Евразийская интеграция как процесс начала осущест­вляться в связи с появлением необходимости развития сво­бодных торговых отношений и формирования эффективно функционирующих зоны экономического сотрудничества,

и послужила основой для формирования нового экономическо­го и политического пространства стран - участниц Евразий­ского экономического союза, что привело к необходимости пересмотра нормативно-правовых основ, которые при старой экономической системе регулировали сферу экономических и социальных отношений, а при новой - тормозили качествен­ное протекание интеграционных процессов.

Актуальность исследуемой авторами проблемы связана с активизацией процесса евразийской интеграции в послед­ние годы, что влияет на целый ряд сфер общественной жизни, включая сферу правового регулирования государственного и муниципального управления.

На сегодняшний день процесс гармонизации юридиче­ских норм, который априори должен быть непосредственно связан с процессом интеграции, в евразийском сотрудниче­стве находится в стадии постепенной разработки, что связано с тем, что основные нормативные акты стран-участниц Евразий­ского экономического союза, были подвержены последней ре­дакции гораздо раньше, чем это государство вступило в инте­грационное объединение. Это с полной уверенностью можно отнести и к нормативно-правовому регулированию местного самоуправления и управления.

Кроме того, надо отметить, что некоторые страны-участ­ницы Евразийского экономического союза регулируют дея­тельность местного самоуправления без вмешательства кон­ституционных норм. При этом фактическое регулирование серьезно отличается от нормативного, что составляет про­блему достижения абсолютного максимума в налаживании процесса гармонизации юридических норм, касаемых регу­лирования деятельности органов местного самоуправления на территории этих государств.

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМО­УПРАВЛЕНИЯ В РАМКАХ ЕВРАЗИЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ

Для того, чтобы проанализировать конституционно­правовые основы местного самоуправления в процессе евра­зийской интеграции, необходимо, в первую очередь, вкратце описать данный процесс, охарактеризовать его основные чер­ты и выделить наиболее актуальные проблемы и перспективы евразийского экономического сотрудничества.

Так, под евразийской интеграцией, согласно данным А. А. Климова, В. Н. Лексина и А. Н. Швецова, понимается фор­мирование единого экономического пространства, в котором осуществляют свою открытую деятельность страны-участницы.

На первом этапе евразийская экономическая интеграция осуществлялась тремя участниками Содружества независи­мых государств - Россией, Белоруссией и Казахстаном. Это был очень успешный опыт унификации правовых норм и эко­номических стандартов, который позволил ЕврАзЭС довольно быстро расширяться, принимая все новых и новых участников.

Важно отметить тот факт, который достаточно под­робно описан Д. Кабаевым, что у евразийской интеграции существует специальный контролирующий орган, кото­рый является наднациональным. Это Евразийская эконо­мическая комиссия, которая с 2012 года осуществляет все виды контроля, в том числе и правовой, функционирова­ния стран-участниц ЕврАзЭС в контексте интеграционных процессов.

Говоря об евразийской интеграции, нужно, прежде все­го, отметить такие значимые на данный момент организации как Евразийский экономический союз, Единое экономическое пространство и Таможенный союз. В рамках этих объедине­ний процесс унификации конституционно-правовых норм еще не закончен, что подчеркивает новизну рассмотрения дан­ной темы.

Главным нормативным документом, который на данный момент обеспечивает правовое регулирование евразийской интеграции, является «Договор о Евразийском экономиче­ском союзе», который был подписан 29 мая 2014 года.

Данный договор регулирует лишь один из компонентов деятельности органов местного самоуправления, который не­посредственно связан с экономическими вопросами. Так, речь идет о ст. 88 раздела XXII данного договора, который регулиру­ет процесс государственных и муниципальных закупок. При более подробном анализе данной статьи мы видим, что она обобщила нормы, которые приняты в законодательстве стран- участниц ЕврАзЭС, и сделала их унифицированными. Здесь говорится о прозрачности муниципальных закупок, их раци­ональной целевой направленности, ответственности органов муниципальной власти за качество товаров, которые являются объектами муниципальных закупок.

Основной идеей, которая продвигается на современном этапе развития международного законодательства, является заключение двусторонних соглашений, регулирующих основ­ные принципы муниципального и местного самоуправления в государствах-участниках различных интеграционных объеди­нений.

Формирование интеграционных объединений, которое осуществляется в последние годы, не могло не найти своего от­ражения в национальных законодательствах активных участ­ников данного процесса, а также в некоторой степени под­вергло изменениям разного рода международные нормы, что послужило, в свою очередь, причиной реформирования зако­нодательной базы, на которой основано местное самоуправле­ние во всем мире.

Некоторые авторы считают, что «именно международные нормы, которые разработаны с учетом мирового опыта регу­лирования отдельных сфер общественной жизни, оказывают наибольшее влияние на реформирование законодательства на муниципальном уровне, вне зависимости от того, о каком го­сударстве идет речь».

Если говорить о том, каким образом осуществляется нормативно-правовое регулирование местного самоуправ­ления, то можно отметить, в первую очередь, такое явле­ние как унификация правовых норм, которая должна быть принята всеми участниками интеграционного объедине­ния.

В «Декларации о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества» делается акцент на та­ком моменте: местное самоуправление в данном интеграцион­ном образовании должно отвечать демократическим принци­пам - в этом заключается основа его функционирования. Это связано с тем, что, согласно международным нормам, местная власть должна опираться на интересы граждан, именно они должны стать основой для принятия всех управленческих ре­шений, которые принимаются органами местного самоуправления.

На международном уровне существует ряд правовых норм, основной функцией которых является глобальный контроль организации местного самоуправления на всех тер­риториях, принадлежащих государствам-участникам инте­грационного объединения. Эти стандарты содержатся как в национальных, так и в международных нормативно-правовых актах. Рассмотрим более подробно их содержание.

Прежде всего, в этом отношении интересна «Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122» от 15 октября 1985 года.

Согласно данному нормативно-правовому акту, ко­торый распространяется на все страны Европы, под мест­ным самоуправлением понимается такая система полно­мочий местной (региональной) власти, которая способна не только «на бумаге», но и в режиме реального времени осуществлять управление различными видами деятель­ности исключительно в соответствии с потребностями и интересами населения, проживающего на прикрепленной территории.

Как указано в Хартии, местное самоуправление, которые функционирует в контексте интеграционных процессов, имеет ряд полномочий и компетенций. В статье 4 рассматриваемого нормативного документа можно выделить шесть моментов, которые следует учитывать при анализе реализации функций местного самоуправления.

В первую очередь, Хартия говорит о том, что основные полномочия местного самоуправления имеют преимуще­ственно конституционную основу. При этом международный документ уточняет, что в пределах, устанавливаемых законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для реализации своей инициативы по любому во­просу собственной компетенции.

Кроме того, Хартия приводит комментарий о том, что деятельность органов местного самоуправления ограничена только компетенциями других государственных органов. Если существует какая-либо неохваченная деятельность, то эти органы могут ее осуществлять в рамках интеграционных процес­сов.

Рис. 1. - Параметрическая классификация компонентов деятельности органов местного самоуправления, имеющих конституционные основы

Достижение эффективности реализации функций и ра­ционального распределения полномочий в органах местного самоуправления также является одним из важнейших прин­ципов европейского подхода к организации местного само­управления. Так, в Хартии указано, что работу с гражданами, например, должны осуществлять те органы местного само­управления, которые имеют в данном направлении необходи­мые ресурсы и большой опыт.

Важное значение имеет положение Хартии, указывающее на полноту и исключительность компетенций органов местно­го самоуправления в странах, поддерживающих интеграци­онные процессы. Так, в документе указано на то, что лишь за­конные основания могут стать причиной отмены каких-либо распоряжений органов местного самоуправления со стороны более крупных ветвей исполнительной власти.

Проблема адаптации полномочий органов местного самоуправления к конкретным условиям функционирова­ния также рассматривается в Европейской хартии местного самоуправления, поскольку, несмотря на высокий уровень интеграционного проникновения экономических, соци­альных и правовых стандартов, который наблюдается в по­следние годы в Евразии, у каждого государства все равно имеются свои специфические особенности, условия, фак­торы, которые нельзя не учитывать при организации мест­ного самоуправления, ведь, несмотря на быстрое развитие интеграционных процессов, на данный момент отсутствует политическая и культурная унификация в различных госу- дарствах-участниках различных интеграционных объеди­нений.

Рассматривая Европейскую хартию местного самоуправ­ления как один из базовых нормативных документов, регули­рующих организацию местного самоуправления в контексте евразийской интеграции, необходимо проанализировать ту ее часть, которая касается финансового обеспечения местного самоуправления.

Так, принципиально важным является условие, чтобы каждый орган местного самоуправления, который находит­ся на территории государства - участника процесса евразий­ской интеграции, имел достаточное количество финансовых средств для эффективного функционирования и реализации поставленных перед ним целей и задач.

Главы стран - участниц евразийской интеграции должны применять процедуру финансового выравни­вания, которая подразумевает равное распределение финансовых средств между различными территориями пространства ЕАЭС. В ином случае интеграция не может проводиться эффективно, часть интегрированных тер­риторий не сможет достаточно динамично развиваться, чем будет тормозить общее развитие интеграционного объединения.

2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТРАНАХ-УЧАСТНИ- ЦАХ ЕАЭС

Полагаем целесообразным практическое исследование проблемы обеспечения конституционно-правовых основ местного управления и самоуправления в процессе евразий­ской интеграции провести в виде сравнительного анализа, ос­нованного на изучении конституций стран-участниц ЕАЭС, в частности: Российской Федерации, Республики Беларусь, Ре­спублики Казахстан, Республики Армения и Кыргызской Ре­спублики.

Для проведения сравнительного анализа норм регули­рования деятельности местного самоуправления на консти­туционном уровне в странах-участницах Евразийского эко­номического союза, нами была разработана специальная параметрическая классификация направлений деятельности органов местного самоуправления, которая представлена на рис. 1.

На рис. 1 выделено пять основных критериев оценки дея­тельности органов муниципального самоуправления, с точки зрения ее конституционных основ. Рассмотрим их более под­робно.

Несмотря на то, что в данный момент осуществляется до­статочно активная унификация всех правовых норм государств ЕАЭС, остаются некоторые моменты, которые можно отнести к различиям, выявленным при сравнении конституций пяти стран в нормах, касаемых местного самоуправления. Данный

Таблица 1. Хронология разработки и редактирования конституций стран ЕАЭС

Государство-участник ЕврАзЭС	Дата принятия Конституции	Дата последней редакции Конституции	Дата вступления государства-участника в Евразийский экономический союз
Российская Федерация	12 декабря 1993 года	21 июля 2014 года	01 января 2015 года
Республика Беларусь	15 марта 1994 года	17 октября 2004 года	01 января 2015 года
Республика Казахстан	30 августа 1995 года	02 февраля 2011 года	01 января 2015 года
Республика Армения	05 июля 1995 года	06 декабря 2015 года	02 января 2015 года
Кыргызская республика	27 июня 2010 года	20 декабря 2016 года	12 августа 2015 года

критерий на рис. 1 обозначен как специфические (националь­ные) особенности.

Прежде всего, важно понимать, насколько в странах- участницах ЕАЭС сходны или различны основные направ­ления деятельности органов местного самоуправления. Ведь, согласно данным научной литературы, а также в со­ответствии с Федеральным законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации», на каждой территории существуют свои правила организации муниципальной власти, которые не должны противоречить конституцион­ным принципам, но могут формироваться в зависимости от экономических, социальных, политических и культур­ных факторов.

Кроме того, в зависимости от политического строя, принятого в том или ином государстве-участнике, в каж­дом и них могут быть конституционно закреплены раз­личные объекты, что также может отличать страны друг от друга.

Важным критерием сравнительного анализа конституци­онных основ организации местного самоуправления в странах ЕАЭС является тип финансового обеспечения муниципаль­ных органов. От того, кто и в каком объеме поддерживает местную власть, зависит напрямую качество жизни населения и их удовлетворенность самой властью и условиями жизни, что влияет, прежде всего, на социальные процессы, которые происходят в обществе.

В данную параметрическую классификацию включен также такой критерий сравнительной оценки конституцион­ных основ деятельности органов местного самоуправления как ограничение компетенции.

На основе разработанной авторами статьи специально для проведения данного исследования классификации была составлена таблица (Таблица 2), представляющая собой срав­нительный анализ конституционных основ деятельности ор­ганов местного самоуправления в Российской Федераци^и,

Республике Беларусь, Республике Казахстан, Республике Армения, Кыргызской республике.

Прежде чем проводить качественный анализ общего и различного в представлении конституционных основ органи­зации местного самоуправления в странах ЕАЭС, необходимо провести хронологический анализ разработки и совершен­ствования Конституций стран-участниц данного интеграцион­ного объединения. Хронологически работа над главными нор­мативными документами исследуемых стран выглядела таким образом (Таблица 1).

