В настоящей статье автором рассматривается вопрос соотношения таких категорий финансового права, как банковский надзор и банковский контроль.

Для этого были рассмотрены и проанализированы существующие доктринальные позиции специалистов административного и финансового права по данному вопросу с опорой на действующее законодательство. По итогам проведенного исследования автор формулирует собственный подход, который заключается в соотнесении банковского контроля и банковского надзора как общего и частного.

Ключевые слова: банковский контроль, банковский надзор, финансовый контроль, банковское право, финансовое право.

СЛЕПАК Эмиль Владимирович
магистрант Института государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте Российской Федерации

SLEPAK Emil Vladimirovich
magister student of the Institute of Public Administration and Civil Service of the RANEPA under the President of the Russian Federation

ON THE QUESTION OF THE RELATIONSHIP BETWEEN THE CATEGORIES OF “BANKING CONTROL” AND “BANKING SUPERVISION”

This article is devoted to the issue of correlation between such categories of banking regulation as banking supervision and banking control. The provided research is mostly based on the analysis of the existing doctrinal positions of experts in administrative and financial law considering current legislation regarding the matter. As a result of the review the author formulates his own individual approach, which consists in correlating banking control and banking supervision terms as general and specific.

Keywords: banking control, banking supervision, financial control, banking law, financial law.

Категории «банковский контроль» и «банковский над­зор» являются основополагающими элементами регулиро­вания банковской деятельности с правовой точки зрения. Однако, ни в законодательной базе, ни в соответствующих правовых доктринах до сих пор так и не была сформулиро­вана характеристика «разграничения» между ними. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть различ­ные подходы к понимаю терминов «банковский контроль» и «банковский надзор», а также определить соотношение между указанными понятиями. Каждая из настоящих кате­горий используется в рамках российского банковского зако­нодательства в контексте таких нормативно-правовых актов, как Федеральный Закон от 10.07.2002 г. №86 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в частности, ст. 4, 53, 55 и Глава Х), Федеральный Закон от 02.12.1990 г. № 395-1 «О Банках и банковской деятельности» (ст. 26, 32). Тем не менее, в настоящих документах отсутствует подробная ха­рактеристика содержания и соотношения категорий контро­ля и надзора. Подобная неопределенность формулировок и отсутствие четки отличительных признаков порождает дис­куссии в научных и профессиональных кругах, что, в свою очередь, обуславливает актуальность проведения дальней­ших теоретических исследований по данному вопросу.

На сегодняшний день существуют следующие доктри­нальные теории соотношения надзора и контроля как адми­нистративно-правовых категорий:

• контроль и надзор как обособленные категории;
• контроль и надзор как схожие категории, где кон­троль имеет более длительный и систематический характер;
• надзор как форма ограниченного контроля;
• контроль как непрерывная форма надзора;
• надзор как частный случая контроля.

Разграничение данных категорий между собой ослож­няется схожестью их лексических значений, что подтверж­дается базовым разбором с применением словарей русско­го языка. Так, контроль - это наблюдение с целью проверки или реализации надзорных полномочий, а надзор - это на­блюдение, осуществляемое в целях проверки [8, с. 662, 868]. Как видно из приведенных трактовок, разделение настоящих категорий также затруднено в связи с тем, что одно понятие определяется через другое, что фактически позволяет их ото­ждествлять между собой с лексической точки зрения. Тем не менее, с юридической точки зрения указанные термины, все же, следует различать, поскольку от этого зависит объ­ем полномочий директивных контролирующих и надзорных органов.

Начать рассмотрение указанной темы представляет­ся необходимым с позиции ученых-специалистов в сфере административного права, поскольку изначально эти ка­тегории возникли именно там, а затем стали применяться к вновь возникающим отраслям права. Для начала пред­лагается рассмотреть подходы к понятию «контроль». Так, В.П. Беляевым контроль понимается как самостоя­тельная категория деятельности юридического характе­ра, которая осуществляется для оказания регулирующего воздействия контролирующими субъектами. Суть данно­го термина он видел в сборе и последующем анализе ин­формации о деятельности подконтрольных лиц и прочих объектов в целях проверки выполнения ими норм законо­дательства и подзаконных нормативно-правовых актов, а также не нарушении ими частных и публичных прав дру­гих лиц [2, с. 5] .

Схожая позиция встречается в трудах Е.А. Маштако- вой, которая рассматривает контроль именно в качестве правовой формы деятельности, составляющей основу функционирования государства, и, фактически, выделя­ется автором в четвертую ветвь власти [6, с. 64]. Данная гипотеза не лишена оснований и находит дополнитель­ное подтверждение в результате анализа правового ста­туса следующих государственных органов, обладающих полномочиями по осуществлению контрольно-надзорной деятельности в директивной сфере: Прокуратура РФ, Цен­тральный банк Российской Федерации, Счетная палата РФ. Тем не менее, позиция относительно непосредственного выделения с формированием обособленной ветви власти является весьма спорной и вызывает ряд дополнительных вопросов в экспертном сообществе.

Следующий подход, выявленный автором, существенно отличается, поскольку в нем контроль рассматривают не в качестве формы правовой деятельности, а в качестве функ­ции, что подтверждается соответствующим указанием на это в нормативно-правовых актах РФ¹. При этом содержание функций контроля и надзора, осуществляемых федеральны­ми органами исполнительной власти, не раскрывается в та­ких актах, а уточняется в каждом конкретном случае путем издания соответствующего регламента. В этой связи следует привести мнение Е.А. Маштаковой, которая отмечает, что контроль представляет собой осуществление управления на протяжении продолжительного срока для успешной реа­лизации конкретного управленческого решения [6, с. 30-31]. Таким образом, согласно этой позиции, представляется, что контроль, проводимый государственными органами, как правило, носит более постоянный и продолжительный ха­рактер, в то время как надзор может применяться как одно­разовое действие.

Однако приведенная выше позиция неоднократно оспаривалась другими исследователями. Так, В.П. Беляев выразил свое несогласие с ней, поскольку он полагает, что контроль является атрибутом завершающей стадии реали­зации управленческих функций, когда появляется реальная возможность сопоставления ожидаемых и полученных ре­зультатов [1, с. 18]. Однако это не согласуется с тем фактом, что банковский контроль на практике реализуется уполно­моченными органами как на подготовительном этапе (при регистрации), так и на текущем этапе повседневной деятель­ности различных субъектов банковской сферы.

Достаточно полное определение категории «контроль» встречается в работе Д.Н. Бахраха. Им включается в данное понятие не только проверка на соответствие положениям за­кона, но и итоговая оценка результата. Им также приводится обозначение ряда критериев, которые должны применяться государственными органами при его реализации:

• правовой;
• организационный;
• технический;
• социально-политический;
• научный [2, с. 98].

Далее представляется необходимым перейти к админи­стративно-правовой характеристике термина «надзор». Так, Н.А. Мошкина определяет надзор как ограниченный кон­троль. В подтверждение указанного определения приводит­ся мнение о том, что данная категория является более широ­кой по своему содержанию. Более того, автором отмечается, что контроль предполагает возможность применения широ­кого спектра дисциплинарных санкций за несоблюдение тех или иных требований, в то время как в рамках надзора пред­полагается использование исключительно мер администра­тивного характера. Кроме того, наряду с субъектным и санк- ционным критерием разграничения двух категорий, Н.А. Мошкина выделяет функциональный - основная функция надзора состоит в соблюдении специально разработанных правил закона, контроля - в проверке общих направлений деятельности подчиненных им субъектов [7, с. 32].

Таким образом, можно выделить следующие критерии разграничения контроля и надзора в административном праве, что в равной степени применимо и к банковской сфе­ре, поскольку они, в обоих случаях, осуществляются государ­ственными органами:

• объем полномочий - контрольным органам предо­ставляются наиболее широкие полномочия, чем надзорным органам, поскольку при контроле проводится сопоставление соответствия действий объекта контроля требованиям зако­на и общей юридической целесообразности, а при надзоре - только проверка законности в отношении действий лица, выступающего в качестве объекта надзорной деятельности;
• право вмешательства - органы контроля в отличие от надзорных органов имеют право прямого вмешательства и приостановки деятельности объекта контроля в случае вы­явления грубых нарушений требований закона, внутренних регламентов и т.д., в чем проявляются их дисциплинарные полномочия;
• объект - надзорная деятельность в отличие от кон­трольной деятельности может осуществляться в отношении неопределенного круга лица, т.к. контроль возможен только применимо к подчиненным лицам, круг которых обычно строго определен.

На основании изученных позиций административистов следует согласиться с мнением, высказываемым большин­ством исследователей, о том, что контроль и надзор представ­ляют собой тесно связанные и схожие до степени смешения понятия. Кроме того, четкого разграничения не проводится самим законодателем, который зачастую использует их как синонимы. Действительно, данные категории схожи по мно­гим правовым аспектам, как:

• наличие в законе специальных правил осуществления контрольной и надзорной деятельности государственных ор­ганов;
• возможность применения различных механизмов принуждения для устранения нарушений, допущенных ли­цом, которое является объектом контроля/надзора;
• обязанность применения такого принуждения строго в соответствии с принципом законности и справедливости.

Контроль и надзор как категории банковского и фи­нансового права также неодинаково толкуются исследовате­лями. Так, банковский контроль как термин определяется в работе А.А. Бурма с двух позиций:

• узкий подход - банковский контроль как осуществле­ние отдельной кредитной организацией проверки соблюде­ния правил предоставленного частному лицу кредита о целе­вом использовании средств;
• широкий подход - банковский контроль как деятель­ность уполномоченных государственных органов за осущест­влением кредитными организациями своих функций и со­блюдением ими законодательства [4, с. 399] .

Интересной представляется позиция исследователя, со­гласно которой контроль в широком смысле представляет собой надзор, осуществляемый непрерывно, в целях обеспе­чения эффективности функционирования всей банковской системы. Таким образом, он фактически соотносит надзор и контроль как общее и частное в банковской сфере, что не способствует их разграничению на теоретическом уровне. Кроме того, указанная позиция противоречит ранее выска­занным мнениям ученых-административистов.

Если рассуждать именно о банковском контроле как категории, то нельзя не отметить, что она не часто встреча­ется в трудах исследователей, поскольку обычно упомина­ется в контексте более комплексного понятия - финансовый контроль. Под этим термином Е.Ю. Грачевой понимается опосредованная нормами закона деятельность государствен­ных, муниципальных органов и общественных организаций по контролю за соблюдением основ законности субъектами финансовой деятельности [5, с. 34-35]. Таким образом, ею выделяются государственные и негосударственный виды фи­нансового контроля, однако признак проверки соблюдения законности, опять же, указывает на тесное смешение данного термина с надзором.

В этой связи намного более разработанным следует считать термин «банковский надзор». Именно это понятие описывается законодателем как надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп^[1]. Тем не менее, данное определение не проясняет вопрос соотношения рас­сматриваемых категорий, поскольку законодатель трактует его через тождественное понятие «надзор».

В связи с этим учеными были произведены самостоя­тельные попытки установления правовой природы банков­ского надзора. Так, подход, разработанный А.Г. Братко, предполагает выделение двух значений термина «банковский надзор»:

• в узком смысле - механизм реализации пруденциаль­ных банковских механизмов (т.е. для учета возможных ри­сков в экономико-финансовой сфере);
• в широком смысле - осуществление регулирования банковской сферой.

На основании анализа функций, которые предоставля­ются Банку России как надзорному органу, исследователь делает вывод о том, что банковский надзор включает в себя финансовую и юридическую составляющую и имеет анало­гичную природу. Финансовый аспект заключается в прове­дении банковских проверок с целью выявления возможных рисков и их последующего устранения. Юридический аспект состоит в проверке соответствия действий банков соответ­ствующим нормам финансового права РФ [3, с. 310]. Указан­ное определение представляется достаточно детальным и полным, однако, по нашему мнению, оно также включает в себя некоторые контрольные функции и смешивает два рас­сматриваемых понятия между собой.

В связи с этим наиболее состоятельным представляется подход Т.Э. Рождественской, которая в качестве банковского надзора определяет публично-правовую деятельность цен­трального банка или иного органа государственной власти, цель которой состоит в обеспечении стабильного функцио­нирования национального банковского сектора и, как след­ствие, всей финансовой системы, валюты и прав и интересов частных лиц. При этом надзор включается ею в общую си­стему государственного контроля [9, с. 16]. Несмотря на то, что исследователем не раскрывается содержание банковско­го надзора, нельзя не отметить, что важным представляется указание на то, что банковский надзор является частью фи­нансовой системы и не может существовать обособлено. Это автоматически делает несостоятельными ряд теорий о соот­ношении контроля и надзора, указанных выше.

На настоящий момент большинство исследователей, позиции которых были приведены выше, пытаются прове­сти разграничение между банковским контролем и надзо­ром путем анализа положений российского законодатель­ства. Тем не менее, по нашему мнению, такая деятельность не имеет практического смысла, поскольку сам законодатель не может привести четких критериев их разделения при соз­дании правовых норм, а также зачастую употребляет их как синонимы. Так, анализ положений ФЗ О Центральном бан­ке и ФЗ О Банках и банковской деятельности, а также ФЗ О государственном контроле (надзоре) в РФ свидетельствует об отсутствии единообразного подхода законодателя к раз­граничению контроля от надзора. Само название последнего законодательного акта свидетельствует о том, что контроль и надзор понимаются тождественным образом.

Кроме того, в ст. 1 этого акта приводится общее опреде­ление государственного контроля (надзора), где не упомина­ется никаких различных признаков этих категорий^[2]. Таким образом, следует сделать вывод о том, что понятия «кон­троль» и «надзор» являются очень схожими по своей сущ­ности и имеют ряд общих признаков, которые не позволяют установить однозначные критерии для их разграничения в банковской сфере. Указанной позиции также придержи­ваются такие исследователи, как А.Г. Братко [3, с. 15] и А.А. Бурма [4, с. 400-402]. Однако, по нашему мнению, наиболее состоятельным следует считать позиции Н.А. Мошкиной и Т.Э. Рождественской, которые определяют надзор как состав­ную часть контроля, соотнося их как общее и частное. Такой подход следует считать оптимальным, поскольку он в равной степени объясняет схожесть этих категорий, отмечая, что они не тождественны.

Подводя итог проведенному исследованию, представля­ется необходимым еще раз дать определение рассматривае­мым категориям. Так, контроль представляет собой деятель­ность по проверке подконтрольных субъектов, находящихся в подчинении лица, осуществляющего контроль, с целью вы­явления отклонений в соблюдении ими законности, целесоо­бразности и принципов эффективности при осуществлении своих финансовых функций. В то же время, надзор заключа­ется в деятельности уполномоченного органа по проверке результата деятельности объектов надзора, что фактически позволяет охарактеризовать его как одну из разновидностей контроля. Таким образом, при надзоре также проводится наблюдение за деятельностью и предусматривается право по выявлению недочетов в отношении соблюдения законно­сти и т.д., однако отсутствуют полномочия по оперативному вмешательству, т.к. надзор проводится в отношении незави­симых субъектов, которые не находятся в подчинении у субъ­екта надзора.

Таким образом, в силу специфики полномочий, предо­ставляемых ЦБ РФ в соответствии с нормами закона, под тер­мином «банковский надзор» предлагается фактически по­нимать банковский контроль. Так, банковский надзор - это форма внешнего банковского контроля и опосредованная нормами права деятельность Центрального банка Россий­ской Федерации по постоянному системному наблюдению за банковскими группами и кредитными организациями и по применению соответствующих мер воздействия за нару­шение законодательства о банках и банковской деятельности и правовых актов Банка России.