ЕС было создано как экономическая организация и пер­воначально не предполагало регулирования вынужденной миграции.

Возникновение такой необходимости с начала 80­ых гг. привело к тому, что в Едином европейском акте 1985 г. были закреплены положения, согласно которым регулирова­ние миграции в целом должно было рассматриваться в рамках свободы передвижения лиц в рамках ЕС.

С 1985 г. в рамках специального Комитета начался про­цесс разработки международных договоров. С учетом уровня интеграции в ЕС в тот период данные акты разрабатывались в качестве межправительственных договоров.

Первым актом в сфере регулирования вынужденной миграции на уровне ЕС считается Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между прави­тельствами государств экономического союза Бенилюкс, ФРГ и Французской республики о постепенной отмене проверок на общих границах 1990 г. (далее в тексте - Шенгенская кон­венция). Шенгенская конвенция была принята вне правового поля ЕС, но так как впоследствии она была инкорпорирована в право ЕС, принято рассматривать ее, как часть права ЕС.

Глава VII Шенгенской конвенции закрепляла порядок и критерии признания государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Во­прос определения государства-члена, ответственного за рас­смотрение, являлся одним из первых направлений в сфере регулирования вынужденной миграции, решение которого государства-члены начали искать на уровне ЕС. Положения данной работы посвящены критериям определения государ­ства-члена, ответственного за рассмотрение, вопросам о необ­ходимости рассмотрения ходатайств на основе национального законодательства в максимально короткие сроки, обязанно­стям государств-членов, ответственных за рассмотрение, воз­вращать обратно лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, координации компетентных органов государств- членов и порядку обмена данными и т.д.

В то же время принимается Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о пре­доставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского Сообщества 1990 г. (далее в тексте - Дублинская конвенция или Дублин I). В отличие от Шенгенской конвен­ции Дублинская конвенция представляла собой отдельный международно-правовой договор, который полностью был посвящен вопросам определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища.

Дублинская конвенция развила главу VII Шенгенской конвенции. Данная Конвенция установила иерархию крите­риев определения государства-члена, ответственного за рас­смотрение, закрепила обязательства государств и порядок их сотрудничества.

Следует отметить, что и в главе VII Шенгенской конвен­ции, и в Дублинской конвенции была закреплена необходи­мость соблюдения Конвенции о статусе беженцев от 28 июня 1951 г. (далее в тексте - Конвенция 1951 г.)^[2] и Протокола 1967 г.^[3]. Но в указанных конвенциях акцент делался на определении государства-члена, ответственного за рассмотрение, нежели на правовом статусе беженцев и лиц, ищущих убежище.

Маастрихтский договор, принятый в 1992 г. закрепил в ст. K.1, что политика по вопросам убежища является сферой, составляющей общие интересы ЕС. Маастрихтским догово­ром была создана так называемая система трех опор и меж­правительственное сотрудничество было включено в струк­туру ЕС. Политика по вопросам убежища была отнесена к третьей опоре, в рамках которой компетенции институтов ЕС были ограничены.

В том же году были приняты так называемые «Лондон­ские резолюции»:

• Резолюция о явно необоснованных ходатайствах о пре­доставлении убежища от 1 декабря 1992 г., согласно которой определялись случаи, когда ходатайство можно считать явно необоснованным и рассматривать в ускоренном порядке;
• Резолюция о согласованном подходе к вопросам, касаю­щимся принимающих третьих стран от 1 декабря 1992 г., ко­торая закрепляла критерии безопасных третьих стран;
• Заключение по странам, в которых, как правило, не су­ществует серьезного риска преследования от 1 декабря 1992 г., которое определяло понятие «безопасной страны проис­хождения», не являющегося государством-членом.

Лондонские резолюции впервые закрепляли концепцию «третьей безопасной страны». Несмотря на то, что данная кон­цепция вызывала много научных споров, она легла в основу дублинской системы в рамках ЕС и договоров о реадмиссии.

Также в данный период были приняты такие акты, как Резолюция Совета ЕС о минимальных гарантиях процедур предоставления убежища 1995 г.^[10], Резолюция о распределе­нии бремени ответственности относительно приема и прожи­вания перемещенных лиц на временной основе от 25 сентября 1995 г., Решение 96/198/JHA о порядке предупреждения и чрезвычайных процедурах при распределении ответственно­сти в связи с приемом и проживанием перемещенных лиц на временной основе от 4 марта 1996 г., Совместная позиция на основании статьи К.3 Договора о ЕС по согласованному при­менению определения термина «беженец» в ст. 1 Женевской Конвенции от 13 марта 1996 г. Как видно из названий выше­указанных актов в ЕС была заложена основа регулирования таких вопросов, как стандарты приема во время массового притока, стандарты по процедурам рассмотрения ходатайств, порядок регулирования миграции при массовом притоке и т.д. Период с 1985 по 1997 гг. можно назвать первым этапом фор­мирования правового регулирования вынужденной миграции в ЕС.

Данному этапу присущи следующие особенности:

• заложена основа формирования регулирования вынуж­денной миграции на уровне ЕС;
• сотрудничество в данной сфере в ЕС осуществлялось в рамках третьей опоры, путем принятия межправительствен­ных актов;
• большая часть актов носила рекомендательный харак­тер. Они касались разных аспектов регулирования вынужден­ной миграции и, дополняя друг друга, образовывали ориенти­ры общей политики ЕС по вопросам убежища;
• общая политика ЕС по вопросам убежища преследовала цель сближения и гармонизации законодательств государств- членов.

Начало следующего этапа было заложено принятием Амстердамского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе, Договор об учреждении Европейских со­обществ и некоторые связанные с ними акты 1997 г. (далее в тексте - Амстердамский договор). Амстердамским договором было закреплено постепенное создание Пространства свобо­ды безопасности и правосудия (далее в тексте - ПСБП). ПСБП включало в себя также общую политику по вопросам убежи­ща. Ст. 73к Амстердамского договора затрагивала меры, ко­торые ЕС должен был осуществить в сфере общей политики по вопросам убежища в течении 5 лет. Осуществление данных мер предполагалось по следующим направлениям:

• разработка критериев и механизмов для определения государства-члена, ответственного за ходатайство о предо­ставлении убежища от граждан третьих стран;
• установление минимальных стандартов приема лиц, ищущих убежище, в государствах-членах;
• определение минимальных стандартов в отношении квалификации граждан третьих стран в качестве беженцев;
• определение минимальных стандартов в отношении процедур предоставления или лишения статуса беженца;
• определение минимальных стандартов предоставления временной защиты перемещенным лицам из третьих стран и минимальных стандартов для лиц, нуждающихся в иной фор­ме международной защиты;
• сотрудничество государств-членов по принятию с уче­том последствий беженцев и перемещённых лиц.

После принятия Амстердамского договора регулиро­вание вынужденной миграции из третьей опоры перешло в первую опору, что на практике означало наделение более ши­рокими полномочиями институтов ЕС в данной сфере. Тем самым была заложена основа коммунитаризации права ЕС по вопросам убежища.

На внеочередном заседании Европейского совета по во­просам создании ПСБП в г. Тамперев 1999 г. было принято ре­шение о построении Общей европейской системы убежища в рамках ЕС (далее в текст - ОЕСУ). Согласно заключению дан­ного заседания, которое получило название «Вехи Тампере», были определены краткосрочные и долгосрочные перспекти­вы постепенного построения ЕОСУ в рамках ЕС.

В краткосрочной перспективе предполагалось принятие мер по таким направлениям, как определение государства- члена, ответственного за рассмотрение, минимальные стан­дарты справедливой и эффективной процедуры предоставле­ния убежища, минимальные условия по приему лиц, ищущих убежище, гармонизация правил признания статуса беженца, определение дополнительной защиты и временной защиты и создание системы по идентификации лиц - «Eurodac».

В долгосрочной перспективе предполагалось установле­ние общей процедуры по предоставлению международной защиты и принятие единообразного статуса, который дей­ствовал бы на всей территории ЕС.

Следует отметить, что процесс построения ОЕСУ должен быть осуществлен на основе Конвенции 1951 г. и при соблюде­нии принципа не высылки. Также предусматривались внеш­ние измерения процесса построения ОЕСУ, под которыми по­нимается сотрудничество с третьими странами по вопросам убежища с целью регулирования вынужденной миграции.

Развитие идеи построения ОЕСУ нашло свое отражение в принятии первого пакета актов в рамках первой фазы по­строения ОЕСУ. Тем самым, акты мягкого права и межправи­тельственные договоры, принятые в период с 1985 г. по 1997 г. приобрели юридически обязательную силу. К данным актам относится:

Регламент 2757/2000 о создании системы «Eurodac» для сопоставления отпечатков пальцев в целях эффективного при­менения Дублинской конвенции (Дублин I);

Директива 2001/55/ЕС о минимальных стандартах предо­ставления временной защиты в случаях массового притока перемещенных лиц и о мерах поддержания баланса в усилиях государств-членов в связи с приемом и последствиями такого приема;

• Директива 2003/9/ЕС, устанавливающая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежище;
• Регламент 343/2003 о критериях и механизмов опреде­ления государства-члена, ответственного за рассмотрение хо­датайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьей страны (Дублин II).
• Директива 2004/83/ЕС о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих стран и лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной форме международной защиты, и содержании предо­ставляемой защиты;
• Директива 2005/85/ЕС о минимальных стандартах для процедур по предоставлению и отмены статуса беженца, ко­торая установила некоторые минимальные процедуры и кон­цепции «безопасной страны происхождения» и «безопасной третьей страны»;

В 2005 г. была принята Гаагская программа об укрепле­нии ПСБП, которая представляла собой оценку достигнутых результатов и закрепление направлений развития ОЕСУ в рамках постепенного построения ПСБП. Гаагской програм­мой закреплялась необходимость завершения первой фазы построения ОЕСУ к 2007 г., а к 2010 г. перехода на вторую фазу.

Основными характерными особенностями второго этапа формирования правового регулирования вынужденной ми­грации в ЕС в 1997-2007 гг. являются:

• переход регулирования в данной сфере из третьей опо­ры в первую, тем самым заложение основы процесса комму- нитаризации нормативно-правовой базы ЕС по вопросам убе­жища;
• закрепление цели построения ОЕСУ, как части ПСБП;
• принятие первого пакета актов ЕС по вопросам убежи­ща, тем самым заменив регулирование данной сферы на ос­нове актов мягкого права и межправительственных договоров, принятых в рамках первого этапа формирования правового регулирования вынужденной миграции в ЕС (с 1985 по 1997 гг.) директивами и регламентами ЕС;
• первая фаза построения ОЕСУ представляет собой уста­новление минимальных стандартов в данной сфере в соответ­ствии с Амстердамским договором;
• впервые на уровне ЕС были закреплены такие формы международной защиты, как временная и дополнительная за­щита.

Следующий третий этап формирования правового регу­лирования вынужденной миграции в ЕС начинается с приня­тия Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества 2007 г.(далее в тексте - Лиссабонский договор). Касательно вопросов регулирования вынужденной миграции Лиссабонским договором было еще раз подтверждено, что об­щая политика по вопросам убежища является частью ПСБП (Ст. 67 ДФЕС). Ст. 78 ДФЕС закрепляет, что эта политика должна осуществляться в соответствии с Конвенцией 1951 г. и другими международными договорами, а также в качестве ос­новной цели ЕС в данной сфере является стремление «предо­ставить адекватный статус любому гражданину третьей стра­ны, нуждающемуся в международной защите, и обеспечить соблюдение принципа не высылки». Согласно тексту статьи, указанная защита должна предоставляться в 3 формах: статус беженца, дополнительная защита и временная защита.

Ст. 78.2 определяет, что ОЕСУ включает в себя: разработ­ку общих стандартов определения статуса беженца, дополни­тельной защиты и общей системы временной защиты; уста­новление общих стандартов приобретения и лишения статуса беженца и дополнительной защиты; установление стандартов в отношении условий приема лиц, ходатайствующих о предо­ставлении убежища; процесс определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайств (Дублинская си­стема), а также сотрудничество с третьими странами и орга­низациями в сфере регулирования вынужденной миграции.

Ст. 80 ДФЕС закрепляет принцип солидарности и спра­ведливое распределение бремени между государствами-чле­нами, включающий в том числе финансовые аспекты.

Кроме этого, после принятия и вступления в силу Лис­сабонского договора была ликвидирована система трех опор, Хартия ЕС об основных правах стала юридически обязатель­ным актом, юрисдикция Суда ЕС стала распространяться и на ПСБП, в том числе и на регулирование вынужденной мигра­ции. Расширение юрисдикции Суда ЕС в данной сфере пред­ставляет собой особый интерес, так как Суд ЕС будет играть важную роль в толковании и применении норм права ЕС по вопросам убежища. Лиссабонский договор значительно рас­ширил компетенции институтов ЕС в сфере регулирования вынужденной миграции.

Амстердамский договор устанавливал пятилетний срок для принятия минимальных стандартов по различным аспек­там регулирования вынужденной миграции в ЕС. Лиссабон­ский договор не предусматривает таких сроков, а также снима­ет ограничение на принятие только минимальных стандартов.

В рамках ЕС были приняты такие программные докумен­ты, как Зеленая книга о будущем ОЕСУ в 2007 г., План по­литики по вопросам убежища 2008 г.^[28], Европейский пакт об иммиграции и убежище 2008 г. Указанные документы опре­деляли вектор развития данной сферы в рамках ЕС, закрепляя необходимость перехода на следующую фазу построения ОЕСУ, определяя в качестве конечной цели ОЕСУ создание «Европейского убежища».

В 2010 г. была принята Стокгольмская программа на пе­риод 2010-2014 гг., которая закрепляла основные приоритеты ЕС в построении ПСБП. Согласно документу одной из основ­ных политических задач ЕС в сфере регулирования вынужден­ной миграции оставалась завершение создания ОЕСУ к 2012 г.

С учетом изменений, внесенных Лиссабонским догово­ром, а также реализации целей, закрепленных в программных документах, был принят второй пакет актов ЕС по вопросам убежища:

- Регламент 439/2010 о создании Европейского бюро под­держки убежища;

• Директива 2011/95/ЕС по стандартам для квалификации граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве бенефициаров международной защиты, по единообразному статусу для беженцев или для лиц, имеющих право на допол­нительную защиту, и по содержанию предоставляемой защи­ты 2011 г.. Вторая Квалификационная директива, которая за­менила Директиву 2004/83/ЕС;
• Директива 2013/32/ЕС об общих процедурах предостав­ления и лишения международной защиты 2013 г. Вторая Ди­ректива о процедурах, которая заменила Директиву 2005/85/ ЕС;
• Директива 2013/33/ЕС об установлении стандартов при­ема лиц, ходатайствующих о международной защите 2013 г. Вторая Директива об условиях приема, которая заменила Ди­рективу 2003/9/ЕС;
• Регламент 604/2013, устанавливающий критерии и ме­ханизмы определения государств-членов ЕС, ответственных за рассмотрение ходатайств о предоставлении международной защиты, поданных гражданами третьих стран или лицами без гражданства в одном из государств-членов ЕС 2013 г. (далее в тексте - Дублин III). Дублин III заменил Регламент 343/2003 (Дублин II);
• Регламент 603/2013 о создании системы «Eurodac» для сопоставления отпечатков пальцев в целях эффективного при­менения Регламента Дублин III2013 г.. Данный Регламент за­менил Регламент 2757/2000.

Указанные акты закрепили более высокие стандарты ре­гулирования вынужденной миграции в ЕС, также был создан специализированный орган ЕС - Европейское бюро поддерж­ки убежища. Вторая фаза построения ОЕСУ представляет со­бой завершение процесса гармонизации права ЕС по вопро­сам убежища (далее в тексте - EASO).

Миграционный кризис 2015 г. показал слабые стороны ОЕСУ, в результате чего была принята Европейская Повестка дня по Миграции 2015 г.Повестка предлагает ряд серьезных изменений и закладывает основу необходимости перехода на следующую фазу построения ОЕСУ. На основе целей и задач, обозначенных Повесткой, Европейская комиссия подготовила третий пакет актов ЕС по вопросам убежища. Третий пакет представляет собой завершение процесса гармонизации и заложение основы процесса унификации норм права ЕС по вопросам убежища. Предполагается заменить все директивы регламентами, внедрить автоматическую систему распределе­ния заявителей, а также предать EASO статус агентства ЕС.

Если данные акты будут приняты, это будет следующим, четвертым этапом формирования правового регулирования вынужденной миграции в ЕС. Но на данном этапе пока рано рассматривать этот вопрос.

В настоящее время построение ОЕУС, в рамках которой Евросоюзом осуществляется регулирование вынужденной ми­грации, не завершено. Остается нерешенной также проблема общего подхода в ситуациях массового притока. Временная защита, являющаяся одной из трех форм международной за­щиты, предусмотренной правом ЕС по вопросам убежища в случаях массового притока, ни разу не была применена. В Сообщении Европейской Комиссии о реформе ОЕУС 2016 г. рассматривается вариант отмены Директивы о временной защите. Второй пакет актов в настоящее время является нор­мативно-правовой базой регулирования вынужденной мигра­ции в ЕС. После принятия Лиссабонского договора на нормы права ЕС по вопросам убежища была распространена судеб­ная защита со стороны Суда ЕС. Суд ЕС обладает ограничен­ными компетенциями, так как имеет право толковать, следить за соблюдением и отменять только нормы права ЕС. Если учи­тывать то, что построение ПСБП, в том числе ОЕУС, являют­ся сферой совместных компетенций ЕС и государств-членов, то правовое регулирование в данной сфере осуществляется как на основе норм права ЕС, так и на основе национальных законодательств государств-членов. Юрисдикция Суда ЕС не распространяется на национальные законодательства госу­дарств-членов за исключением тех законов, которые импле­ментировали нормы права ЕС. Также в Суде ЕС не могут быть обжалованы вступившие в силу решения национальных су­дебных инстанций.

Следует обратить внимание и на терминологию, исполь­зуемую в ЕС. Для обозначения системы международной за­щиты беженцев в ЕС и политики в данной сфере Евросоюзом используются такие понятия, как «ОЕСУ» и «политика по во­просам убежища» соответственно. Или для обозначения до­полнительной защиты используется слово «subsidiary» несмо­тря на то, что в международно-правовых актах универсального характера применяется термин «complementary». Практика использования собственной терминологии объясняется тем, что при этом институты ЕС, в частности Суд ЕС, обладают монопольным правом на толкование данных понятий. Также для обозначения всего объёма актов в той или иной сфере в ЕС используется слово «acquis», например «Шенген acquis» или «asylumacquis» («достижение»).

Из всего вышеуказанного можно сделать вывод о том, что формирование правового регулирования вынужденной ми­грации в ЕС прошло три этапа.

Первый этап представляет собой возникновение и закре­пление регулирования вынужденной миграции на уровне ЕС по большей части в актах мягкого права, а также в качестве межправительственных договоров в рамках третьей опоры.

Второму этапу присуще заложение основы процесса ком- мунитаризация актов первого этапа, принятие цели построе­ние ОЕСУ и принятие первого пакета актов ЕС по вопросам убежища, закрепившие минимальные стандарты в данной сфере.

В третьем и современном этапе расширяются полномо­чия институтов ЕС в данной сфере, обеспечивается судебная защита норм права ЕС по вопросам убежища со стороны Суда ЕС, принимается второй пакет актов ЕС и создается специали­зированный орган ЕС EASO. Построение ОЕСУ не завершено и ЕС продолжает осуществлять свою деятельность в данной сфере.

АЛИЕВ Джаваншир Мамед оглы
аспирант кафедры европейского права МГИМО (У) МИД России