В настоящее время сирийское государство стремится выстроить эффективную систему центрального и местного управления, в сложных для страны условиях найти оптималь­ную модель организации государственной власти.

На этом пути встречается ряд трудностей и препятствий, которые не позволяют реализовать управленческие концепции и ввести в действие все правовые институты и нормы, обеспечивающие функционирование местной власти. Пока не накоплен успеш­ный опыт организации власти на местах, не проанализирова­но влияние реформы 2011 г. на изменение взаимоотношений представителей государства и местного управления.

Система местной администрации, под управлением кото­рой находится все население Сирии, строится в соответствии с принципами народовластия и децентрализации власти. Осно­вы территориальной организация страны установлены в ст. 130 Конституции: «Сирия состоит из административных единиц, а закон устанавливает их количество, границы, полномочия и сте­пень, в которой они могут пользоваться статусом юридического лица, финансовой и административной независимостью». Ста­тья 131 Сирийской Конституции 2012 г. регулирует отношения между административными единицами и центральной вла­стью, определяет полномочия местных советов, их финансовые доходы и расходы, виды контроля над их работой.

В соответствии с Конституцией Сирии принят Закон № 107 2011 г. «О местной администрации», реализация которого привела к серьезным преобразованиям местного управления.

Во-первых, курс на содействие децентрализации видоиз­менил избирательную систему. Председателей и депутатов местных советов стали избирать на всех уровнях.

Во-вторых, в административных единицах значительно сократились сроки прохождения административных проце­дур за счет расширения компетенции местных администра­ций и передачи им полномочий министерств, ведомств и государственных учреждений, а также создания центров об­служивания граждан.

В-третьих, закон привел к совершенствованию институ­циональной структуры местного управления. Создан Высший совет по делам местной администрации, образованы четыре уровня административных единиц, имеющих статус юридиче­ского лица (провинция - город - муниципалитет - поселок), учреждены новые должности, такие как генеральный секре­тарь провинции, менеджер города и муниципалитета..

В-четвертых, улучшилось пополнение бюджетов советов местной администрации за счет таких мероприятий, как реа­лизация инвестиционных проектов, направленных на развитие административной единицы, посещение музеев, археологиче­ских и исторических памятников, инвестиций в горнодобыва­ющую промышленность и разработку карьеров, а также созда­ния Кредитного банка административных единиц.

В-пятых, был усилен государственный контроль, осущест­вляемый председателями советов, губернаторами и министра­ми, а также общественный контроль граждан, социальных об­щественных организаций и медиа-структур.

Наряду с этим по прошествии семи лет действия Закона выявились его недостатки, а также препятствия и трудности практической реализации ряда его положений.

Во-первых, не преодолены сложности, связанные подбо­ром кадров местной администрации.

В Законе не говорится ни о каких иных требованиях к кан­дидату на должность депутата местного совета, кроме граждан­ства Сирии, возраста двадцати трех лет и владения арабским языком. Работать в местной администрации может гражданин Сирии, не имеющий специального образования. В результате на всех уровнях местного управления много депутатов и служащих, которые не обладают необходимыми навыками, способствую­щими грамотному осуществлению возложенных на них задач и внесению необходимых предложений для завершения проектов, требующих профессиональных знаний высокого уровня.

Кроме того, работники местной администрации не всегда имеют возможность получить полную информацию о реали­зуемых проектах из-за нехватки ресурсов, необходимых осу­ществления полномочий органов той или иной администра­тивной единицы.

В связи с этим следовало бы разработать и внедрить эф­фективную программу обучения административных сотруд­ников, которая позволит подготовить кадры, обладающие всеми необходимыми навыками для совершенствования дея­тельности местных администраций и осуществления интегра­ционных проектов. Наряду с этим необходимо предусмотреть требования к уровню образования депутатов местных советов. По нашему мнению, кандидат в депутаты должен иметь выс­шее образование..

Во-вторых, очевидны трудности с финансированием местной администрации. Большинство административных единиц (особенно муниципалитеты и поселки) не в состоя­нии самостоятельно осуществлять свои проекты и вынуждены полагаться на субсидии центрального правительства, кото­рые обычно сопровождаются инструкциями по конкретным объектам расходов. Это связано с тем, что министр по делам местной администрации только 3 % от общей суммы текущих государственных доходов, полученных за финансовый год, распределяет между бюджетами городов, муниципалитетов и поселков^[8], действуя при этом по своему усмотрению. На­пример, в пограничных городах большая часть средств, полу­ченных от эксплуатации портов, аэропортов и т.д., идет в каз­начейство, лишь небольшая часть средств остается городам, и еще меньшая их часть передается советам городов.

