С 80-х годов прошлого столетия в международном праве в области прав человека наблюдается устойчивая тенденция к фрагментации существующих правовых режимов. Связано это, прежде всего, с обособлением групп и категорий населе­ния, нуждающихся в дополнительных мерах по обеспечению соблюдения их прав человека — в так называемой позитив­ной или компенсирующей дискриминации.

Примеров тому масса. Так, в отношении женщин, де­тей, инвалидов и трудящихся-мигрантов на универсальном уровне созданы отдельные правовые режимы, оформленные юридически обязывающими инструментами. Позитивная дискриминация применяется к жертвам пыток и насиль­ственных исчезновений^[2]. Юридически необязательными правовыми нормами оформлено особое положение нацио­нальных, этнических и религиозных меньшинств, коренных народов, лиц, групп и органов общества, занимающихся за­щитой общепризнанных прав человека и основных свобод и т.д.

Рядом прав, которыми «фокусные» категории на­деляются посредством имплементации указанных выше инструментов, остальные лица пользоваться не могут. В отдельных случаях это продиктовано объективной реаль­ностью (хрестоматийный пример — закрепленное в зако­нодательстве ряда стран право на бесплатное родовспо­можение, которым могут воспользоваться исключительно женщины), тогда как в других обстоятельствах позитивная дискриминация тех или иных категорий лиц едва ли пред­ставляется обоснованной.

Один из таких спорных дискурсов — вопрос о допол­нительных гарантиях прав крестьян и лиц, работающих в сельских районах. Сторонники таких гарантий объясняют свою позицию тем, что крестьяне — ключ к продоволь­ственной безопасности, борьбе с изменением климата и сохранению биологического разнообразия. Вместе с тем их права систематически нарушаются, они подвергают­ся множественным формам дискриминации, 80% людей, которые страдают от голода и крайней нищеты, живут в сельских районах, и большинство их — крестьяне. Кре­стьянские хозяйства разоряются, самих крестьян при по­пытке защитить их права сгоняют с земель или убивают, их доступ к средствам правовой защиты дискриминаци­онно ограничен.

В качестве аргументов также используются ссылки на отсутствие равенства мужчин и женщин в крестьянских со­обществах, высокий уровень насилия в отношении женщин и девочек, вредные и опасные условия труда и даже «особый риск», которому подвергаются работающие с крестьянами правозащитники.

Точку зрения о том, что крестьяне и лица, работаю­щие в сельских районах, заслуживают отдельного префе­ренциального режима в международном праве, разделя­ет немалое число государств, прежде всего, глобального Юга. Большинство же стран Запада выступает против их выделения в особую уязвимую группу и наделения на этом основании новыми правами. Пожалуй, наибо­лее концентрированно и жестко высказались на эту тему представители США: «...мы не согласны с предложением о том, что эти категории лиц заслуживают особого отноше­ния в рамках международного правозащитного канона». Другие аргументы: попытки выделить крестьян в особую категорию приведут к дискриминации не-крестьян, будут способствовать дальнейшей фрагментации права в обла­сти прав человека и размыванию краеугольного принци­па равенства всех в правах.

Надо сказать, что до 2010-х гг. вопрос прав крестьян отдельно на ооновских правозащитных площадках не рас­сматривался. Появлению его в повестке дня Совета ООН по правам человека (СПЧ) способствовала долгая лоб­бистская работа крупных неправительственных органи­заций, а также экспертных кругов, выступающих за вы­деление крестьян и лиц, работающих в сельских районах, в особую категорию.

Из документов, принятых в «негосударственном» фор­мате и повлиявших на обсуждение в СПЧ стоит, прежде все­го, отметить Декларацию по правам крестьян — женщин и мужчин, принятую на проведенной в Джакарте в июне 2008 года сетевой НПО «La Via Campesina» Международной кон­ференцией по правам крестьян.

Своего рода катализатором начала работы в СПЧ над проблематикой прав крестьян стал финансовый и про­довольственный кризис 2008-2009 гг. В докладе о дискри­минации в контексте права на питание, подготовленном в соответствии с принятой Советом в 2009 г. резолюци­ей «Право на питание», Консультативный комитет СПЧ констатировал, что крестьяне-фермеры, мелкие землев­ладельцы, безземельные работники, а также люди, живущие рыболовством, охотой и собирательством, больше всего страдают от этой формы дискриминации. В сле­дующем докладе Комитет рекомендовал создать новую специальную процедуру в целях улучшения положения с поощрением и защитой прав крестьян и других лиц, работающих в сельских районах, и разработать новых международный документ по правам человека приме­нительно к правам этой группы лиц. В этом документе (предварительный проект которого был также представ­лен) Комитет призвал признать в отношении крестьян права, закрепленные в существующих международных документах, а также новые права, такие как права на зем­лю, семенной фонд и средства производства.

Несмотря на то, что СПЧ, строго говоря, не запрашивал именно этого исследования, инициатива Консультативного комитета была положительно оценена и получила свое раз­витие. Межрегиональная группа государств во главе с Бо­ливией внесла в Совете проект резолюции с предложением учредить межправительственную рабочую группу открытого состава, которой было бы поручено согласовать, доработать и представить СПЧ проект декларации ООН о правах кре­стьян и других лиц, работающих в сельских районах, на ос­нове текста, представленного Консультативным комитетом.

Уже на этом этапе стало ясно, что инициатива не поль­зуется всеобщей поддержкой. Наиболее яркое тому сви­детельство — голосование по боливийскому проекту. «За» высказались Ангола, Бангладеш, Бенин, Буркина-Фасо, Гва­темала, Джибути, Индия, Индонезия, Камерун, Китай, Кон­го, Коста-Рика, Куба, Кыргызстан, Малайзия, Перу, Россия, Таиланд, Филиппины, Уганда, Уругвай, Чили и Эквадор. Против выступили Австрия, Бельгия, Венгрия, Испания, Италия, Польша, Румыния, США и Чехия. Воздержались Ботсвана, Иордания, Катар, Кувейт, Ливия, Маврикий, Мав­ритания, Мальдивы, Мексика, Молдова, Нигерия, Норве­гия, Саудовская Аравия, Сенегал и Швейцария.

В ходе долгих межправительственных консультаций по проекту декларации разброс в позициях подтвердился. США сразу отмежевались от работы над текстом; отрица­тельную позицию занял и Евросоюз, на протяжении всего процесса отказывавшийся признавать провозглашаемые в проекте права. После пяти формальных сессий группы и нескольких раундов неформальных переговоров текст проек­та декларации был «закрыт» и передан в СПЧ.

Своей резолюцией 39/12 от 26 сентября 2018 года¹⁶ СПЧ принял декларацию и рекомендовал Генеральной Ассам­блее ООН поступить так же. Примечательно, что поддержка у этой инициативы стала существенно выше. «За» проголо­совали 33 страны (все - развивающиеся государства), «про­тив» - Австралия, Венгрия и Великобритания, воздержались Бельгия, Бразилия, Германия, Грузия, Исландия, Испания, Республика Корея, Словакия, Словения, Хорватия и Япония. Примечательно, что делегация Украины, обычно строго сле­дующая в кильватере позиции западных стран, на этот раз проголосовала «за».

До конца 2018 года документ будет рассмотрен в Гене­ральной Ассамблее ООН и, по предположениям автора, принят комфортным большинством голосов.

Структура и основная суть проекта в той или иной сте­пени перекликаются с Декларацией ООН о правах коренных народов. В нем переподтверждаются закрепленные в других международных документах права в применении к крестья­нам и лицам, работающим в сельских районах, провозгла­шается ряд новых прав, устанавливаются условия и модаль­ности их реализации и констатируются соответствующие обязательства государств.

Не комментируя подробно по существу, равно как и с точки зрения соответствия нормам международного права, отдельные статьи проекта, кратко перечислим основные его положения.

К крестьянам отнесены любые лица, которые зани­маются или имеют намерение заниматься в индивидуаль­ном порядке, совместно с другими или в рамках общины малыми формами сельскохозяйственного производства для удовлетворения собственных нужд и/или продажи продуктов на рынке, в значительной степени, но не обя­зательно целиком полагаются на трудовой вклад членов семьи или домохозяйства и на другие формы безденеж­ной организации труда, особо зависят от земли и поддер­живают с землей особую связь. Кроме того, декларация «применима к любому лицу, занимающемуся сельскими ремеслами и другими малыми формами сельского хозяй­ства, животноводством, скотоводством, рыболовством, лесоводством, охотой или собирательством и ремеслен­ными промыслами, имеющими отношение к сельскому хозяйству, или подобной деятельностью в сельских райо­нах, находящимся на иждивении членам семьи крестьян, представителям коренных народов, работающих на земле, общинам, занимающимся отгонным животноводством, общинам кочевников и полукочевников, безземельным лицам, а также к лицам наемного труда, включая всех трудящихся-мигрантов, независимо от их правового ста­туса, и к сезонным работникам, занятым на плантациях, сельскохозяйственных фермах, в лесном хозяйстве, аква­культуре и на агропромышленных предприятиях».

