В научной литературе сформировалось несколько подхо­дов к характеристике сущности Европейского Союза.

В связи с наличием института членства государств, ЕС по своим ха­рактеристикам, в большей степени, можно отнести к между­народным межправительственным организациям. Членство играет важную роль в определении характера организации и объема её компетенции. Хотя ст. 1 Договора о ЕС указывает на то, что он знаменует собой новый этап в процессе создания более тесного союза между народами Европы, это положение не отменяет межгосударственного характера Союза, поэто­му все права и обязанности членов данного международного объединения полагаются на его участников. Однако, особен­ности юридической природы Европейских Сообществ/Союза привели к тому, что и институт членства в ЕС характеризуется значительным своеобразием, получившем свое отражение в широко дискутируемых вопросах «расширения ЕС».

Ещё Римский договор в статье 237 закреплял возмож­ность европейских стран стать полноправными членами ЕС. В настоящее время данное положение закреплено в статье 49 Договора о Европейском Союзе: «Любое европейское госу­дарство может подать заявку о членстве в Союзе. Оно должно направить эту заявку Совету, который принимает решение единогласно после консультации с Комиссией и получения согласия Европейского парламента, действующего на осно­вании решения, принятого абсолютным большинством его членов». В дополнение к данной норме в июне 1993 года на саммите Европейского Совета в Копенгагене были приняты требования к государствам-кандидатам, по достижении кото­рых, они могли стать членами Европейского Союза («Копенга­генские критерии»).

Если мы обратимся к предыдущим актам первичного права ЕС, учреждавшим европейские интеграционные обра­зования, а также вносившим в последующем в них изменения, то обнаружим, что в них нет конкретных норм, предусматри­вающих возможность выхода из их состава. Исходя из этого, можно прийти к выводу, что, несмотря бурно протекавшие процессы европейской региональной интеграции, власти ЕС вместе с правительствами государств-членов даже не рассма­тривали потенциальную возможность прекращения членства в данных образованиях и выхода из интеграционных процес­сов, рассматривая европейскую интеграцию как необрати­мый процесс. Тем не менее, отсутствие указанных норм в уч­редительных договорах не значило, что государства-члены не могли выйти из состава ЕС: так как учредительные договоры являлись, по своей юридической сути, международными до­говорами, а сами Европейские Сообщества и Союз, как указы­валось ранее, - международными организациями, пусть и sui generis, то к ним может быть применена Венская конвенция «О праве международных договоров» 1969 г., положения ко­торой устанавливают возможность выхода из состава между­народных организаций по ряду оснований.

В последующем, Договор, учреждающий Конституцию для Европы, 2004 г. впервые закрепил специальную норму о возможности выхода из состава Европейского Союза. Не­смотря на то, что Европейская конституция не вступила в силу, указанные положения вошли в текст Лиссабонского до­говора 2007 г., статья 50 которого устанавливает, что любое государство-член в соответствии со своими конституционны­ми правилами может принять решение о выходе из состава Союза. Государство-член, которое принимает решение о вы­ходе, уведомляет о своем намерении Европейский совет. В свете ориентиров, установленных Европейским советом, Союз проводит переговоры и заключает с данным государством со­глашение, которое определяет порядок выхода последнего с учетом основ его будущих взаимоотношений с Союзом. До­говоры прекращают применяться к заинтересованному госу­дарству со дня вступления в силу соглашения о выходе либо - при отсутствии такого соглашения - через два года с момен­та уведомления, предусмотренного в параграфе 2, если только Европейский совет с согласия заинтересованного государства- члена единогласно не решит продлить этот срок.

Ещё ни одно государство никогда не выходило из ЕС. Были лишь случаи, когда на отдельных отдельных автоном­ных территориях государств-членов, например, Гренландии, было ограничено применение законодательства Европейского Союза. Даже автор указанной статьи 50 Договора о ЕС - бри­танский дипломат лорд Джон Керр отмечал, что никто не рас­считывал на ее реальное применение, тем более в отношении Великобритании. Теоретически предполагалась возможность ее использования в случае государственного переворота в од­ной из стран-членов.

Первым государством-членом ЕС, которое инициировало данную процедуру, стала Великобритания, в которой 23 июня 2016 г. был проведён референдум по вопросу о возможном выходе из Союза, в результате большинство избирателей вы­сказались за выход страны из ЕС. Необходимо заметить, что ещё в 1975 г., всего спустя два года после вступления, в Велико­британии состоялся референдум о выходе из тогдашнего Ев­ропейского Экономического Сообщества, в ходе которого был получен отрицательный результат: 67 % избирателей прого­лосовали за то, чтобы остаться в ЕЭС.

Решение Великобритании выйти из Союза обозначило целый ряд вопросов международно-правового и националь­но-правового значения, в частности, о будущей модели вза­имоотношений между двумя сторонами, о месте права ЕС в правовой системе страны, об объёме полномочий британского правительства в процессе выработки и реализации плана по выходу страны из Европейского Союза. Таким образом, даже официально не начавшись, Брекзит вызвал не только ожесто­ченные споры среди ученых-экспертов, но и стал причиной конституционной конфронтации в Соединенном Королев­стве и даже судебных исков против правительства страны. Имеющийся плюрализм мнений касается не только будущей модели взаимоотношений Соединенного Королевства и Евро­пейского Союза, но также того, как следует начинать процесс выхода и адаптировать национальную правовую систему к но­вому статусу. Всё это обусловлено тем фактом, что за долгие годы членства в ЕС его acquis прочно вошли в национальную правовую систему Великобритании, поэтому легко отказаться от них вряд ли получится.

В октябре 2016 года правительство заявило о своем наме­рении вынести на обсуждение «Билль о великой отмене» (Great Repeal Bill), чтобы нормативно закрепить выход Великобри­тании из Европейского Союза, обеспечив правовую «уверен­ность и стабильность». Данное намерение было впоследствии подтверждено в Белой книге, опубликованной 2 февраля 2017 года, в которой закреплялось, что данный законопроект «уда­лит Акт о Европейских сообществах 1972 г. из статутного за­конодательства и трансформирует acquis - действующее зако­нодательство ЕС - во внутреннее право страны». Указывалось, что в случае принятия, данный законодательный акт будет действовать в полной мере только после окончательного за­вершения процедуры выхода страны из ЕС - предварительно весной 2019 года, после предписанного двухлетнего срока на проведение соответствующих переговоров. До тех пор, право ЕС, включая все его основные принципы, как например, прин­ципы верховенства и прямого действия, в полной мере будет действовать на всей территории Великобритании, и, соответ­ственно, любые его нарушения будут являться незаконными.

Некоторые вопросы, связанные с процессом Брекзита, среди прочего, стали предметом рассмотрения сначала Высо­кого Суда, а затем окончательно были разрешены Верховным Судом Великобритании. В частности, своим решением от 24 января 2017 г. Верховный суд удовлетворил соответствующие требования истца, постановив, что правительство Великобри­тании не имеет права единолично направить уведомление о выходе страны из ЕС, на основании ст. 50 Договора о ЕС, так как для этого требуется соответствующий законодательный акт парламента. В качестве одного из доводов суда указыва­лось, что уведомление правительства о выходе окажет суще­ственное влияние на национальное право после завершения двухлетнего периода переговоров по выходу из Союза, как это предусмотрено статьёй 50 Договора о ЕС. После истечения этого периода роль всего массива законодательства ЕС в рам­ках британской правовой системы будет совершенно иной, не­смотря на любое законодательство, которое может быть при­нято парламентом Великобритании, в частности, существенно изменяя правовой статус граждан.

Соответственно, такие серьёзные изменения для наци­онального правовопорядка, по мнению суда, не могут быть приняты «исключительно действиями правительства». Если правительство направит уведомление о выходе без санкции со стороны парламента, то это будет свидетельствовать о вторже­нии в парламентскую компетенцию. Суд добавил, что Акт о европейском референдуме 2015 г. не предоставил правитель­ству право реализации решения покинуть ЕС, которое было принято на референдуме 2016 года. В связи с этим, должен быть принят надлежащий законодательный акт, который бы наделял правительство правомочиями по совершению соот­ветствующих последующих шагов, и который, в принципе, будет представлять собой разрешение парламента на выход Великобритании из Европейского Союза. Данный законода­тельный акт будет иметь решающее значение, поскольку он предоставит юридические полномочия, необходимые прави­тельству для того, чтобы начать процесс, который неизбежно потребует от парламента принятия значительного количества законодательных актов для подготовки к тому моменту, когда право ЕС более будет не применимо. В своём решении суд так­же указал, что форма такого законодательного акта является «вопросом, оставленным полностью на усмотрение парламен­та».

После законодательного одобрения британским парла­ментом, а также после подписания королевой 16 марта 2017 г., Акт о выходе Соединенного Королевства из Европейского Союза вступил в силу. Тем самым, было положено начало двухлетнего процесса выхода Великобритании из ЕС, который должен завершиться до апреля 2019 года.

29 марта 2017 премьер Тереза Мэй направила уведомле­ние о применении страной статьи 50 Лиссабонского договора, тем самым, было дано формальное начало процесса Брекзи- та. 13 июля 2017 года правительство инициировало в Палате общин Билль о выходе из Европейского Союза. Данный зако­нопроект, прежде всего, направлен на «отмену Акта о Евро­пейских Сообществах 1972 года, а также закрепление иных по­ложений, связанных с выходом Соединенного Королевства из ЕС». Однако, практические аспекты достижения этой цели не являются простыми, и Правительству необходимо будет реалистично оценить сложность всех возникающих проблем. Политическая и правовая значимость Билля, в частности, его потенциальные последствия для обеспечения баланса полно­мочий между законодательной и исполнительной властью, имеют беспрецендентное значение для правовой системы Со­единённого Королевства.

Пункт 1 законопроекта закрепляет, что «Акт о Европей­ских сообществах 1972 года отменяется в день выхода (страны из ЕС)». В настоящее время данный Акт выполняет, как отме­чается, три основные функции:

• обеспечение прямого действия права ЕС в националь­ной правовой системе без необходимости принятия каких-ли­бо дополнительных мер. Так, например, регламенты становят­ся действующими и подлежат исполнению в Великобритании без необходимости какой-либо дополнительной внутренней трансформации;
• обеспечение верховенства права ЕС в правовой системе Великобритании, а также
• обеспечение правовой основы для имплементации права ЕС в той мере, в какой это необходимо. Например, большинство директив ЕС были имплементированы путём принятия актов делегированного законодательства органами исполнительной власти, как это предусмотрено Актом 1972 г.

Инициированный Билль, среди прочего, предусматрива­ет следующие основные положения:

• отмену Акта о Европейских Сообществах 1972 года с учетом будущей даты, которая закреплена в законопроекте как «день выхода», но конкретно не определена, а будет соот­ветствовать будущей фактической дате, когда Великобритания выйдет из состава ЕС;
• признание всех тех актов ЕС, действующих на момент, когда Великобритания выйдет из ЕС, в качестве внутреннего законодательства страны; а также
• предоставление министрам полномочия по изданию актов делегированного законодательства для внесения по­правок в указанные акты ЕС для обеспечения их надлежащего действия и применения.

В процессе обсуждения Билля члены Палаты общин вно­сили многочисленные поправки и изменения, которые отра­жались в соответствующих отчётах парламентских комитетов. На момент написания настоящей статьи законопроект находится на рассмотрении в Палате лордов.

В целом, Брекзит представляет собой сложную многоэтаж­ную задачу, систему большого количества задач, сопровождаю­щих выход страны из такого интеграционного объединения как Европейский Союз, коренные изменения в государстве и праве. Решение многочисленных проблем, связанных с этим решением, требует титанических усилий, длительного времени. Не стоит исключать и возможность прекращения процесса выхода. Кроме того, то, как на внутригосударственном уровне будет обеспечены выход Великобритании из Союза и действие его норм в нацио­нальной правовой системе после этого события, будет зависеть от договоренностей, сделанных с ЕС, и от той модели будущих взаимоотношений, которая будет выбрана. На наш взгляд, опыт Великобритании представляется чрезвычайно ценным в качестве первого случая применения статьи 50 Договора о ЕС, так как в рамках этого процесса будут впервые апробированы соответ­ствующие процедуры, при чём как на общеевропейском, так и на внутригосударственном уровнях.

ГАЛУШКО Дмитрий Вячеславович
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права, международного права и сравнительного правоведения Воронежского государственного университета