В Таблице 1 можно наблюдать интересный хронологиче­ский нюанс. Российская Федерация, а также Республики Бе­ларусь и Казахстан после вступления в Евразийский экономи­ческий союз не проводили редакцию своей Конституции, что говорит о том, что унификация норм, касаемых деятельности органов местного самоуправления, на данный момент на кон­ституционном уровне не была проведена.

При этом в Республике Армения и Кыргызской респу­блике после вступления в Евразийский экономический союз были внесены и закреплены некоторые изменения.

Это говорит о том, что страны-участницы, которые всту­пили в данное интеграционное объединение позже, более от­ветственно относятся к процессу интеграции, в том числе ее правовому аспекту. Кроме того, два этих государства обнови­ли свои основные законы с учетом интеграционных процессов, основываясь на опыте более сильных партнеров, например, та­ких как Российская Федерация и Республика Казахстан.

В Таблице 2 представлен сравнительный анализ консти­туционного регулирования деятельности органов местного самоуправления в странах-участницах Евразийского экономи­ческого союза.

Проведенный сравнительный анализ конституционного регулирования деятельности органов местного самоуправле­ния в странах-участницах Евразийского экономического союза показал некоторые интересные факты, которые связаны, пре­жде всего, с тем, что говорить о полной гармонизации право-

Таблица 2. Сравнительный анализ конституционного регулирования деятельности органов местного самоуправления в странах-участницах Евразийского экономического союза

Сфера конституционного регулирования	Российская Федерация	Республика Беларусь	Республика Казах-стан	Республика Армения	Кыргызская республика
Основные направ­ления деятельности органов местного самоуправления	1. Управление муниципа-льной собствен-но- стью. 2.  Установление бюджета, на­логов. 3.  Охрана обще­ственного по­рядка	Не указаны	1.  Выражают волю населе­ния. 2.  Утверждение программ развития территорий 3.  Глобальный контроль дея­тельности организаций. 4.  Защита интересов граж­дан.	1.  Осуществле­ние власти на­родом. 2.  Хранение информации о гражданах	1.  Обеспечение отдельных соци­альных групп. 2.  Ответствен­ность за противо­правные деяния.
Вид направленно­сти органов мест­ного самоуправле­ния на объект	Территория, ко­торая находится в компетенции	Не указан	1.  Защита интересов граж­дан, живущих на территории, прикреп-ленной к органу местного самоуп-равления. 2.  Решение общих проблем территории, направ-ленность на государст-венные субъ­екты.	Защита интере­сов граждан, живущих на территории, при- креп-ленной к органу местного самоуп-равления	Защита интере­сов граждан, живущих на тер­ритории, прикре­пленной к органу местного само- управле-ния
Тип финансового обеспечения дея­тельности органов местного само­управления	Государственный бюджет + само­обеспечение	Государственный бюджет + само- обес-печение	Государственный бюджет + самообес-печение	Государственный бюджет + само- обес-печение	Государственный бюджет + само- обеспече-ние
Ограничения ком­петенции органов местного само­управления	Президент, Правительство, Конституция, федераль-ные законы	Конституция и другие нормативные акты	Заключение акима, решения Президента и Правительства	Не указаны	Налагаются Конституцией и другими законами.
Специфические (национальные) особенности дея­тельности органов местного само­управления	Фактически отсутствует направлен-ность на защиту инте­ресов граждан	В Конституции практически отсутствует ре- гулирова-ние деятельности ор­ганов местного самоуправле-ния	Религиозный характер регу- лиро-вания и конститу-цион- ных норм	Является суще­ственной осно­вой демократии	Позиционирова­ние открытости и ответственности органов местного самоуправле-ния перед народом

 

вых норм, записанных в конституциях стран-участниц Евра­зийского экономического союза, еще довольно рано.

По нашему мнению, это связано с тем, что каждая страна, которая существует в рамках евразийской интеграции, отдает приоритет национальным особенностям, а также с социаль­но-экономическими условиями, в которых работают органы местного самоуправления.

Именно с учетом этих факторов осуществляется постро­ение конституционных основ регулирования деятельности органов местного самоуправления. Законодатели, вероятно, не видят смысла вносить в основной закон те положения, кото­рые в их стране выполнить на данный момент не представля­ется возможным.

Так, например, как мы видим из Таблицы 2, Конституция Белоруссии не включила в свои разделы и главы практически никакой информации об организации деятельности органов местного самоуправления - в конституционные основы дея­тельности органов местного самоуправления эта функция не входит.