В отношении крестьян перечислены основные права, закрепленные в той или иной форме в существующих юри­дически обязывающих инструментах: на жизнь, свободу от рабства и пыток, на признание правосубъектности, граж­данские свободы, труд и т. д.

Из новых прав провозглашаются: право на доступ к природным ресурсам и их использование, на избрание собственного пути и способов реализации права на развитие, на участие в мирных действиях против нарушений прав человека и основных свобод, на защиту от воздей­ствия токсических или вредных веществ, на продоволь­ственный суверенитет, средства производства, землю и другие природные ресурсы, посевной материал, био­разнообразие и т. д.

Кроме того, в проекте признается принцип недискри­минационного применения провозглашаемых прав, а так­же, в ряде случаев, особый порядок их осуществления пред­ставителями отдельных групп: женщинами, детьми и пр..

Несмотря на то, что предлагаемая декларация по сво­ей правовой природе априори не является юридически обя­зательным документом, каждое «право» сопровождается подробным перечислением обязанностей государств по его осуществлению. Кроме того, в текст включены общие обязан­ности государств, а также ООН и других международных организаци^и.

Вопрос взаимоотношения прав крестьян и развития затрагивается в нескольких параграфах проекта. Так, в преамбуле признается вклад крестьян в обеспечение пра­ва на достаточное питание и продовольственную безопас­ность, которое «имеет основополагающее значение для до­стижения согласованных на международном уровне целей в области развития, включая Повестку дня в области устой­чивого развития на период до 2030 года.». Подтвержда­ется и комментируется право на развитие. Наиболее же значимые положения проекта относятся к «обязатель­ствам» государств — последние призываются обеспечить, чтобы соответствующее международное сотрудничество, включая международные программы развития, было ин­клюзивным, доступным и уместным для крестьян и других лиц, работающих в сельских районах, предоставлять тех­помощь в области развития, осуществлять различные от­раслевые программы и стратегии в этой сфере в интересах крестьян и с учетом таковых и т.д.

Даже простое перечисление новых прав, попытка за­крепить которые сделана в проекте декларации, позво­ляет со стопроцентной уверенностью говорить о том, что этот документ не получит широкого консенсуса ни в Сове­те ООН по правам человека, ни в Генеральной Ассамблее. Кроме того, большинство государств, которые поддержат этот текст, прогнозируемо не смогут обеспечить выпол­нение добровольных обязательств, которые они берут на себя, признавая данную декларацию. Другими словами, шансов стать авторитетным международным стандартом у данного документа немного.

Что же касается существующих правовых режимов, по­пытку приспособить которые к весьма специфической ка­тегории «крестьян и лиц, работающих в сельских районах» сделали авторы проекта декларации, то, по мнению автора, в подавляющем большинстве случаев в подобной адаптации необходимости нет. Существующие нормы международного права вполне применимы к крестьянам на недискриминаци­онной основе.

Суммируя изложенное выше, вполне можно конста­тировать, что с правовой точки зрения «добавленная стои­мость» проекта декларации невысока.

Аналогичная ситуация наблюдается и с точки зрения обеспечения устойчивого развития. Подавляющее боль­шинство имеющих отношение к делу призывов к государ­ствам, содержащихся в проекте декларации, в том или ином варианте зафиксированы в решениях профильных международных конференций и органов ООН, прежде всего, в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. Следует учесть и то, что декларация предсказуемо будет приниматься голосованием, что сни­зит ее политическую значимость, в т.ч. в сравнении с упо­мянутыми выше документами.

На основании изложенного можно сделать однознач­ный вывод: на данный момент разработка новых междуна­родных стандартов в области прав крестьян и устойчивого развития представляется очевидно излишней. Вместе с тем встает вопрос: почему же большинство государств — членов СПЧ поддержало эту инициативу?

Ответ лежит на поверхности. Неравенство в развитии, последствия колониализма и экспансионистской политики западных стран в «третьем мире», природные факторы, дис­криминационные условия в международной торговле, про­извол крупных корпораций, политическое давление, шан­таж и т.д. не позволяют государствам обеспечить десяткам миллионов крестьян и лиц, работающих в сельских районах, достойные условия жизни и все права человека. Действенных механизмов преодоления этого неравенства тоже не суще­ствует. В такой ситуации остается лишь апеллировать к ООН и к ее правозащитному измерению, но и этот путь — тупи­ковый.

ГОЛЬТЯЕВ Алексей Олегович
кандидат юридических наук, Старший советник Постоянного представительства Российской Федерации при Отделении ООН и других международных организациях в Женеве