По нашему мнению, для улучшения финансового состо­яния муниципалитетов и поселков нужно создать условия, позволяющие реализовать инвестиционные проекты местных общин, и тем самым уменьшить государственные расходы на местные нужды.

Необходимо наделить органы местной администрации правом распоряжаться местным бюджетом по собственному усмотрению, что позволит быстрее и эффективнее решить задачи, стоящие перед регионом. Конечно, отказаться от суб­сидий органам местной администрации не удастся и в этом случае, но тогда можно будет направлять их на решение пер­востепенных для провинции задач.

Вместе с предоставлением новых полномочий местным органам необходимо сохранить и даже усилить контроль над местной администрацией со стороны центральной власти. Это станет гарантией и обязательным условием сохранения госу­дарственной целостности.

В-третьих, пока не решены проблемы взаимоотношения центральных и местных органов власти. Отсутствует коор­динация между представителями разных ведомств и мини­стерств, действующих в административно-территориальных единицах, а также между представителями центральной вла­сти и советами местной администрации.

Это приводит к сбоям в развитии инфраструктуры (на­пример, при строительстве новых дорог (международных или внутренних), затягиваются сроки реализации проектов, увели­чиваются бюджетные расходы.

Каждый из территориальных органов центрального пра­вительства, действующих на местах, имеет свой план работы, непосредственно связанный и согласованный с министерства­ми и бизнес-операторами. Так, сначала Министерство строи­тельства сочтет, что нужно создавать сеть водопроводов, после этого Министерство транспорта займется ремонтом дорог, затем Министерство телекоммуникации начинает расширять телефонные сети. Несогласованное проведение реконструк­ций различного рода приводит к крупным затратам денежных средств, но не всегда желаемым результатам. Органы местной администрации не имеют полномочий по координации и вза­имодействию с территориальными органами центрального правительства. Все это ведет к ухудшению качества работы, препятствуя интеграции.

В соответствии с Законом 2011 г. должно было произой­ти объединение власти на местах в руках местной админи­страции. Однако фактически центральные органы до сих пор контролируют все проекты в регионах. Чтобы реализовать по­ложения Закона, необходимо сосредоточить решение и коор­динацию вопросов территориального управления в руках гу­бернатора, так как он является высшим должностным лицом провинции и представителем всех министерств.

В-четвертых, требуют уточнения вопросы центрального кон­троля над действиями местных органов власти, осуществляемого губернатором, министром и Министерством местной админи­страции, а также Высшим советом по местной администрации.

В настоящее время центральные органы, в том числе спе­циальные комиссии Министерства местной администрации, вмешиваются в решение даже частных вопросов на местах, та­ких как определение количества этажей в городских заданиях. Хотя центральный контроль является неотъемлемым элемен­том механизма административной децентрализации, он не должен лишать муниципалитеты права на самоуправление. Центральные органы власти должны контролировать лишь законность деятельности местной администрации.

В настоящее время у местных администраций нет права оспаривать в административных судах решения и действия центральных органов. На наш взгляд, это серьезное упущение препятствует обеспечению режима законности на всей тер­ритории Сирии. Целесообразным представляется создание специальной палаты по разрешению споров между местной администрацией и центральными органами.

Предлагаем также разработать комплексную программу взаимодействия местной администрации, как с центральной властью, так и с населением, учитывающую актуальную ин­формацию о происходящем на местах.

В-пятых, необходимо применение современных инфор­мационных технологий для упрощения различных админи­стративных процедур, например, введение оплат услуг ЖКХ через интернет.

Таким образом, отмечая положительные изменения в организации местной власти на местах, мы обращаем внима­ние на необходимость продолжения реформ. Следует подчер­кнуть, что местная администрация как публично-правовой фе­номен должна развиваться постепенно, без резких изменений. По нашему мнению, трансформации должны быть легитим­ными, институциональными и демократическими, чтобы про­должать играть важнейшую роль в обеспечении устойчивости государственного устройства Сирии. Для этого необходимо совершенствовать законодательное регулирование и создать профессиональный специализированный аппарат местной администрации как части исполнительной власти в Сирии.

АБДУЛКАДЕР Кайс
аспирант кафедры административного и финансового права, ассистент кафедры иностранных языков, тьютор по работе со студентами юридического института Российского университета дружбы народов