасность.

Отметим, что современным этапом развития городов стало формирование нового устойчивого эколого-совмести­мого правового архетипа урбанистики - получившего назва­ние «умный город» («smart city»), предусматривающего кон­вергенцию физического, цифрового и биологического миров [9], при которой эффективно взаимодействуют потоки мате­риалов, энергии, трудовых ресурсов, и информации, а так­же происходит демократизация информации и развивается прозрачность социально-политических процессов, которые обеспечивают всепроникающие цифровые активы и инфор­мационные технологии, при этом экологическая составляющая концепции «умных городов», обеспечивающая обе­спечение экологических прав граждан, является важнейшей [3]. В качестве примера можно привести программу «Умный Санкт-Петербург», предусматривающую комплексный под­ход к внедрению информационных технологий управления мегаполисом, гибкий интеграционный процесс развития, включающий цели социально-экономической политики го­рода, обеспечение стабильного улучшения качества жизни горожан, которое имеет интегральный характер и опреде­ляется уровнем развития экономики, состоянием городской среды, включая экологическую составляющую^[26].

Кроме того, чрезвычайно интересно, хотя и несколь­ко спорадически, развивается судебная практика в данной сфере. Судебными решениями осуществлено признание: устойчивости систем водоснабжения и водоотведения в на­селенных пунктах в качестве имеющих важное значение для безопасности жизнедеятельности населения, функциониро­вания промышленной и коммунально-бытовой инфраструк- туры^[27]; значения инженерно-технических сетей, входящих в единую систему коммунальной инфраструктуры для обеспе­чения санитарно-гигиенической и экологической безопас­ности территории города^[28]; обязанности служб ЖКХ по ока­занию услуг по обеспечению экологической безопасности в городе^[29]; обязанности соблюдения правил эксплуатации по­лигонов твердых коммунальных отходов как требование по обеспечению экологической безопасности^[30]; признание того факта, что последствия неблагоприятных воздействий хозяй­ственной деятельности на окружающую среду в городе (на­пример, воздействия неблагоприятных факторов промыш­ленных загрязнений) приводят к значительным неудобствам жизни и расстройствам здоровья^[31] и проч.

Таким образом, формирование и развитие системного механизма правового регулирования охраны окружающей среды в городах, включающего закрепление принципов, приоритетов и стратегических задач, создание новых право­вых терминов и институтов, объективирующих в себе эко­лого-значимые факторы устойчивого развития городской среды, является одной из важнейших задач отечественной законотворческой и правоприменительной деятельности, активно реализуемой в современных условиях. В целом же можно признать достаточно результативными существую­щие законотворческие инициативы, и решения правопри­менительной деятельности, а также некоторые социально­культурные достижения в сфере обеспечения экологической безопасности городской среды.

КЛЮКАНШВА Лариса Геннадьевна
кандидат юридических наук, кандидат культурологии, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды Юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета