Становление современного местного самоуправления яв­ляется одной из ключевых проблем российского государства.

Каков будет вектор его развития во многом зависит от прин­ципов, положенных в основу организации местной власти. Д. С. Михеев считает, что в системе принципов местного само­управления нет однородности, отсутствует четкость в их регу­лировании, хотя именно муниципальная власть по своей при­роде, в отличие от государственной, наиболее приближена к населению и непосредственно с ним связана, следовательно, должна получить и надлежащую правовую регламентацию.

Учеными отмечается активизация непосредственного участия населения и его органов в осуществлении местного самоуправления в ряде европейских стран, что указывает на их самостоятельность в этой сфере. Представляет научный ин­терес с позиций закрепления принципа самостоятельности местного самоуправления оценка Европейской хартии мест­ного самоуправления. Она, являясь центральным для стран Европы правовым актом, регулирующим местное самоуправ­ление, получила обширный анализ в юридической литерату­ре. Вместе с тем характеристика с точки зрения закрепления в ее нормах доминирующего принципа местного самоуправ­ления - самостоятельности, отсутствует. Хотя самоуправление населения по своему содержанию неразрывно связано с само­стоятельностью, а в русском языке эти термины вообще явля­ются однокоренными.

По мнению А. Н. Дементьева обращает на себя внимание, что во многих нормах Европейской хартии местного само­управления делается акцент не на само местное самоуправ­ление, а на один из институтов, осуществляющих властные полномочия, каким являются органы местного самоуправле­ния. Подобный подход значительно отличается от российских конституционных положений, в которых решение вопросов местного значения относится не напрямую к органам местно­го самоуправления, а, чаще всего, ко всему институту местного самоуправления.

Эти особенности Европейской хартии местного самоу­правления отразились и на принципе самостоятельности, ко­торый тоже, главным образом, обращен не ко всему институту местного самоуправления, а лишь к органам местного само­управления. Т. Н. Михеева, Е. И. Белоусов объясняют данное явление тем, что муниципальные органы, являясь носителями публично-властных полномочий, одновременно выступают формой реализации права на осуществление местного само­управления и находятся в представительно- правовой связи с жителями муниципальных образований

В Преамбуле Хартии нашел закрепление принцип авто­номии местного самоуправления в системе публичной власти государств, присоединившихся к Европейской хартии мест­ного самоуправления. Очень убедительно об этом говорят заключительные положения преамбулы Хартии, согласно которым демократически созданные органы местного само­управления пользуются широкой самостоятельностью в от­ношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых им для выполнения своих функций. Это поло­жение свидетельствует о том, что важный правовой акт в об­ласти местного самоуправления обязывает страны - члены Совета Европы, подписавшие Хартию, обеспечивать организа­ционную, компетенционную, финансовую самостоятельность органов местного самоуправления.

А. Н. Дементьев по поводу названной правовой нормы за­мечает, что органы местного самоуправления:

• обладают значительной самостоятельностью в части полномочий, т.е. являются автономными в части компетен­ции;
• наделены правом самостоятельно определять порядок осуществления названных полномочий, что свидетельствует об автономии в вопросах определения целесообразного спо­соба действия;
• могут самостоятельно выбирать средства, необходимые для реализации данных полномочий и осуществления своих функций.

Данные принципиальные положения получили дальней­шую конкретизацию и развитие во многих статьях Хартии.

Так, принцип компетенционной самостоятельности по­лучил свое закрепление в статье 4 Европейской хартии мест­ного самоуправления, определяющей сферу полномочий органов местного самоуправления. Органы местного само­управления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной ини­циативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (часть 2).

Другая норма анализируемой статьи закрепила ограни­чительные барьеры от безмерного увеличения полномочий органов местного самоуправления, свидетельством чему стало положение о том, что предоставляемые органам местного са­моуправления полномочия, как правило, должны быть пол­ными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установ­ленных законом (часть 4).

При делегировании полномочий каким-либо централь­ным или региональным органом власти органы местного са­моуправления должны, насколько это возможно обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям (часть 5). Вышестоящие органы власти обязаны консультиро­ваться с органами местного самоуправления в процессе пла­нирования или принятия любых решений, непосредственно их касающихся (часть 6).

Приведенные нормы свидетельствуют, что полномочия органов местного самоуправления являются не безграничны­ми, равно как и их самостоятельность. Данные органы выступа­ют автономными лишь в объеме полномочий, законодательно закрепленных за ними, а вот при реализации названных пол­номочий органы местного самоуправления имеют полную свободу действий, то есть свободу выбора форм, средств и спо­собов реализации. По сравнению с российскими конституци­онно-правовыми нормами в упомянутых положениях пред­усматриваются возможности центральных или региональных государственных органов власти делегировать часть полномо­чий органам местного самоуправления. При принятии подоб­ных решений государственная власть обязана провести необ­ходимые согласования, консультации, обсуждения с органами местного самоуправления. Согласимся с исследователями, считающими, что должный уровень свободы в современном правовом государстве определяется эффективной реализаци­ей принципа верховенства права.

В. И. Васильев положительно оценивает нормы Европей­ской хартии местного самоуправления о возможности делеги­рования органам местного самоуправления некоторых госу­дарственных дел, и это, как он замечает, осуществляется не в ущерб местным делам.

Статья 6 Европейской хартии местного самоуправления закрепляет организационную самостоятельность муници­пальных органов власти, что выражается в возможности само­стоятельного определения своих внутренних административ­ных структур. Главным условием для создания таких структур является соответствие местным потребностям и обеспечение эффективного управления. При разработке своих организаци­онных структур органы местного самоуправления не связаны более никакими иными условиями. Данное положение с точ­ки зрения автономности местных органов представляется ло­гичным и правильным. Отсутствие условий в виде необходи­мости каких-либо предварительных согласований или оценки разработанной структуры органов местного самоуправления свидетельствует о достаточной степени свободы в определе­нии собственных административных средств для эффективно­го решения задач, стоящих перед местными органами власти.

Следует в этом контексте сравнить статью 131 Конститу­ции Российской Федерации, которая, на первый взгляд, выгля­дит более демократичной, поскольку закрепляет определение структуры органов местного самоуправления за населением. Вместе с тем каких-либо механизмов для принятия населени­ем такого решения не предусмотрено, и норма, по сути, оста­ется декларацией. Можно согласиться с А. Широковым и С. Юрковой, полагающими, что самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления утрачена.

Материальную основу самостоятельности местных ор­ганов власти в соответствии со статьей 9 Европейской хар­тии местного самоуправления составляют собственные фи­нансовые средства, необходимых для осуществления своих полномочий, о чем свидетельствуют следующие положения. Органы местного самоуправления имеют право в рамках на­циональной экономической политики на обладание доста­точными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы органов местно­го самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом.

Необходимо отметить независимость муниципальных органов власти при формировании доходов местного бюд­жета. На это направлены нормы, защищающие органы мест­ного самоуправления от безмерного расширения органами государственной власти полномочий в финансовой сфере местного самоуправления. К ним следует отнести положения, закрепленные в части 3 статьи 9 Европейской хартии местно­го самоуправления о том, что часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного са­моуправления вправе определять самостоятельно в пределах, установленных законом.

Финансовый суверенитет местных органов власти, как по­лагает С. Исупова, состоит в самостоятельном регулировании финансового хозяйства в соответствии с установленными зако­нодательными предписаниями. Автор под финансовым суве­ренитетом муниципалитетов понимает их право как на полу­чение доходов, так и на принятие решений по использованию данных доходов, то есть различных выплат.

В числе финансовых источников, обеспечивающих дея­тельность местных органов, следует отметить также предо­ставление им субсидий государства. Они по возможности не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерба основополагающему принципу свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их соб­ственной компетенции. Здесь прослеживается независимость муниципальных органов власти от государственных структур в части использования по своему усмотрению для реализации собственных задач финансовой помощи государства, поступа­ющей в местные бюджеты.

Анализ Европейской хартии местного самоуправления с точки зрения регламентации в ней одного из ключевых прин­ципов местного самоуправления - самостоятельности убежда­ет, что в ней получили отражение все основные характеристик исследуемого принципа. Самостоятельность органов местного самоуправления в системе публичной власти государств - чле­нов Совета Европы подкреплена организационными, компе­тенционными и финансово-экономическими гарантиями. По­вторимся, что Европейская хартия местного самоуправления при этом делает акцент на регламентацию правовых условий самостоятельности (автономности) именно органов местного самоуправления, тогда как для российского законодатель­ства характерной является самостоятельность всего института местного самоуправления или непосредственно населения му­ниципального образования.

ЛИХОШВА Артем Олегович
аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета