В зарубежных странах вопросы правовой регламента­ции разграничения полномочий являются неотъемлемым элементом нормативно-правового регулирования вопросов федеративного устройства.

Основными тенденциями в со­временных западноевропейских и латиноамериканских фе­дерациях и так называемых «регионалистских» государствах является стимулирование развития регионального уровня принятия политических решений, передача центральной властью определенного объема полномочий на региональ­ный уровень. Процесс диффузии публичной политической власти нашел свое отражение в конституционных реформах таких стран, как Швейцария в 1999 году, ФРГ в 2006 году, Ар­гентина в 1994 году, Италия в 1999 году.

Принципиальным при этих реформах стал вопрос о форме передачи полномочий от центра в регионы. Так, с конца ХХ в. такая форма передачи, как децентрализация, на­ходится в постоянном противостоянии с так называемой деволюцией. Разница между этими формами передачи полно­мочий заключается в том, что при децентрализации центр сохраняет за собой право вернуть себе переданные полномо­чия. Деволюция же предполагает кардинальное изменение политического ландшафта, а также гарантий регионам, что переданные им полномочия не будут возвращены центру.

Понятие деволюции не является новым для государ­ственного управления в целом и для федерализма в частно­сти.

Так, еще в 70-хх гг. ХХ в. это понятие прочно утвердилось в политическом лексиконе в связи с предложениями учре­дить парламентские ассамблеи Шотландии и Уэльса с широ­кими функциями по самоуправлению. В 80-хх гг. ХХ в. Пре­зидент США Р. Рейган ввел в политический контекст понятие деволюции как элемента его курса на реформу американ­ского федерализма. В это понятие он вкладывал уменьшение влияния столичных чиновников на принятие политических решений, расширение полномочий штатов, сокращение объема федеральных полномочий. Факторами, актуализи­рующими деволюцию, Р. Рейган видел необходимость повы­шения эффективности государственного управления через диверсификацию публично-властных полномочий и стремление общества к самоуправлению. Согласно данным соци­ологических опросов периода правления Р.Рейгана и позже в США подавляющее большинство граждан США полагают, что стремление к ограничению полномочий федерального центра и расширению полномочий штатов, представляет со­бой обоснованное политическое решение. Однако при всей кажущейся готовности американского общества к процессам деволюции на деле они оказались не столь активными. Более тщательный анализ причин неудачи деволюции в США об­наруживает несостоятельность самой ее концепции и вызы­вает обоснованные сомнения в мотивах политиков и ученых, настаивающих на ее применимости в различных государ­ствах, включая Россию.

Так, во-первых, само понятие деволюции предполагает взаимодействие уровней публичной политической власти в рамках иерархической вертикальной системы их взаимоотношений. Концепция федерализма опровергает существо­вание иерархии как таковой между федеральной властью и властью субъектов федерации, поскольку речь в ней идет либо об автономности компетенций этих уровней власти, либо об их взаимодополняющем характере.

Во-вторых, как в США, так и в иных федерациях процесс деволюции требует серьёзного изменения Конституции. Так, в федеративных государствах модель разграничения полно­мочий между федеральным центром и субъектами феде­рации находит свое отражение в конституционных нормах, чтобы перераспределить эти полномочия, потребуется из­менить соответствующие конституционные положения.

В-третьих, федерализм в США характеризуется таким специфическим элементом, как «федеральное опережение» (federal preemption), представляющее собой особую про­цедуру, позволяющую Конгрессу США ограничивать права штатов без изменения их конституционно-правового статуса. Эта процедура использует нечёткость положений Консти­туции США, чтобы оправдать нормотворчество федерально власти по вопросам, находящимся на границе компетенций федерального центра и штатов - в сфере так называемой кон­курирующей компетенции. Нечёткость положений Консти­туции ША относительно распределения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и штатами была намеренной. В настоящее время конкурирующая компетен­ция и нормотворчество федеральной власти в ее рамках спо­собствует обновлению федеративных отношений, а с середи­ны ХХ в. Конгресс США настолько часто реализовывал свои полномочия в сфере конкурирующей компетенции, что по факту, имело место расширение сферы ведения федераль­ной власти на фоне теоретических споров о необходимости реализации процесса противоположной направленности - деволюции.

Таким образом, наблюдается следующая ситуация - пропаганда деволюции в США сопровождается усилением федеральной власти. То есть модель, которую североаме­риканский федерализм предлагает в качестве основного на­правления развития федеративных государств по факту в американской системе управления не применяется. Возни­кают следующие вопросы: 1) жизнеспособна ли модель де­волюции в федеративных государствах? 2) не продиктовано ли стремление идеологически навязать ее другим странам политическими мотивами, связанными с дестабилизацией политических процессов в них?

Сторонники идеалистических взглядов на процесс дево- люции приводят единичные примеры североамериканского опыта, свидетельствующие о том, что эпизодически деволю- ция приводит к определенным политическим результатам. Так, в 90-е гг. ХХ в. Конгрессом были и отменены общефеде­ральные стандарты скорости на автомагистралях и расши­рены права штатов на использование федеральных целевых грантов в рамках системы социального обеспечения. Другим примером результатов эпизодической деволюции в штатах сторонники этого процесса считают рост численности чинов­ников штатов в конце ХХ в. Наконец, говорят о снижении так называемого бюджетного давления федеральной власти на штаты в конце ХХ - начале XXI в.

Думается, что указанные примеры, во-первых, не свиде­тельствуют о жизнеспособности деволюции как системного явления, оказывающего воздействие на федеративные отно­шения. Во-вторых, в отсутствие системности необоснованно утверждать о применимости этой модели перераспределе­ния полномочий между федеральной властью и субъектами федерации в иных политико-правовых культурах. Наконец, даже применительно к упомянутым примерам политико­правовая культура США демонстрирует отрицательную ди­намику. В части ослабления бюджетного давления на штаты все инициативы свелись лишь к изменению природы так называемых «обусловленных» грантов (conditional grants- in-aids). Так, до 60-хх гг. ХХ в. предоставление федеральной властью финансовой помощи штатам по таким грантам со­провождалось обязательствами штатов следовать воле фе­дерального правительства по определенным вопросам. На смену таким грантам пришли так называемые «комплекс­ные» гранты (block grants), предоставлявшие их получателям лишь немногим большую свободу в использовании получен­ных денежных средств.

Наконец, если посмотреть на динамику рассмотрения Верховным Судом США споров между федеральным прави­тельством и штатами, то она в большей степени демонстри­рует изменчивость позиций Суда - от централизационных к децентрализационным тенденциям при принятии решений. Какого-то явно выраженного направления судебной практи­ки по таким вопросам не обнаруживается, напротив, наблю­дается ее изменчивость в зависимости от конкретной поли­тической ситуации.

Оценивая антагонизмы между идеологической моделью деволюции в США и реалиями федеративных отношений, необходимо отметить, что сама идея деволюции является следствием постоянной конкуренции в США идей дуали- стичного и кооперативного федерализма (dual federalism and cooperative federalism). Эта конкуренция уникальна именно для североамериканской политико-правовой культуры и представляет собой спор о следующем: дуалистичный фе­дерализм настаивает на максимальном невмешательстве федеральной власти и власти штатов в дела друг друга, ко­оперативный федерализм исходит из необходимости их по­стоянного сотрудничества. Думается, что втора концепция позволяет 1) преодолеть статичность, ригидность дуали- стичного федерализма, 2) реализуется на практике через федеральное опережение, 3) обусловлено объективно усиливающимся взаимодействием между федеральным прави­тельством и штатами. В то же время, очевидно, что модель кооперативного федерализма переоценивает возможности описанного взаимодействия и недооценивает конфликтный потенциал взаимоотношений федеральной власти и субъек­тов федерации в силу вполне объяснимого стремления феде­рального правительства иметь приоритет в наиболее важных сферах государственного управления как минимум для обе­спечения единства страны.

В настоящее время эволюция взаимоотношений феде­ральной власти и штатов в США идет тремя путями - через изменение Конституции путем поправок, через решения Верховного Суда США, а также через механизм федерально­го опережения. Причем последние два способа имеют прио­ритет и способствуют постоянной эволюции баланса полно­мочий федеральной власти и штатов.

Оценивая применимость концепции деволюции в ус­ловиях российской политико-правовой культуры, следует отталкиваться от того, что, во-первых, даже в США, где эта концепции развивалась наиболее активно, она преврати­лась лишь в лозунг, лишь в теорию, не приобретя характера системного явления. Во-вторых, двигателем прогресса фе­деративных отношений в США по-прежнему остается воля федерального правительства, благодаря которому и обе­спечивается гармоничный баланс полномочий федераль­ной власти и штатов в каждый конкретный исторический момент. Наконец, теория деволюции оказалась неспособ­ной поколебать нормативные основы североамериканского федерализма, когда изначально заложенная в Конституцию нечеткость распределения полномочий между федерально властью и штатами способствует не хаосу в федеративных от­ношениях, а их поступательному развитию.

Думается, что указанные замечания относительно харак­тера самой концепции деволюции и реально существующих политических процессов в США свидетельствуют о ее не­продуктивности и неприменимости в современной России. Кроме того, реализации этой концепции в России препят­ствует национально-территориальный принцип построения Российской Федерации и ее асимметрия, обусловленная, в первую очередь, этническим фактором, не учитываемым в концепции деволюции вообще.

Отдельного разговора заслуживает концепция конку­рирующего федерализма, реализуемая в США. Причем обо­снованной представляется точка зрения, согласно которой речь идет именно о концепции, а не о каком-либо целостном учении, поскольку конкурирующий федерализм характе­ризует лишь отдельные элементы федеративного государ­ственного устройства в США. Идеологическую основу кон­цепции конкурирующего федерализма в США составляют принципы либеральной рыночной экономики и свободы конкуренции, принципы приоритета частных интересов над публичными, распространенные на политическую сферу жизни общества.

В качестве цели реализации концепции конкурирую­щего федерализма в США признается обеспечение и защита прав и свобод граждан, недостижимые при реализации фе­деральным центром императивного регулирования, популярной в Европе политики экономического выравнивания. Недостижимость этой цели без изменения подходов к феде­ративным отношениям доказывается сторонниками концеп­ции конкурирующего федерализма ссылкой на отсутствие у экономически слабых субъектов федерации стимулов к эко­номическому развитию и проведению взвешенной полити­ки, что, в свою очередь, влечет снижение темпов роста благо­состояния населения.

Вместо императивного регулирования федеральный центр поощряет самостоятельность субъектов федерации в обеспечении прав граждан и экономического развития на своей территории, при реализации которой субъекты по сути соревнуются в привлекательности для инвестиций, а также для притока человеческого капитала на их террито­рию. Отметим, что концепция конкурирующего федерализ­ма в такой интерпретации излишне механистична в части переноса принципов рыночной экономики на политические и, в частности, на федеративные отношения. Внутреннее противоречие этой концепции наблюдается и в том, что це­лью функционирования государства, в отличие от субъектов предпринимательской деятельности, не может быть полу­чение прибыли от осуществления функций по управлению обществом. При такой постановке вопроса защита интересов населения, в частности, интересов социального характера уходит на второй план. Проведение политики конкурирую­щего федерализма при разграничении предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами фе­дерации чревато утратой государственной политикой каче­ства единства в масштабах федеративного государства. Это также противоречит природе государства как такового, по­скольку государство всегда тяготеет к централизации, что предопределяет невозможность передачи части его функций территориальным образованиям.

В настоящее время США сталкивается со следующими проблемами, являющимися результатом реализации кон­цепции конкурирующего федерализма: 1) проблема поис­ка оптимальной степени унификации правового регулиро­вания, не создающей препятствий для конкуренции между штатами; 2) проблема оттока населения и инвестиций из экономически слабых штатов; 3) усиление неравенства субъ­ектов федерации в части их экономического и политиче­ского потенциала, влекущее социальную напряженность; 4) Отсутствие предпосылок для консолидации общества и об­щенационального единства. Таким образом, характер обо­значенных проблем уже сам по себе вызывает обоснованные сомнения в реализуемости этой концепции в российских ус­ловиях, поскольку Россия рассматривает равенство субъектов федерации, рост их экономического и политического потен­циала, снижение социальной напряженности, обеспечение единства общества как неотъемлемые элементы общегосу­дарственной политики и политики субъектов РФ.

Наконец, современные тенденции развития рыночной экономики подтверждают необходимость активного государ­ственного вмешательства в социально-экономические отно­шения в силу ограниченных возможностей рыночной эконо­мики к саморегуляции, обеспечивающей интересы общества в целом, а не его отдельных групп или представителей. Это актуализирует роль центральной государственной власти в регулировании социально-экономических отношений. При проведении параллелей не менее актуальным оказывается такое вмешательство федеральной власти и в федеративные отношения для компенсации негативных последствий конку­ренции между субъектами федерации.

Идеологическая основа концепции конкурирующего федерализма разрабатывалась в США целенаправленно. На­пример, в США был разработан и реализуется проект Инсти­тута американского предпринимательства по исследованию публичной политики (The American Enterprise Institute for Public Policy Research) по развитию федеративных отноше­ний, предусматривающий поощрение конкуренции между штатами за экономические и человеческие ресурсы. Под эги­дой упомянутого Института на регулярной основе проводят­ся конференции, издаются книги и информационный бюл­летень The Federalist Outlook, в которых отстаивается точка зрения о необходимости развития федеративных отношений в сторону ограничения прав национального государства и развития конкуренции между штатами.

Директор проекта М. Грив последовательно внедряет идеи о том, что в Конституции США заложена модель по­стоянного политического противостояния между штатами и федеральной властью, разграничения их функций. Исполь­зование элементов сотрудничества между штатами и феде­ральным центром имеет место, но оценивается им в негатив­ном аспекте. В частности, М. Грив отрицательно относится к федеральным программам в области образования, здра­воохранения и социальной политики, в которых участвуют штаты, и утверждает, что федеральный центр навязывает обществу политику формирования картелей штатов и уни­фикации правового регулирования.

В подтверждение своей точки зрения М. Грив приводит выводы, сформулированные еще в 1981 году Двухпартийной совещательной комиссией по внутригосударственным отно­шениям по результатам анализа программ, проводимых в рамках взаимодействия федеральной власти и штатов (про­ект финансировался Конгрессом США). Так, согласно ее вы­водам, федеральные программы предоставления субсидий оказались далеки от действительных общественных нужд, они не способствовали экономическому выравниванию и развитию штатов и привели к невозможности определить лиц, ответственных за неэффективность использования бюд­жетных средств.

По мнению М. Грива, конкурирующий федерализм спо­собен повысить степень эффективности государственной дея­тельности, усилить дисциплину штатов и повысить качество предоставляемых обществу государственных услуг. В особен­ности, по мнению идеологов конкурирующего федерализ­ма, эта политика эффективна в таких сферах, как экология, трудовые отношения, образование, борьба с преступностью. Сторонники конкурирующего федерализма полагают, что активность государства создает прямую угрозу индивидуаль­ным свободам. Для предотвращения такой угрозы необходи­мо сокращение государственного аппарата для обеспечения его эффективности и финансовой ответственности.

Целесообразно оценить культурно-исторические пред­посылки, позволяющие США использовать концепцию конкурирующего федерализма при выстраивании федера­тивных отношений. Так, во-первых, ему способствуют ли­беральные основы общества США и рыночная экономика, возводимая там, порой, в абсолют. Во-вторых, ее реализация обусловлена относительно высоким уровнем и примерно равным благосостоянием большинства штатов. В-третьих, применимость концепции конкурирующего федерализма зависит от степени мобильности населения. В-четвертых, указанная мобильность должна подкрепляться развитой ин­фраструктурой штатов, позволяющей гибко реагировать на приток населения. Наконец, в-пятых, концепция конкуриру­ющего федерализма несовместима с развитой бюрократиче­ской системой государственного управления, поскольку по­следняя создает препятствия для мобильности человеческих и иных ресурсов. Соответственно, те политические и право­вые культуры, в которых не наблюдается указанных пред­посылок, вряд ли будут способны гармонично воспринять концепцию конкурирующего федерализма в ее североаме­риканском варианте.

Отчасти это подтверждает опыт Российской Федерации, где в период с 2000 по 2010 гг. ряд политиков и экономистов рассматривали конкурирующий федерализм качестве аль­тернативы существующему порядку взаимодействия феде­ральной власти и субъектов федерации.

Так, критикуя существующую модель, российский ис­следователь М. В. Глигич-Золотарева отмечает, что пере­распределение полномочий между федеральной властью и субъектами РФ подчас включает в себя деконструктивный элемент, поскольку не сопровождается экономической мо­тивацией и оценкой эффективности их реализации.

Свою отрицательную роль в развитии федеративных от­ношений, по мнению других исследователей, играет поиск баланса между децентрализацией и централизацией в регу­лировании федеративных отношений в России, в то время как выбор, по их мнению, должен быть очевиден - децентра­лизация.

Негативной оценке подвергается и политика эконо­мического выравнивания субъектов РФ, что влечет за собой потерю мотивации к выстраиванию эффективной управлен­ческой системы как в регионах-донорах, так и в субъекта-по- лучателях экономической помощи.

Диспропорции в разграничении компетенции между федеральным центром и субъектами РФ видятся в недоста­точной, по мнению критиков существующей системы, обе­спеченности полномочий субъектов РФ в социально сфере ресурсами.

Показательно, что такой подход озвучивался в период до 2010 г. и отдельными представителями федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной вла­сти субъектов РФ.

Однако, развитие федеративных отношений в России показывает иную динамику, чем предполагали сторонники концепции конкурирующего федерализма.

Так, во-первых, вопрос о применении данной концеп­ции в политической сфере не затрагивался в России даже ее последователями. Речь шла исключительно об экономи­ческих вопросах, в частности, о процедурах распределения субсидий, налогов, об инвестировании.

Во-вторых, существенная разница экономических по­тенциалов субъектов РФ ставит их в неравное положение, что предопределяет заранее неэффективность конкуренции между ними - такая конкуренция приведет исключительно к усугублению разрыва в их экономическом развитии.

В-третьих, несмотря на утверждение основ рыночной экономики в Российской Федерации либерально-демократическая идеология, без которой реализация концепции кон­курирующего федерализма невозможна, никогда не была краеугольным камнем российской политики и государствен­ного управления.

В-четвертых, сомнения вызывает и такое качество рос­сийского общества, как мобильность - его, скорее, нет, чем есть, что ставит под сомнение активное движение челове­ческих ресурсов внутри страны. Если оно и имеет место в каких-то формах, то исключительно как движение с перифе­рии к центру, к Московскому региону.

В-пятых, препятствием для реализации концепции кон­курирующего федерализма в России являются укоренивши­еся в отечественной политико-правовой культуре традиции бюрократической организации государственной власти.

История показала, что Российская Федерация пошла другим путем, показавшим уже сейчас, на промежуточном этапе реализации свою эффективность. Так, федеральный центр в максимальном объеме передал социально-эконо­мические функции в субъекты РФ, при этом создав четкую и прозрачную систему предоставления федерально финан­совой помощи регионам. Степень фактической самостоя­тельности субъектов РФ поставлена в зависимость от эффек­тивности осуществляемой ими политики - чем она более эффективна, тем меньше федеральной помощи требуется субъекту, следовательно, тем больший объем самостоятель­ности моет быть ему предоставлен. Тем самым в России через тесное сотрудничество федерального центра и субъектов фе­дерации создается система, стимулирующая субъекты РФ к политическим и социально-экономическим преобразовани­ям, обеспечивающим рост их потенциала во взаимодействии с федеральной власть и в решении проблем общественного развития.

Также следует отметить, что Российская Федерация демонстрирует типологически иные реакции на политику централизации и унификации федеративных отношений - вместо деформации федеративных связей такая политика способствует их развитию, укрепление политической вер­тикали власти усиливает политически потенциал как феде­рального центра, таки субъектов РФ. Такая реакция общества и федеративных отношений на процессы, противоречащие концепции конкурирующего федерализма, вызывает серьез­ные сомнения в востребованности данной концепции для со­временной России. Причем после двух экономических кри­зисов 2000-х гг. вопрос о включении элементов конкуренции в российскую федеративную модель вообще не выдержива­ет никакой критики, поскольку выход из кризиса возможен лишь при активном участии федеральной власти и мобили­зации ею имеющихся ресурсов развития.

ПЛАТОНОВ Владимир Михайлович
кандидат юридических наук, заведующий кафедрой политического анализа и управления Факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов