Евразийская интеграция как процесс начала осуществляться в связи с появлением необходимости развития свободных торговых отношений и формирования эффективно функционирующих зоны экономического сотрудничества,
и послужила основой для формирования нового экономического и политического пространства стран - участниц Евразийского экономического союза, что привело к необходимости пересмотра нормативно-правовых основ, которые при старой экономической системе регулировали сферу экономических и социальных отношений, а при новой - тормозили качественное протекание интеграционных процессов.
Актуальность исследуемой авторами проблемы связана с активизацией процесса евразийской интеграции в последние годы, что влияет на целый ряд сфер общественной жизни, включая сферу правового регулирования государственного и муниципального управления.
На сегодняшний день процесс гармонизации юридических норм, который априори должен быть непосредственно связан с процессом интеграции, в евразийском сотрудничестве находится в стадии постепенной разработки, что связано с тем, что основные нормативные акты стран-участниц Евразийского экономического союза, были подвержены последней редакции гораздо раньше, чем это государство вступило в интеграционное объединение. Это с полной уверенностью можно отнести и к нормативно-правовому регулированию местного самоуправления и управления.
Кроме того, надо отметить, что некоторые страны-участницы Евразийского экономического союза регулируют деятельность местного самоуправления без вмешательства конституционных норм. При этом фактическое регулирование серьезно отличается от нормативного, что составляет проблему достижения абсолютного максимума в налаживании процесса гармонизации юридических норм, касаемых регулирования деятельности органов местного самоуправления на территории этих государств.
- ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РАМКАХ ЕВРАЗИЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
Для того, чтобы проанализировать конституционноправовые основы местного самоуправления в процессе евразийской интеграции, необходимо, в первую очередь, вкратце описать данный процесс, охарактеризовать его основные черты и выделить наиболее актуальные проблемы и перспективы евразийского экономического сотрудничества.
Так, под евразийской интеграцией, согласно данным А. А. Климова, В. Н. Лексина и А. Н. Швецова, понимается формирование единого экономического пространства, в котором осуществляют свою открытую деятельность страны-участницы.
На первом этапе евразийская экономическая интеграция осуществлялась тремя участниками Содружества независимых государств - Россией, Белоруссией и Казахстаном. Это был очень успешный опыт унификации правовых норм и экономических стандартов, который позволил ЕврАзЭС довольно быстро расширяться, принимая все новых и новых участников.
Важно отметить тот факт, который достаточно подробно описан Д. Кабаевым, что у евразийской интеграции существует специальный контролирующий орган, который является наднациональным. Это Евразийская экономическая комиссия, которая с 2012 года осуществляет все виды контроля, в том числе и правовой, функционирования стран-участниц ЕврАзЭС в контексте интеграционных процессов.
Говоря об евразийской интеграции, нужно, прежде всего, отметить такие значимые на данный момент организации как Евразийский экономический союз, Единое экономическое пространство и Таможенный союз. В рамках этих объединений процесс унификации конституционно-правовых норм еще не закончен, что подчеркивает новизну рассмотрения данной темы.
Главным нормативным документом, который на данный момент обеспечивает правовое регулирование евразийской интеграции, является «Договор о Евразийском экономическом союзе», который был подписан 29 мая 2014 года.
Данный договор регулирует лишь один из компонентов деятельности органов местного самоуправления, который непосредственно связан с экономическими вопросами. Так, речь идет о ст. 88 раздела XXII данного договора, который регулирует процесс государственных и муниципальных закупок. При более подробном анализе данной статьи мы видим, что она обобщила нормы, которые приняты в законодательстве стран- участниц ЕврАзЭС, и сделала их унифицированными. Здесь говорится о прозрачности муниципальных закупок, их рациональной целевой направленности, ответственности органов муниципальной власти за качество товаров, которые являются объектами муниципальных закупок.
Основной идеей, которая продвигается на современном этапе развития международного законодательства, является заключение двусторонних соглашений, регулирующих основные принципы муниципального и местного самоуправления в государствах-участниках различных интеграционных объединений.
Формирование интеграционных объединений, которое осуществляется в последние годы, не могло не найти своего отражения в национальных законодательствах активных участников данного процесса, а также в некоторой степени подвергло изменениям разного рода международные нормы, что послужило, в свою очередь, причиной реформирования законодательной базы, на которой основано местное самоуправление во всем мире.
Некоторые авторы считают, что «именно международные нормы, которые разработаны с учетом мирового опыта регулирования отдельных сфер общественной жизни, оказывают наибольшее влияние на реформирование законодательства на муниципальном уровне, вне зависимости от того, о каком государстве идет речь».
Если говорить о том, каким образом осуществляется нормативно-правовое регулирование местного самоуправления, то можно отметить, в первую очередь, такое явление как унификация правовых норм, которая должна быть принята всеми участниками интеграционного объединения.
В «Декларации о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества» делается акцент на таком моменте: местное самоуправление в данном интеграционном образовании должно отвечать демократическим принципам - в этом заключается основа его функционирования. Это связано с тем, что, согласно международным нормам, местная власть должна опираться на интересы граждан, именно они должны стать основой для принятия всех управленческих решений, которые принимаются органами местного самоуправления.
На международном уровне существует ряд правовых норм, основной функцией которых является глобальный контроль организации местного самоуправления на всех территориях, принадлежащих государствам-участникам интеграционного объединения. Эти стандарты содержатся как в национальных, так и в международных нормативно-правовых актах. Рассмотрим более подробно их содержание.
Прежде всего, в этом отношении интересна «Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122» от 15 октября 1985 года.
Согласно данному нормативно-правовому акту, который распространяется на все страны Европы, под местным самоуправлением понимается такая система полномочий местной (региональной) власти, которая способна не только «на бумаге», но и в режиме реального времени осуществлять управление различными видами деятельности исключительно в соответствии с потребностями и интересами населения, проживающего на прикрепленной территории.
Как указано в Хартии, местное самоуправление, которые функционирует в контексте интеграционных процессов, имеет ряд полномочий и компетенций. В статье 4 рассматриваемого нормативного документа можно выделить шесть моментов, которые следует учитывать при анализе реализации функций местного самоуправления.
В первую очередь, Хартия говорит о том, что основные полномочия местного самоуправления имеют преимущественно конституционную основу. При этом международный документ уточняет, что в пределах, устанавливаемых законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для реализации своей инициативы по любому вопросу собственной компетенции.
Кроме того, Хартия приводит комментарий о том, что деятельность органов местного самоуправления ограничена только компетенциями других государственных органов. Если существует какая-либо неохваченная деятельность, то эти органы могут ее осуществлять в рамках интеграционных процессов.
Рис. 1. - Параметрическая классификация компонентов деятельности органов местного самоуправления, имеющих конституционные основы
Достижение эффективности реализации функций и рационального распределения полномочий в органах местного самоуправления также является одним из важнейших принципов европейского подхода к организации местного самоуправления. Так, в Хартии указано, что работу с гражданами, например, должны осуществлять те органы местного самоуправления, которые имеют в данном направлении необходимые ресурсы и большой опыт.
Важное значение имеет положение Хартии, указывающее на полноту и исключительность компетенций органов местного самоуправления в странах, поддерживающих интеграционные процессы. Так, в документе указано на то, что лишь законные основания могут стать причиной отмены каких-либо распоряжений органов местного самоуправления со стороны более крупных ветвей исполнительной власти.
Проблема адаптации полномочий органов местного самоуправления к конкретным условиям функционирования также рассматривается в Европейской хартии местного самоуправления, поскольку, несмотря на высокий уровень интеграционного проникновения экономических, социальных и правовых стандартов, который наблюдается в последние годы в Евразии, у каждого государства все равно имеются свои специфические особенности, условия, факторы, которые нельзя не учитывать при организации местного самоуправления, ведь, несмотря на быстрое развитие интеграционных процессов, на данный момент отсутствует политическая и культурная унификация в различных госу- дарствах-участниках различных интеграционных объединений.
Рассматривая Европейскую хартию местного самоуправления как один из базовых нормативных документов, регулирующих организацию местного самоуправления в контексте евразийской интеграции, необходимо проанализировать ту ее часть, которая касается финансового обеспечения местного самоуправления.
Так, принципиально важным является условие, чтобы каждый орган местного самоуправления, который находится на территории государства - участника процесса евразийской интеграции, имел достаточное количество финансовых средств для эффективного функционирования и реализации поставленных перед ним целей и задач.
Главы стран - участниц евразийской интеграции должны применять процедуру финансового выравнивания, которая подразумевает равное распределение финансовых средств между различными территориями пространства ЕАЭС. В ином случае интеграция не может проводиться эффективно, часть интегрированных территорий не сможет достаточно динамично развиваться, чем будет тормозить общее развитие интеграционного объединения.
- СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТРАНАХ-УЧАСТНИ- ЦАХ ЕАЭС
Полагаем целесообразным практическое исследование проблемы обеспечения конституционно-правовых основ местного управления и самоуправления в процессе евразийской интеграции провести в виде сравнительного анализа, основанного на изучении конституций стран-участниц ЕАЭС, в частности: Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Армения и Кыргызской Республики.
Для проведения сравнительного анализа норм регулирования деятельности местного самоуправления на конституционном уровне в странах-участницах Евразийского экономического союза, нами была разработана специальная параметрическая классификация направлений деятельности органов местного самоуправления, которая представлена на рис. 1.
На рис. 1 выделено пять основных критериев оценки деятельности органов муниципального самоуправления, с точки зрения ее конституционных основ. Рассмотрим их более подробно.
Несмотря на то, что в данный момент осуществляется достаточно активная унификация всех правовых норм государств ЕАЭС, остаются некоторые моменты, которые можно отнести к различиям, выявленным при сравнении конституций пяти стран в нормах, касаемых местного самоуправления. Данный
Таблица 1. Хронология разработки и редактирования конституций стран ЕАЭС
Государство-участник ЕврАзЭС |
Дата принятия Конституции |
Дата последней редакции Конституции |
Дата вступления государства-участника в Евразийский экономический союз |
Российская Федерация |
12 декабря 1993 года |
21 июля 2014 года |
01 января 2015 года |
Республика Беларусь |
15 марта 1994 года |
17 октября 2004 года |
01 января 2015 года |
Республика Казахстан |
30 августа 1995 года |
02 февраля 2011 года |
01 января 2015 года |
Республика Армения |
05 июля 1995 года |
06 декабря 2015 года |
02 января 2015 года |
Кыргызская республика |
27 июня 2010 года |
20 декабря 2016 года |
12 августа 2015 года |
критерий на рис. 1 обозначен как специфические (национальные) особенности.
Прежде всего, важно понимать, насколько в странах- участницах ЕАЭС сходны или различны основные направления деятельности органов местного самоуправления. Ведь, согласно данным научной литературы, а также в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на каждой территории существуют свои правила организации муниципальной власти, которые не должны противоречить конституционным принципам, но могут формироваться в зависимости от экономических, социальных, политических и культурных факторов.
Кроме того, в зависимости от политического строя, принятого в том или ином государстве-участнике, в каждом и них могут быть конституционно закреплены различные объекты, что также может отличать страны друг от друга.
Важным критерием сравнительного анализа конституционных основ организации местного самоуправления в странах ЕАЭС является тип финансового обеспечения муниципальных органов. От того, кто и в каком объеме поддерживает местную власть, зависит напрямую качество жизни населения и их удовлетворенность самой властью и условиями жизни, что влияет, прежде всего, на социальные процессы, которые происходят в обществе.
В данную параметрическую классификацию включен также такой критерий сравнительной оценки конституционных основ деятельности органов местного самоуправления как ограничение компетенции.
На основе разработанной авторами статьи специально для проведения данного исследования классификации была составлена таблица (Таблица 2), представляющая собой сравнительный анализ конституционных основ деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации,
Республике Беларусь, Республике Казахстан, Республике Армения, Кыргызской республике.
Прежде чем проводить качественный анализ общего и различного в представлении конституционных основ организации местного самоуправления в странах ЕАЭС, необходимо провести хронологический анализ разработки и совершенствования Конституций стран-участниц данного интеграционного объединения. Хронологически работа над главными нормативными документами исследуемых стран выглядела таким образом (Таблица 1).
В Таблице 1 можно наблюдать интересный хронологический нюанс. Российская Федерация, а также Республики Беларусь и Казахстан после вступления в Евразийский экономический союз не проводили редакцию своей Конституции, что говорит о том, что унификация норм, касаемых деятельности органов местного самоуправления, на данный момент на конституционном уровне не была проведена.
При этом в Республике Армения и Кыргызской республике после вступления в Евразийский экономический союз были внесены и закреплены некоторые изменения.
Это говорит о том, что страны-участницы, которые вступили в данное интеграционное объединение позже, более ответственно относятся к процессу интеграции, в том числе ее правовому аспекту. Кроме того, два этих государства обновили свои основные законы с учетом интеграционных процессов, основываясь на опыте более сильных партнеров, например, таких как Российская Федерация и Республика Казахстан.
В Таблице 2 представлен сравнительный анализ конституционного регулирования деятельности органов местного самоуправления в странах-участницах Евразийского экономического союза.
Проведенный сравнительный анализ конституционного регулирования деятельности органов местного самоуправления в странах-участницах Евразийского экономического союза показал некоторые интересные факты, которые связаны, прежде всего, с тем, что говорить о полной гармонизации право-
Таблица 2. Сравнительный анализ конституционного регулирования деятельности органов местного самоуправления в странах-участницах Евразийского экономического союза
Сфера конституционного регулирования |
Российская Федерация |
Республика Беларусь |
Республика Казах-стан |
Республика Армения |
Кыргызская республика |
Основные направления деятельности органов местного самоуправления |
1. Управление муниципа-льной собствен-но- стью. 2. Установление бюджета, налогов. 3. Охрана общественного порядка |
Не указаны |
1. Выражают волю населения. 2. Утверждение программ развития территорий 3. Глобальный контроль деятельности организаций. 4. Защита интересов граждан. |
1. Осуществление власти народом. 2. Хранение информации о гражданах |
1. Обеспечение отдельных социальных групп. 2. Ответственность за противоправные деяния. |
Вид направленности органов местного самоуправления на объект |
Территория, которая находится в компетенции |
Не указан |
1. Защита интересов граждан, живущих на территории, прикреп-ленной к органу местного самоуп-равления. 2. Решение общих проблем территории, направ-ленность на государст-венные субъекты. |
Защита интересов граждан, живущих на территории, при- креп-ленной к органу местного самоуп-равления |
Защита интересов граждан, живущих на территории, прикрепленной к органу местного само- управле-ния |
Тип финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления |
Государственный бюджет + самообеспечение |
Государственный бюджет + само- обес-печение |
Государственный бюджет + самообес-печение |
Государственный бюджет + само- обес-печение |
Государственный бюджет + само- обеспече-ние |
Ограничения компетенции органов местного самоуправления |
Президент, Правительство, Конституция, федераль-ные законы |
Конституция и другие нормативные акты |
Заключение акима, решения Президента и Правительства |
Не указаны |
Налагаются Конституцией и другими законами. |
Специфические (национальные) особенности деятельности органов местного самоуправления |
Фактически отсутствует направлен-ность на защиту интересов граждан |
В Конституции практически отсутствует ре- гулирова-ние деятельности органов местного самоуправле-ния |
Религиозный характер регу- лиро-вания и конститу-цион- ных норм |
Является существенной основой демократии |
Позиционирование открытости и ответственности органов местного самоуправле-ния перед народом |
вых норм, записанных в конституциях стран-участниц Евразийского экономического союза, еще довольно рано.
По нашему мнению, это связано с тем, что каждая страна, которая существует в рамках евразийской интеграции, отдает приоритет национальным особенностям, а также с социально-экономическими условиями, в которых работают органы местного самоуправления.
Именно с учетом этих факторов осуществляется построение конституционных основ регулирования деятельности органов местного самоуправления. Законодатели, вероятно, не видят смысла вносить в основной закон те положения, которые в их стране выполнить на данный момент не представляется возможным.
Так, например, как мы видим из Таблицы 2, Конституция Белоруссии не включила в свои разделы и главы практически никакой информации об организации деятельности органов местного самоуправления - в конституционные основы деятельности органов местного самоуправления эта функция не входит.
При этом, например, в Конституции Казахстана мы видим национально-религиозные особенности конституционного регулирования деятельности органов местного самоуправления, что вполне соответствует менталитету и историко-культурным особенностям данного государства.
Анализ Конституции Республики Армения показывает, что в данном государстве регулирование деятельности органов местного самоуправления является исключительно демократическим процессом, предполагающим реализацию основных принципов соблюдения прав и свобод человека и гражданина, как и подобает Конституции.
В Российской Конституции относительно регулирования деятельности органов местного самоуправления в большей степени проработаны общие вопросы регулирования деятельности органов местного самоуправления, при этом для таких органов нет указания на то, какие обязанности они несут перед населением.
Таким образом, можно сделать общий вывод о неразвитости процесса гармонизации конституционных норм в отношении нормативного регулирования деятельности органов местного самоуправления и принадлежащим странам-участницам Европейского экономического союза, в частности Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Армения, а также Кыргызской республики. Конституционное регулирование деятельности органов местного самоуправления, которое осуществляется в Российской Федерации, противоречит основным демократическим принципам, где во главу угла ставятся права человека и гражданина.
ВЫВОДЫ
В ходе проведенного теоретико-практического исследования были сделаны следующие выводы:
- Под евразийской интеграцией понимается формирование единого экономического пространства, в котором осуществляют свою открытую деятельность страны-участницы. На первом этапе евразийская экономическая интеграция осуществлялась тремя участниками Содружества независимых государств - Россией, Белоруссией и Казахстаном. Это был очень успешный опыт унификации правовых норм и экономических стандартов, который позволил ЕврАзЭС довольно успешно расширяться.
- Принципиально важным является то условие, чтобы каждый орган местного самоуправления, который находится на территории государства-участника процесса евразийской интеграции, имел достаточное количество финансовых средств для эффективного функционирования и реализации поставленных перед ним целей и задач. Главы государств-участников евразийской интеграции должны применять процедуру финансового выравнивания, которая подразумевает равное распределение финансовых средств между различными территориями пространства ЕАЭС. В ином случае интеграция не может проводиться эффективно, часть интегрированных территорий не сможет достаточно динамично развиваться, что может отрицательно сказаться на общем развитии интеграционного объединения.
- Теоретическое и практическое исследование, проведенное авторами статьи, позволяет сделать общий вывод о слабой развитости процесса гармонизации конституционных норм относительно регулирования деятельности органов местного самоуправления и принадлежащим странам-участницам Европейского экономического союза, в частности Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Армения, а также Кыргызской республики.
РЕКОМЕНДАЦИИ
Исходя из выявленных проблем гармонизации основных норм конституционно-правового регулирования местного управления и самоуправления в странах-участницах Евразийского экономического союза, можно предложить следующие рекомендации по их совершенствованию:
- В первую очередь, после формирования обновленного состава стран-участниц Евразийского экономического союза необходимо провести полновесную редакцию всех национальных конституций с учетом необходимости унификации норм, связанных с регулированием деятельности органов местного самоуправления. по нашему мнению, на данный момент оптимальной моделью конституционного регулирования является Конституция Республики Армения.
- Необходимо разработать и заключить новый международный многосторонний договор стран-участниц Евразийского экономического союза, основывающийся на обновленных конституционных основах, закрепленных и отредактированных в основных документах стран-участниц. Данный договор будет посвящен унификации имеющихся норм регулирования деятельности органов местного самоуправления, а также направлен на формирование наиболее эффективных форм сотрудничества между странами-участницами Евразийского экономического союза в сфере регулирования местного управления и самоуправления.
- Предложить дополнить Конституцию Республики Беларусь специальным разделом, посвященным конституционному регулированию деятельности местного самоуправления, с учетом демократических принципов конституционного регулирования.
МИШАЛЬЧЕНКО Юрий Владимирович
доктор экономических наук, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры европейских исследований Санкт-Петербургского государственного университета
СЕРГИЕНКО Анна Матвеевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургский институт (филиал) ВГУЮ (Минюста России)