В настоящее время одной из актуальных проблем, сто­ящих перед мировым сообществом, является проблема не­легальной миграции.

Правовой статус мигрантов, переме­щающихся из одной страны в другую, различен. Их можно подразделить на две основные категории: законные мигранты, т.е. лица, которые с разрешения иностранного государства и в соответствии с его законодательством и международными договорами находятся на его территории; нелегальные ми­гранты — граждане других государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или тран­зитного проезда через территории, установленные националь­ным законодательством иностранного государства.

Регулятивное воздействие норм международного пра­ва призывает упорядочить межгосударственные отношения в области борьбы с незаконной перевозкой мигрантов. Осо­бенностью международно-правового регулирования является тот факт, что государства руководствуются нормами, которые сами и создают. Необходимым условием образования тех или иных правовых средств, направленных на урегулирование межгосударственных отношений в исследуемой сфере, явля­ется согласование воли государств.

Государства прилагают немало усилий в противодей­ствии нелегальной миграции, а также в оказании помощи лицам, ищущим убежища. Наиболее сложно эта задача ре­шается в части, касающейся борьбы с незаконной перевозкой мигрантов по морю.

Очевидно, что большая часть мигрантов перевозится по морю нелегальным путем. По оценкам международных органов в области судоходства, только в 1996 г. число лиц, исполь­зовавших торговые суда в целях нелегальной иммиграции, со­ставило более 6500 человек. Примеров нелегальной перевозки мигрантов по морю достаточно. Так, в начале ноября 2016 г. греческая полиция подтвердила гибель четырех мигрантов, утонувших в Эгейском море: двое взрослых и двое детей вы­пали из перегруженной лодки, перевозившей 42 беженцев не­легально.

Через Средиземное море массово эмигрируют в Италию выходцы из Гамбии, Ливии, Мали и Нигерии. Наиболее труд­ная ситуация в европейских государствах сложилась в связи с потоком вынужденных мигрантов из Сирии. С 2014 года при попытке добраться до Европы по морю погибли или пропали без вести более 10 000 мужчин, женщин и детей. В 2016 г., по данным Управления Верховного комиссара Организации Объ­единенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) на 31 авгу­ста 2016 г. было зафиксировано 3169 случаев гибели и исчезно­вения людей в Средиземном море, а число лиц, прибывших в Европу, составило 281 740 человек.

Многочисленные трагические эпизоды в Средиземном море, унесшие сотни человеческих жизней, во многом ста­ли следствием эксплуатации и дезинформации со стороны транснациональных преступных организаций, которые ради наживы содействуют незаконному провозу мигрантов опас­ными для их жизни способами.

Миграционные потоки населения оказывают большое влияние, как на внутригосударственные отношения, так и на международную безопасность в целом.

Сотрудничество государств по борьбе с незаконной перевозкой мигрантов по морю имеет различные формы: со­вершенствование международно-правовой базы (заключение международных договоров, принятие резолюций междуна­родных организаций); обмен информацией; осуществление совместных оперативно-розыскных мероприятий, а также мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений; оказание на взаимной основе по­мощи при расследовании уголовных дел, а также другие фор­мы сотрудничества, которые могут осуществлять заинтересо­ванные стороны.

В международном праве в настоящее время отсутствует многосторонний международный договор по борьбе с неле­гальной миграцией. Предложения о разработке таких норм были неоднократно, в том числе и в отношении нелегальной перевозки мигрантов по морю. Так, в августе 1997 г. на сессии Ассамблеи Международной морской организации (далее - ИМО) Италия предложила заключить многостороннюю кон­венцию о борьбе с нелегальной миграцией по морю, в которой объявлялась бы преступлением международная перевозка не­легальных мигрантов и были бы предусмотрены совместные меры по борьбе с такими действиями. Однако это предложе­ние не было воплощено в жизнь.

15 ноября 2000 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию ООН против транснациональной организован­ной преступности, которая содержит Протокол против не­законного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху (далее - Протокол). Таким образом, на данный момент нормы, со­держащиеся в Протоколе, являются единственными междуна­родно-правовыми нормами по борьбе с нелегальной перевоз­кой мигрантов по морю.

Согласно ст. 2 Протокола, его цель заключается в пред­упреждении незаконного ввоза мигрантов и борьбе с ним, а также в поощрении сотрудничества между государствами участниками в достижении этих целей при обеспечении за­щиты прав незаконно ввезенных мигрантов.

В соответствии с документом, незаконный ввоз мигрантов означает обеспечение с целью получения, прямо или косвен­но, какой-либо финансовой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо государство - участник любо­го лица, которое не является его гражданином или не прожи­вает постоянно на его территории. Незаконный въезд означает пересечение границ без соблюдения необходимых требований для законного въезда в принимающее государство.

Ст. 6 Протокола закрепляет, что каждое государство­участник принимает такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они соверша­ются умышленно и с целью получить, прямо или косвенно, финансовую или иную материальную выгоду: а) незаконный ввоз мигрантов; б) такие деяния, когда они совершаются в це­лях создания условий для незаконного ввоза мигрантов, как изготовление поддельного документа на въезд (выезд) или удостоверения личности, либо приобретение или предостав­ление такого документа или владение им; в) предоставление какому-либо лицу, которое не является гражданином соот­ветствующего государства или не проживает постоянно на его территории, возможности находиться в этом государстве без соблюдения необходимых требований для законного пребы­вания в нем путем использования способов, упомянутых ра­нее, или любых других незаконных средств.

Также ст. 6 Протокола указывает на то, что каждое госу­дарство-участник принимает и другие меры, какие могут по­требоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуе­мых следующие деяния: а) при условии соблюдения основных принципов своей правовой системы - покушение на соверше­ние какого-либо преступления, признанного таковым в соот­ветствии с указанным ранее; б) участие в качестве сообщника в совершении какого-либо преступления, признанного таковым в соответствии с указанным ранее; в) организацию других лиц или руководство ими с целью совершения какого-либо пре­ступления, признанного таковым в соответствии с указанным ранее.

Каждое государство-участник принимает такие законода­тельные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем что­бы признать в качестве обстоятельств, отягчающих ранее ука­занные преступления, такие обстоятельства: а) которые ставят или могут поставить под угрозу жизнь или безопасность со­ответствующих мигрантов; или б) которые связаны с бесчело­вечным или унижающим достоинство обращением с такими мигрантами, в том числе в целях эксплуатации.

Незаконному ввозу мигрантов по морю посвящен Раздел II Протокола.

В ст. 8 обозначены меры противодействия незаконному ввозу мигрантов по морю. Согласно документу, государство­участник, имеющее разумные основания подозревать, что судно, которое либо несет его флаг или заявляет о том, что оно зарегистрировано в этом государстве, либо не имеет на­циональности, либо, хотя и несет иностранный флаг или отка­зывается показать флаг, имеет в действительности националь­ность этого государства-участника, участвует в незаконном ввозе мигрантов по морю, может запросить помощь других государств-участников в пресечении использования данного судна с этой целью. Государства-участники, к которым обра­щен подобный запрос, предоставляют такую помощь в той мере, в какой это возможно, в пределах имеющихся средств.

Какая помощь может быть оказана, в Протоколе не ука­зывается. Скорее всего, речь идет о досмотре судна и передаче информации заинтересованному в такой помощи государ­ству. Дальнейшие действия зависят от того, что решит госу­дарство флага такого судна.

Протокол также закрепляет, что государство-участник, имеющее разумные основания подозревать, что судно, осу­ществляющее свободу судоходства в соответствии с междуна­родным правом и несущее флаг другого государства-участни­ка или имеющее знаки его регистрации в таком государстве, участвует в незаконном ввозе мигрантов по морю, может уве­домить об этом государство флага, запросить подтверждение регистрации и, в случае подтверждения, просить разрешения государства флага принять надлежащие меры в отношении этого судна. Государства флага может разрешить запрашива­ющему государству, в частности: а) высадиться на это судно; б) произвести досмотр этого судна и в) в случае обнаружения доказательств участия этого судна в незаконном ввозе мигран­тов по морю, принять надлежащие меры в отношении этого судна, а также лиц и груза на борту в порядке, разрешенном государством флага.

Если же государство флага разрешает подозревающему государству принять меры, то они могут быть выражаться в не­скольких действиях.

Первое - высадка на борт судна. В этом случае учитыва­ется, что такие действия, согласно Протоколу, имеют место в отношении судна, осуществляющего свободу судоходства в соответствии с международным правом. В соответствии с Кон­венцией ООН по морскому праву 1982 г. свобода судоходства может иметь место только в исключительной экономической зоне и в открытом море.

Из принципа свободы судоходства вытекает принцип исключительной юрисдикции государства над судами своего флага в открытом море.

Второе действие - досмотр судна. Международным пра­вом четко установлено, в каких случаях военный корабль впра­ве подвергать иностранное судно досмотру, а в каких нет. Со­гласно ст. 110 Конвенции ООН по морскому праву, это может происходить тогда, когда у военного корабля есть разумные основания подозревать, что конкретное судно занимается пи­ратством; работорговлей; несанкционированным вещанием; не имеет национальности; или хотя на нем поднят иностран­ный флаг или оно отказывается поднять флаг, это судно в дей­ствительности имеет ту же национальность, что и данный во­енный корабль.

Третье действие подозревающего государства, согласно Протоколу, заключается в том, что в случае обнаружения до­казательств участия этого судна в незаконном ввозе мигрантов по морю, оно может принять надлежащие меры в отношении этого судна, а также лиц и груза на борту в порядке, разрешен­ном государством флага. Таким образом, вновь необходимо согласие государства флага, которое к тому же должно опре­делить порядок принятия таких мер.

Следует отметить, что арестовать судно военный корабль не может, так как в соответствии с Международной конвен­цией об унификации некоторых правил, касающихся ареста морских судов 1952 г., а также Международной конвенции об аресте судов 1999 г., арест означает задержание судна, осу­ществляемое в порядке судебного производства для обеспе­чения морского требования, и судно может быть арестовано только на основании решения суда или другой компетентной судебной власти договаривающегося государства, в котором налагается арест и только по морскому требованию.

Проблемам незаконной перевозки мигрантов по морю уделяется пристальное внимание в рамках универсальных международных организаций. В частности, заслуживает вни­мание деятельность ИМО в этом направлении.

В рамках этой Организации по вопросам незаконной перевозки мигрантов по морю было принято несколько резо­люций. В частности, 4 ноября 1993 г. Ассамблея ИМО приняла Резолюцию А.773(18) о борьбе с опасной практикой перевозки мигрантов по морю. В ней содержится призыв к государствам- членам ИМО сотрудничать по предотвращению незаконной перевозки мигрантов море, предпринимать необходимые шаги к сохранению человеческой жизни на море, проводить эффективные мероприятия по искоренению незаконной пе­ревозки мигрантов по морю.

Резолюция А.773(18) призывает государства-членов при обнаружении случаев незаконной перевозки мигрантов по морю незамедлительно сообщить об этом государству флага судна, вовлеченного в такую деятельность, а также незамедли­тельно проконсультироваться о дальнейших действиях в отно­шении такого судна.

Согласно документу, если на судне нет флага и невоз­можно определить его национальность, тогда следует принять меры в соответствии с правом государства, чей корабль задер­жал такое судно.

Резолюция призывает государства в том случае, если име­ются доказательства того, что судно, плавающее под их фла­гом, участвуют в незаконной перевозке мигрантов, гарантиро­вать безопасность и соответствующие права человека лицам, находящимся на борту задержанного судна, а также прини­мать адекватные меры на основании национального законода­тельства.

Другая Резолюция ИМО - А.867(20), принятая Ассамбле­ей 27 ноября 1997 г., посвящена сотрудничеству государств- членов Организации по борьбе с деятельностью, связанной с торговлей или незаконной перевозкой мигрантов по морю.

Данный документ призывает государства принимать меры, необходимые для задержания судов, используемых для незаконной торговли и перевозки мигрантов по морю; опера­тивно сообщать странам, под флагом которых плавают такие суда, а также ИМО о фактах задержания.

Ассамблея поручает соответствующим органам ИМО проводить оценку поступившей информации о судах, занима­ющихся торговлей или незаконно перевозкой мигрантов по морю.

Следует отметить, что при разработке Протокола про­тив незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. принимались во внимание рекоменда­ции, подготовленные ИМО, более того, эта Организация внес­ла большой вклад в разработку указанного Протокола.

Что касается противодействия нелегальной перевозки мигрантов по Средиземному морю, то по данной проблеме было принято несколько специальных актов в рамках ООН и ЕС. И здесь, прежде всего, следует отметить Резолюцию 2240 Совета Безопасности ООН (далее — СБ ООН) от 9 октября 2015 г., касающуюся действий государств и региональных ор­ганизаций по борьбе с незаконными перевозками мигрантов по морю из Ливии.

Проект данной Резолюции был подготовлен в соответ­ствии с Главой 7 Устава ООН и допускает проведение сило­вых операций. В соответствии с ней СБ ООН уполномочива­ет государства-членов в течение одного года останавливать в открытом море у берегов Ливии и досматривать любые суда, которые подозревались или подозреваются в использовании организованными преступными группами для незаконного ввоза мигрантов в другую страну и торговли людьми из Ли­вии. Документ распространяется даже на лодки, надувные лодки и плоты.

В этой Резолюции высказывается глубокое сожаление по поводу продолжающихся трагедий в Средиземном море, в ре­зультате которых гибнут сотни людей. Часть трагедий проис­ходит в связи с тем, что транснациональные организованные преступные сообщества прибегают к очень опасным способам незаконной перевозки мигрантов. Резолюция предоставляет государствам-членам ООН право при согласии государства флага осуществлять в течение года проверки судов, в отноше­нии которых существуют разумные основания для подозрения в торговле людьми и незаконной перевозке мигрантов из Ли­вии, а также право арестовывать суда в случае подтверждения факта преступления.

Резолюция также наделяет государства-членов полно­мочиями в зависимости от ситуации принимать меры для решения дальнейшей судьбы торговцев людьми и участников незаконной перевозки мигрантов. Однако, соответствующие полномочия не распространяются на суда, обладающие суве­ренным иммунитетом. Документ требует, чтобы при проведе­нии операций в первую очередь обеспечивалась безопасность лиц, находящихся на борту судна и выражает необходимость постоянно докладывать государству флага обо всех предпри­нимаемых шагах.

Совет Безопасности призывает улучшить координацию усилий по предотвращению незаконных перевозок людей в сотрудничестве с Ливией. Таким образом, были поддержаны действия Европейского союза, который проводил операцию EUNAVFOR Med по пресечению деятельности подпольных се­тей по перевозке людей.

СБ ООН указал на то, что данная Резолюция направлена лишь на пресечение деятельности организованной преступно­сти по незаконной перевозке мигрантов и торговле людьми, и ни коем образом не преследует цели ограничить и ущемить права человека, либо помешать людям искать убежища. До­кумент потребовал от стран, пользующихся данными полно­мочиями, в течение трех месяцев после принятия резолюции, а впоследствии через каждые три месяца информировать СБ ООН о прогрессе операции.

В Резолюции подчеркивается, что решение проблем меж­дународной миграции возможно на основе международного, регионального и двустороннего сотрудничества и диалога и всеобъемлющего и сбалансированного подхода, характеризу­ющегося признанием роли и обязанностей стран происхож­дения, транзита и назначения в деле поощрения уважения и защиты прав человека всех мигрантов, а также отказа от под­ходов, способных усугубить их уязвимость.

Стоит отметить, что положения указанной Резолюции 2240 уже применяться на практике. В частности, в октябре 2015 г. Великобритания направила в Средиземное море два своих военных корабля для помощи в пресечении незаконных перевозок мигрантов и борьбе с людьми, организующими та­кие перевозки. Вместе с другими европейскими кораблями они будут патрулировать берега Ливии в целях пресечения деятельности контрабандистов, организовывающих незакон­ные перевозки мигрантов по морю в Европу. В соответствии с Резолюцией СБ ООН, командир корабля имеет полномочия останавливать и задерживать суда, которые подозреваются в контрабанде людей.

Центральное место в противодействии незаконной пере­возки мигрантов по Средиземному морю принадлежит Ев­ропейскому союзу. В частности, ЕС неоднократно принимал планы действий для разрешения проблемы неконтролиру­емой миграции из Африки через Средиземное море. План стабилизации миграционной обстановки в Средиземном море, одобренный министрами внутренних и иностранных дел стран Евросоюза 21 апреля 2015 г., был принят на фоне катастроф, произошедших в апреле 2015 г., когда недалеко от побережья Ливии затонули суда с огромным количеством не­легальных мигрантов.

Данный план, состоявший из 10 пунктов, включал в себя меры по приему мигрантов, контролю их пребывания, снятие отпечатков пальцев и создание баз данных мигрантов, единые правила по предоставлению убежища или репатриации неле­гальных мигрантов, распределение квот для их приема между всеми странами ЕС, а также работу с самими странами Север­ной Африки, направленную на ограничение миграционных потоков как путем повышения уровня жизни, так и путем со­действия этим государствам в улучшении пограничного кон­троля.

Также было расширено финансирование антимиграци­онных патрулей, действовавших в Средиземном море в рам­ках операций «Тритон» и «Посейдон» и осуществлявших по­граничный контроль у берегов Италии.

3 февраля 2017 г. на Саммите глав государств и прави­тельств ЕС в г. Валетте (Мальта) была принята Декларация о внешних аспектах миграции, осуществляемой через централь­ную часть Средиземного моря. В ней отмечается, что государ­ства-члены ЕС вновь подтверждают свою решимость действовать при полном соблюдении прав человека, международного права и европейских ценностей.

В документе отмечается, что благодаря усилиям ЕС, в том числе сотрудничеству с Турцией, за прошлый год на восточ­но-средиземноморском маршруте (через Грецию и Балканы) миграционный поток сократился до одной трети от уровня 2015 г. Однако пока снижался поток нелегалов с Ближнего Вос­тока, набирал силу поток нелегалов через центральную часть Средиземного моря - за тот же прошлый год этим путем при­были 181 тыс. мигрантов, а число погибших и пропавших без вести в море достигло нового рекорда с 2013 г. Уже сотни ми­грантов погибли за первый месяц 2017 г.

В Декларации указывается, что среди намеченных мер по борьбе с нелегальной миграцией через Средиземное море будут приняты следующие: обучение, поддержка и оснаще­ние ливийской национальной береговой охраны, усиление совместных с Ливией и международными организациями действий против контрабандистов-перевозчиков нелегальных мигрантов с подключением Европола и Европейской погра­ничной и береговой охраны, а также содействие социально­экономическому развитию местных общин в Ливии, особенно в прибрежных районах и на ливийских сухопутных границах и миграционных маршрутах.

Наряду с этим, одним из главных положений Деклара­ции можно считать то, что Еврокомиссия разрабатывает об­новленный план репатриации мигрантов, не подпадающих под критерии беженцев.

По мнению президента Института национальной стра­тегии М. Ремизова, первый этап ужесточения миграционной политики - это изменение правил в отношении нелегальных мигрантов, т.е. упрощение процедур их депортации. Однако, для этого необходимо будет решить ряд вопросов. Куда их де­портировать, когда неизвестна страна их исхода? Эти вопро­сы могут быть решены лишь через соглашения европейских стран с государствами Северной Африки, например, и с дру­гими зарубежными государствами, граничащими с Европой, о возможном приеме нелегальных мигрантов на условиях под­держки. Второй этап - ужесточение правил гуманитарной ми­грации. Сегодня действуют либеральные правила не только с точки зрения получения статуса беженца, но и с точки зрения воссоединения семей.

В Декларации также подчеркивается, что ЕС выступает за всеобъемлющее политическое урегулирование в рамках ливийского политического соглашения и поддерживает пре­зидентский совет и правительство национального согласия Ливии, которое поддерживает и ООН.

Таким образом, сотрудничество государств по борьбе с незаконной перевозкой мигрантов по Средиземному морю представляется крайне важным и актуальным. Его междуна­родно-правовые рамки находят свое отражения в принятии международных договоров, актов ИМО, резолюций Совета Безопасности ООН и актов Европейского союза. Очевидно, что с учетом большого потока мигрантов (прежде всего из Сирии и Ирака) в настоящее время данная проблема наибо­лее остро затрагивает государства-члены ЕС, отсюда налицо их заинтересованность в ее решении. При этом значительная часть таких мигрантов перемещается в страны Европы по Сре­диземному морю нелегально. Вне всякого сомнения, искоре­нить данное негативное явление или значительно сократить нелегальную перевозку мигрантов по Средиземному морю возможно исключительно посредством совместных усилий го­сударств и международных организаций.

Для наиболее эффективной борьбы государствам, по на­шему мнению, целесообразно принять необходимые меры по усилению контроля за морскими судами, в отношении кото­рых имеются сведения об их участии в незаконной перевозке мигрантов. Кроме того, необходимо развивать эффективное сотрудничество с пограничными службами государств с целью обмена информацией о судах, используемых для нелегальной перевозки мигрантов по Средиземному морю.

БЕКЯШЕВ Дамир Камильевич
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права МГИМО (У) МИД России, доцент

ИСАЕВА Мадина Хамзатовна
аспирант кафедры международного права МГИМО (У) МИД России