В ряде предыдущих исследований мы исходили из того, что на современном этапе конституционно-правового регу­лирования территориальной организации публичной власти в зарубежных странах можно констатировать возникновение новой формы территориально-политического устройства - регионалистского государства.

Такой подход является аль­тернативой распространённому в отечественной доктрине утверждению о том, что регионалистское государство представляет собой вид децентрализованного унитарного государ­ства, которое должно в конечном итоге трансформироваться в федерацию.

В рамках предлагаемой нами концепции регионалист- ское государство следует рассматривать в качестве особой формы территориально-политического устройства сложно­составного государства, отличную как от унитарного госу­дарства, так и от федерации, конституционное оформление которой происходит путем политической автономизации в масштабах всего государства с целью решения национального вопроса, предотвращения сепаратизма и сохранения государ­ственного единства.

По своей сути регионалистское государство представ­ляет собой реализацию принципа федерализма в форме концепции «federacy» в сложносоставном государстве, кон­ституционно не идентифицируемом в качестве федерации. Квалифицирующими признаками такой формы территори­ально-политического устройства выступают: 1) отсутствие у регионов учредительной власти, т.е. права последнего реше­ния при принятии акта, определяющего собственный кон­ституционно-правовой статус; 2) отсутствие «укрепленных» механизмов участия регионов в принятии решений на обще­национальном уровне, в том числе относящихся к изменению общенациональной конституции; 3) значительная асимме­трия конституционной модели, вытекающая, с одной сторо­ны, из конституционной идентичности каждого из регионов, а с другой - из необеспеченности закрепляемых за региональ­ным уровнем власти предметов ведения соответствующими полномочиями, особенно в области финансов; 4) конститу­ционное закрепление весьма гибкой системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государ­ственной власти; 5) наличие перманентного конституционно­го конфликта между центральным и региональным уровнями публичной власти.

Анализ конституционно-правового регулирования тер­риториальной организации публичной власти в Соединённом Королевстве Великобритании и Северной Ирландии позволя­ет относить рассматриваемое государство к разряду регионалистских государств. Данное утверждение также представляет собой альтернативу устоявшемуся в отечественной доктрине мнению, восходящему к позиции патриарха британской на­уки государственного права А. В. Дайси, согласно которому Великобритания по форме государственного устройства явля­ется унитарным государством. Таким образом, в настоящем небольшом исследовании нами будет предпринята попытка опровергнуть свойственный российским исследователям под­ход к определению формы и содержания конституционно­правового регулирования территориально-политического устройства Соединенного Королевства Великобритании и Се­верной Ирландии.

В 1997 году после прихода к власти лейбористского пра­вительства во главе с Э. Блэром в Великобритании, как извест­но, началась серьезная конституционная реформа, одним из аспектов которой стало преобразование территориальной организации публичной власти. В качестве же способа рефор­мы в рассматриваемой сфере новое правительство избрало концепцию деволюции, известной британскому государство­ведению с конца XIX века. Изначально деволюция затронула исключительно кельтские регионы Соединённого Королев­ства - Шотландию (Акт о Шотландии 1998 г.), Уэльс (Акт об Управлении Уэльсом 1998 г.) и Северную Ирландию (Акт о Северной Ирландии 1998 г.). При этом Шотландия и Северная Ирландия наделялись правом политической автономии, т.е. в них создавались региональные легислатуры. В то же время в отношении Уэльса была избрана модель исполнительной деволюции, в рамках которой создаваемому регионально­му парламенту передавалось только право на издание актов вторичного законодательства. Политическую же автономию Уэльс получил лишь в 2011 г. в рамках развития деволюцион- ного процесса, предусмотренного Актом об Управлении Уэль­сом 2006 г. Последней же из составных частей правом издавать акты собственного законодательства, но в весьма специфиче­ской форме, получила в 2015 году Англия, что стало резуль­татом реализации концепции «Английские голоса за англий­ские законы».

Реформа территориального устройства Соединенного Королевства была обусловлена в первую очередь необходи­мостью сохранения государственного единства и предотвра­щению сепаратизма. Данное обстоятельство предает ряд осо­бенностей территориальной организации публичной власти в рассматриваемом государстве. В первую очередь речь идет о противопоставлении конституционной идентичности регио­нов фундаментальным принципам британской конституции- парламентскому верховенству и мажоритарной избиратель­ной системы. Кроме того, региональные легислатуры в своей деятельности отказываются и от ряда конституционных согла­шений, свойственных Вестминстерской модели.

Итак, на сегодняшний день в рамках деволюционного законодательства все регионы Соединенного Королевства на­делены правом политической автономии. Однако данное об­стоятельство не может рассматриваться в качестве некого шага на пути к созданию федерации. Деволюция и федерализация являются в британском государствоведии двумя разными способами реформы территориально-политического устройства. Говоря языком британских авторов, в Великобритании была осуществлена не федерализация, а федеральная деволю­ция («federal devolution»). Слово «федеральный» в рассматри­ваемом термине следует понимать как «распространенный на все регионы Великобритании», т.е. не только на Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию, но и на Англию.

Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод, что территориальное устройство Соединённого Королевства уже соответствует двум первым признакам регионалистского го­сударства. Во-первых, преобразования в области территори­альной организации публичной власти для разрешения на­циональных противоречий здесь были осуществлены путем политической автономизации в масштабах всего государства, а во-вторых на сегодняшний день бесспорным является ут­верждение о том, что рассматриваемое государство не стре­мится стать федерацией.

Однако, как было отмечено, в основе территориальной организации публичной власти в регионалистском государ­стве, как и в федерации, лежит принцип федерализма, ре­ализуемые в нашем случае в форме концепции «federacy». Действительно, в Великобритании на сегодняшний день мы наблюдаем «достаточно широкую автономию» регионов при их «минимальном участии в управлении» на общена­циональном уровне. Рассматриваемая отличительная черта регионалистского государств как формы территориально-по­литического устройства проистекает из особенностей автоно­мии как территориальной единицы, на что в свое время весь­ма справедливо указал М.Я. Лазерсон: никакая юридическая ответственность за общие судьбы государства не ложится на плечи отдельной автономной области, да и не существует при системе автономий такого учреждения, которое, по примеру швейцарского совета кантонов обсуждало и решало бы вопро­сы, относящиеся ко всему государству и его объединившимся в федерацию частям». Эту особенность мы отчетливо наблю­даем в Соединенном Королевстве, где на общенациональном уровне нет особого органа территориального представитель­ства, а участие в осуществлении общегосударственной власти сводится лишь к закреплению квоты для депутатов для трех кельтских регионов в Палате общин.

Кроме того, рассматриваемая форма реализации прин­ципа федерализма в регионалистском государстве отлично иллюстрирует различие между ним и федерацией. Послед­няя, как известно, означает «конституционную систему, ко­торая являет собой пример разделения [полномочий] между центральными и региональными правительствами и в кото­рой регионам даровано особое или укрепленное [entrenched] представительство в процедурах принятия решений на цен­тральном уровне». Данную позицию в отечественной док­трине повторяет А. А. Троицкая, считающая, что «критери­ем, с помощью которого можно отграничить федеративное государство от регионального и конкретизировать статус их составных частей, является возможность последних участво­вать в организации и функционировании общегосударствен­ной власти, и, в том числе, их влияние на решение вопроса об изменении конституции». Очевидно, что в рамках модели территориальной организации публичной власти в Велико­британии в силу указанных выше обстоятельств не существует «укрепленного» представительства регионов на общенацио­нальном уровне

В результате запуска деволюционного процесса в Соеди­ненном Королевстве создается трехуровневая система терри­ториальной организации публичной власти, включающая общенациональный, региональный и местный уровни. Бри­танский регионализм отличает гибкость системы разграни­чения предметов ведения и полномочий, свойственная рего- налистскому государству, что обусловлено в первую очередь отсутствием конституции в виде единого кодифицированного акта. Перераспределение власти между ее уровнями, таким образом, не требует сложной конституционной процедуры и может осуществляться в рамках обычного законодательного процесса. Кроме того, гибкость системы разделения предме­тов ведения и полномочий обеспечивается и за счет заключе­ния между общенациональной и региональной властью кон­кордатов - межправительственных соглашений по вопросам управления.

Однако в силу того, что политическая автономия реги­онов Соединенного Королевства вытекает не из нормы ко­дифицированной конституции, а является результатом акта Парламента, обладающего верховной, а следовательно, и уч­редительной властью, региональные легислатуры являются «подчиненными законодательными учреждениями» (термин А. В. Дайси), т.е. объем их полномочий, как и само их суще­ствование, определяется исключительно общенациональной властью.

В то же время проведенный в сентябре 2014 года рефе­рендум о независимости Шотландии говорит в пользу того, что этот регион (а его примеру в результате выхода Велико­британии из состава Европейского Союза может последовать Северная Ирландия для объединения с Республикой Ирлан­дия) стремится к обретению учредительной власти вопреки принципу парламентского верховенства. Это обстоятельство подтверждает высказанное выше мнение относительно противопоставления конституционной идентичности регионов фун­даментальным принципам британской конституции.

Территориальная организация публичной власти в Ве­ликобритании демонстрирует и сильную асимметрию, кото­рая рассматривается в качестве одного из основных признаков деволюции как способа реформы территориально-полити­ческого устройства. Так, британский исследователь П. Хогвуд отмечает: «если говорить о модели территориального распре­деления власти, деволюция в Великобритании далеко отстоит от европейского варианта классического федерализма, напри­мер, от немецкой модели, центральным принципом которой является равный юридический статус субъектов федерации».

Среди причин, объясняющих особенности асимметрии территориальной организации публичной власти в Велико­британии следует выделить, с одной стороны, конституцион­ную идентичность регионов, вытекающую из особенностей формирования единой государственности на Британских островах, а с другой - различную финансовую обеспеченность закрепленных за регионами предметов ведения, что, в свою очередь, связано как с особенностями сложившейся модели межбюджетных отношений, так и с различным в каждой из деволюционных моделей набором полномочий в финансовой сфере, необходимых для реализации делегируемых предме­тов ведения.

Последним же из признаков регионалистского государ­ства, реализуемым в рамках территориально-политическо­го устройства Соединённого Королевства является наличие перманентного конституционного конфликта между обще­национальным и региональным уровнями власти. На данную особенность обращают внимание как отечественные, так и за­рубежные исследователи. Так, цитируемая выше Н. В. Ерермина отмечает: «многие органы власти регионов, которые получили делегированные полномочия, еще должны быть за­конодательно четко определены. Степень и характер данной власти остается открытым. Стремления регионов могут силь­но отличаться от задач центра и, значит, порождать новый конфликт». В британском же государсвоведении наиболее точно рассматриваемый признак регионалистского государ­ства с учетом национальной специфики формулирует П. Хог- вуд. Согласно ее позиции «модель деволюции в Соединенном Королевстве также характеризуется тем, что в ней мало значе­ния придается средствам разрешения споров», так как «цен­тральное правительство считает, что территориальные споры по поводу предметов ведения должны по большей части ре­шаться путем регулярных консультаций на уровне государ­ственных служащих».

В Соединённом Королевстве Великобритании и Северной Ирландии, на наш взгляд представляется возможным выде­лить четыре области перманентного конституционного кон­фликта между уровнями власти, относящиеся, во-первых, к вопросу о гарантии существования региональных легислатур, во-вторых - к вопросу об участии представителей регионов в процессе внесения изменений в акты деволюционного зако­нодательства, в-третьих - к вопросу о характере и объеме их полномочий, а также о невозможности их передачи обратно в компетенцию центральной власти, в-четвертых - к вопросу о финансовом обеспечении делегируемых полномочий.

Проведенный в настоящем небольшом исследовании анализ показывает, что сегодня Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии по форме террито­риально-политического устройства является регионалистким государством. В силу этого подход, свойственный отечествен­ной доктрине конституционного права, в рамках которого Великобританию относят к числу унитарных государств, не соответствует текущему состоянию конституционно-правово­го регулирования территориальной организации публичной власти в рассматриваемом государстве.

На сегодняшний день можно уверенно говорить о том, что форма государственного устройства Соединенного Коро­левства окончательно определена. Изменения, таким образом, могут коснуться лишь содержания конституционно-правово­го регулирования территориальной организации публичной власти, но не ее формы. Следовательно, рассматриваемое го­сударство в обозримом будущем не преобразуется в федера­цию, так как последняя, как известно, в большинстве случаев показала свою несостоятельность для разрешения националь­ного вопроса. Именно регионалистское государство выступает в качестве той формы государственного устройства, которая наиболее эффективно может способствовать предотвраще­нию сепаратизма и сохранению государственного единства в условиях этнической многосоставности общества.

Если же говорить о дальнейшем развитии британского регионализма, то здесь следует указать два обстоятельства. Во-первых, в ближайшее время следует ожидать углубления деволюционного процесса в силу политических обстоятельств - референдума о независимости Шотландии 2014 г., а также ожидаемого выхода Великобритании из состава Европейско­го Союза. Во-вторых, неизбежным является и укрепление финансовой автономии регионов, так как «децентрализация управления может быть реальной только тогда, когда низовые органы имеют свои собственные ресурсы и обладают действи­тельной финансовой автономией». Однако, как известно, раз­работка прогнозов не входит в предмет науки конституцион­ного права, поэтому выше указаны лишь возможные векторы дальнейшего развития деволюционного процесса в рамках регионалистского государства, которым на сегодняшний день является Соединенное Королевство Великобритании и Север­ной Ирландии.

МОЛЧАКОВ Никита Юрьевич
преподаватель кафедры конституционного права МГИМО МИД РФ