При этом, например, в Конституции Казахстана мы видим национально-религиозные особенности конституционного ре­гулирования деятельности органов местного самоуправления, что вполне соответствует менталитету и историко-культурным особенностям данного государства.

Анализ Конституции Республики Армения показывает, что в данном государстве регулирование деятельности органов местного самоуправления является исключительно демокра­тическим процессом, предполагающим реализацию основ­ных принципов соблюдения прав и свобод человека и гражда­нина, как и подобает Конституции.

В Российской Конституции относительно регулирования деятельности органов местного самоуправления в большей степени проработаны общие вопросы регулирования деятель­ности органов местного самоуправления, при этом для таких органов нет указания на то, какие обязанности они несут перед населением.

Таким образом, можно сделать общий вывод о неразвито­сти процесса гармонизации конституционных норм в отноше­нии нормативного регулирования деятельности органов мест­ного самоуправления и принадлежащим странам-участницам Европейского экономического союза, в частности Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Ре­спублики Армения, а также Кыргызской республики. Кон­ституционное регулирование деятельности органов местного самоуправления, которое осуществляется в Российской Феде­рации, противоречит основным демократическим принци­пам, где во главу угла ставятся права человека и гражданина.

ВЫВОДЫ

В ходе проведенного теоретико-практического исследова­ния были сделаны следующие выводы:

1. Под евразийской интеграцией понимается формиро­вание единого экономического пространства, в котором осу­ществляют свою открытую деятельность страны-участницы. На первом этапе евразийская экономическая интеграция осу­ществлялась тремя участниками Содружества независимых государств - Россией, Белоруссией и Казахстаном. Это был очень успешный опыт унификации правовых норм и эконо­мических стандартов, который позволил ЕврАзЭС довольно успешно расширяться.
2. Принципиально важным является то условие, чтобы каждый орган местного самоуправления, который находится на территории государства-участника процесса евразийской интеграции, имел достаточное количество финансовых средств для эффективного функционирования и реализации постав­ленных перед ним целей и задач. Главы государств-участников евразийской интеграции должны применять процедуру финансового выравнивания, которая подразумевает равное распределение финансовых средств между различными тер­риториями пространства ЕАЭС. В ином случае интеграция не может проводиться эффективно, часть интегрированных тер­риторий не сможет достаточно динамично развиваться, что может отрицательно сказаться на общем развитии интеграци­онного объединения.
3. Теоретическое и практическое исследование, проведен­ное авторами статьи, позволяет сделать общий вывод о слабой развитости процесса гармонизации конституционных норм относительно регулирования деятельности органов местного самоуправления и принадлежащим странам-участницам Ев­ропейского экономического союза, в частности Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Ре­спублики Армения, а также Кыргызской республики.

РЕКОМЕНДАЦИИ

Исходя из выявленных проблем гармонизации основных норм конституционно-правового регулирования местного управления и самоуправления в странах-участницах Евразий­ского экономического союза, можно предложить следующие рекомендации по их совершенствованию:

1. В первую очередь, после формирования обновленного состава стран-участниц Евразийского экономического союза необходимо провести полновесную редакцию всех националь­ных конституций с учетом необходимости унификации норм, связанных с регулированием деятельности органов местного самоуправления. по нашему мнению, на данный момент оп­тимальной моделью конституционного регулирования явля­ется Конституция Республики Армения.
2. Необходимо разработать и заключить новый междуна­родный многосторонний договор стран-участниц Евразийско­го экономического союза, основывающийся на обновленных конституционных основах, закрепленных и отредактирован­ных в основных документах стран-участниц. Данный договор будет посвящен унификации имеющихся норм регулирова­ния деятельности органов местного самоуправления, а также направлен на формирование наиболее эффективных форм сотрудничества между странами-участницами Евразийского экономического союза в сфере регулирования местного управ­ления и самоуправления.
3. Предложить дополнить Конституцию Республики Бе­ларусь специальным разделом, посвященным конституцион­ному регулированию деятельности местного самоуправления, с учетом демократических принципов конституционного ре­гулирования.

МИШАЛЬЧЕНКО Юрий Владимирович
доктор экономических наук, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры европейских исследований Санкт-Петербургского государственного университета

СЕРГИЕНКО Анна Матвеевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургский институт (филиал) ВГУЮ (Минюста России)