Введение. С момента вступления с силу Договора о Европейском Союзе (Маастрихт, 7 февраля 1992 г.) развива­ется дискуссия о природе и динамике интеграционных по­литических процессов в Европе. Институциональная транс­формация Европейского Экономического Сообщества в Европейский Союз (ЕС) поставила на повестку дня вопрос о том, насколько глубоко международная организация может вмешиваться во внутреннюю компетенцию государств-участников.

С одной стороны, наличие общей валюты, попытки принятия Конституции ЕС в 2004 году и прямые выборы в Европейский парламент свидетельствуют о возникновении государства, с демократическим образом сформированными органами власти, монетарной системой и общим полити­ческим пространством. С другой стороны, каждое государ­ство в составе ЕС защищает свои национальные интересы, и сформировавшийся наднациональный политический класс не имеет всей полноты суверенной власти, реализуя лишь конкретную согласованную со всеми национальными прави­тельствами компетенцию. Лиссабонский договор от 13 дека­бря 2007 г. создал множество возможностей для развития ЕС, однако не смог разрешить всех политических противоречий внутри Союза.

В начале XXI века американский учёный Алек Стоун Свит (Alec Stone Sweet) точно охарактеризовал механизм ев­ропейского наднационального конституализма, показав то, как Суд ЕС управляет посредством прецедентов, распростра­няя на общий европейский рынок действие доктринальных норм, которые определяют аргументацию в процессе при­нятия решений юристами, судьями и государственными органами. Современные исследования демонстрируют, что такая система управления может стать вызовом системе ли­беральных конституционных ценностей поскольку исполь­зует административную юрисдикцию европейских институ­тов. Немецкий профессор права Йоханнес Заурер (Johannes Saurer) отмечает, что в процессе регулирования рынка взаи­модействие «наднациональных и национальных властей в ЕС существенно отличается от разделения полномочий между федеральной властью и администрацией штатов в федера­тивной системе США», так как динамика европейской ин­теграции прослеживается в подотчетности (accountability) как функции«сетевых институциональных отношений, ко­торые связывают европейские административные единицы как с наднациональными, так и с национальными форумами подотчетности». Представляется, что основной проблемой в интеграционных формах государственного устройства явля­ется политическая и правовая ответственность государствен­ного аппарата за последствия принимаемых административ­ных решений.

Цели и задачи наднационального управления. Идея создания наднациональной федерации в Европе приобрела характер антивоенной цели в работах американского поли­толога Льюиса Декстера (Lewis Anthony Dexter), однако гипо­тетическая и реальная картина «последствий наднациональ­ного федерализма» оказались принципиально различными. В условиях современных европейских реалий итальянский специалист в области сравнительного правоведения Марко Дани (Marco Dani) утверждает, что «наднациональная ис­полнительная власть (supranational executive), в силу своего предоминирования и этоса, коррумпирует и постепенно вы­тесняет национальные конституционные демократии, при­давая все более постполитический характер европейскому публичному праву». Деполитизация экономики и интегра­ция рынков становятся самоцелью в современных условиях.

Различного рода глобальные системы международного общения стали оказывать непосредственное влияние на го­сударственность и суверенитет, формируя правосознание на наднациональном уровне. По справедливому мнению А.А. Канунникова «субъекты гражданского общества, не за­висящие от национальных правительств и имеющие свои наднациональные объединения, могут открыть новые воз­можности для создания новой модели управления». Однако наднациональное управление должно опираться на прове­ренные, традиционные формы мотивации к труду и леги­тимации конкретных проявлений власти. Профессор А.О. Иншакова обоснованно полагает, что «создание легитимной нормативно-правовой базы в глобализирующемся социаль­ном пространстве неразрывно связано со стратегиями дис­курса масс-медиа, обладающего мощным потенциалом для создания общественного мнения ...». Очевидно, что обще­ственный контроль над интеграционными процессами имеет обычно правовую, демократическую природу.

Формирование на региональном уровне интеграци­онных союзов, подобных ЕС, предопределено экономиче­скими реалиями глобальной конкуренции. При этом на национальном уровне необходимы трансформации социаль­ного уклада, традиционной экономики и правового базиса её функционирования. Главный научный сотрудник отдела со­циальных и политических исследований Института Европы Российской академии наук М.В. Каргалова наглядно демон­стрирует необходимость реформ в ЕС, отмечая, что «факт неплатежеспособности систем пенсионного обеспечения несомненно вызовет нарастание социального недовольства в ближайшие годы и, возможно, банкротство пенсионных си­стем. Пенсионные фонды могут оказаться перегруженными за счёт наплыва иммигрантов. Опасность несут и неассими­лирующиеся диаспоры». Аналогичные проблемы актуаль­ны на постсоветском пространстве. В рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) и Евразийского Экономиче­ского Союза (ЕАЭС) существуют принципиальные пробле­мы взаимосвязи наднационального управления с улучшени­ем качества жизни населения.

Для наднационального управления, вне зависимости от политической обстановки, не существует альтернатив за­даче «по обеспечению реальной демократии, научно-тех­нического прогресса и устойчивого развития». Профессор С.Ю. Кашкин обоснованно полагает, что «интеграционное право . представляет собой перманентный поиск своего рода "обобщенной оптимальной правовой модели" реально функционирующего правового регулирования интеграцион­ных отношений на конкретный период.». Формирование общего рынка интеграционного объединения требует посто­янных усилий со стороны наднациональных институтов по созданию политико-правовых механизмов взаимодействия между суверенными субъектами как внутри интеграционно­го объединения, так и с привлечением суверенных партнёров. Такое партнёрство, однако, сталкивается с рядом проблем.

Во-первых, всеобщее признание личных и политиче­ских прав граждан требует «универсальных (cosmopolitan) реформ международного экономического права и более действенных средств судебной защиты (judicial remedies) транснационального правопорядка»^[8]. Во-вторых, широ­ко известно, что «проблема поддержания конкуренции на должном уровне являлась одной из основных экономиче­ских и институциональных задач и в то же время трудностей для сообщества». В-третьих, поскольку опыт реализации судебных доктрин ЕС демонстрирует способность конститу­ционных судов корректировать нормы права межправитель­ственной и технократической природы, наносящие ущерб национальным конституционным принципам, постольку во избежание принципиальных споров и конфликтов необ­ходимо согласование представлений об основах публичного порядка и правовом государстве на уровне интеграционного объединения государств.

Таким образом, наднациональное управление исполь­зует правовые, экономические и политические методы ор­ганизации взаимодействия между государственными аппаратами стран, участвующих в процессах международной интеграции. При этом экономические по своей природе ин­теграционные цели обуславливают гибкость правовых мето­дов обеспечения национального благосостояния в условиях международной интеграции.

Правовые формы взаимодействия интеграционных объединений. Широкая международная интеграция полез­на для инфраструктуры государств, поскольку она способ­ствует техническому прогрессу и экономическому развитию, однако в национальной экономике могут возникнуть труд­ности при сохранении там традиционной экономической модели. Сбалансированность экономических интересов го­сударств - участников интеграционных процессов является необходимым условием членства в ЕС. На интеграционные процессы существенное влияние оказывает экономическая ситуация в государствах - партнёрах, которые активно вза­имодействуют с ЕС в экономическом плане. Формирование общих для ЕС и ЕАЭС сегментов рынка проблематично в силу того обстоятельства, что институциональная интегра­ция ЕС отличается от тех принципов международного пу­бличного права, что лежат в основе ЕАЭС как международ­ной организации.

Исследования показывают, что ЕС весьма осторожно относится к политическим процессам, которые отражают тренд евразийской интеграции в СНГ и ЕАЭС. В сложных по­литических условиях «конкуренция интеграций» и украин­ский кризис отражают инструменты политической борьбы и имеют весьма ограниченное правовое значение. Использо­вание политической повестки в национальных и наднацио­нальных интересах становится инструментом доминирова­ния и протекционизма, разрушающим правовой порядок, установленный Всемирной торговой организацией (ВТО).

Сложившиеся в формате ЕС механизмы поддержания единства«пространства свободы, безопасности и правосудия» достаточно часто оказываются далеки от принципа справед­ливости в решении экономических проблем государств и защиты интересов предпринимателей. Суд ЕС в значитель­ной степени способствует созданию общего правового про­странства ЕС, так как он наделён широкими правомочиями по правоприменению (Art. 9 F, Treaty of Lisbon 17.12.2007 C306/1). Однако политика правоприменения со стороны европейских институтов оказалась недостаточно гибкой, чтобы предотвратить ситуацию с «Brexit» и политические разногласия по вопросу миграционного кризиса. Практика обеспечения справедливости рамках ЕАЭС также предпола­гает функционирование наднационального Суда ЕАЭС (ст. 19 Договора о Евразийском экономическом союзе» Астана 29.05.2014) (ред. от 11.04.2017)), однако прямое действие права ЕАЭС и юрисдикция Суда ЕАЭС не ограничивают суверени­тет государств участников, оставляя значительное простран­ство для политического разрешения противоречий.

Основные формы наднационального управления предполагают государственно-частное партнёрство с участием транснациональных корпораций и междуна­родных неправительственных организаций. Ряд непра­вительственных организаций в Европе «имеют между­народный статус и объединены в рамках Конференции международных неправительственных организаций (МНПО), действующей в структуре Совета Европы (СЕ)». При этом, как справедливо отмечает профессор А.В. Кузнецов, «полноценной корпоративной интегра­ции в СНГ не возникло». Структуры ЕАЭС также не в полной мере обеспечивают консолидацию усилий биз­неса на пространстве евразийской интеграции. Вместе с тем, следует признать, что не только «конкуренция за развитие проектов международных транспортных ко­ридоров (МТК) будет возрастать», но также будет на­блюдаться чрезвычайно плотная конкуренция на реги­ональных рынках ЕС и ЕАЭС.

Реагирование на происходящие в мире изменения требует модернизации законодательных подходов к ре­гулированию интеграционных процессов. По справедли­вому замечанию российских учёных С.В. Бахина и Ю.К. Бекетовой, наблюдаются существенные изменения в со­держании и методике заключения двусторонних инве­стиционных договоров (ДИД). Потенциальными контр­агентами России в настоящее время «являются не только государства, но и объединения государств, международ­ные организации, иные образования. Такое расширение круга участников ДИД отражает происходящие в между­народных отношениях процессы, в частности передачу не­которых полномочий интеграционным группировкам»^[16]. Вместе с тем недостаточно признавать специальную пра­восубъектность участников интеграционных процессов, необходимо создавать собственные привлекательные ин­теграционные проекты.

Государственно-частное партнёрство необходимо для реализации проектов с использованием государ­ственных инвестиций на основе равноправного сотрудничества, причём как внутри интеграционных союзов, так на всём евразийском интеграционном пространстве от Лиссабона до Владивостока. Не удивительно, что масштабные исследовательские проекты, сочетающие частное и государственное финансирование и направ­ленные на решение технических задач, составляют ос­нову европейских научных исследований. Очевидно, что рациональность инвестиционной деятельности повышается в результате привлечения частного капи­тала, в то время как государственное участие обеспе­чивает гарантии безопасности проектов, рассчитанных на углубление экономической интеграции в том числе между ЕС и ЕАЭС.

Наднациональное управление не должно использо­ваться против национальных экономических интересов, так как механизмы императивного вмешательства могут приводить к превалированию дезинтеграционных тен­денций. Так, в частности, результатом вмешательства коммунитарных институтов ЕС в британскую экономи­ческую политику стал референдум 23 июня 2016 года, где 51,9% британцев проголосовали за выход страны из ЕС. Такое решение фактически продемонстрировало от­ветственность ЕС за экономические трудности отдель­ной страны. Финансовое управление ЕС (EU financial governance), являясь одним из ключевых элементов над­национального управления, станет значительно слабее после выхода Соединённого Королевства Великобрита­нии и Северной Ирландии из состава ЕС.

Единый рынок требует не только общих антимоно­польных норм, но и единого механизма финансового контроля, который выступает частью механизма оценки рисков и прогнозирования. Интеграционное взаимодей­ствие ЕС и ЕАЭС в этом контексте должно включать в себя координацию работы финансовых агентств интеграцион­ных объединений.

Правовые гарантии единства общего рынка инте­грационных союзов предполагают гармонизацию поня­тийного аппарата и принципов регулирования торговых отношений. Принцип целесообразности - центральный элемент правового режима интеграции в ЕС. Специалист по антимонопольной политике Европейской комиссии Кирил Риттер (Cyril Ritter) отмечает, что формальное «определение рынка полезно только в той степени, в которой оно помога­ет проанализировать, есть ли вред. Определение рынка - это инструмент, а не конечная цель. Конечная цель - выяснить, есть ли вред». Регламенты и директивы ЕС достаточно ча­сто непоследовательны по части дефиниций, но чрезвычайно скрупулёзны в вопросе оценки результатов имплементации директив и исполнения требований регламентов.

Соотношение национального законодательства и над­национального права в ЕС предполагает верховенство права ЕС, в то время как политика ЕАЭС в этом вопросе фактиче­ски обратная. Ряд немецких экономистов полагает, «что на­циональные стандарты сами по себе препятствуют торгов­ле в европейских цепочках создания стоимости, в то время как европейские и международные стандарты способствуют торговле». Положительное влияние международных стандартов отражается на импорте в Европу из третьих стран и являются центральным элементом в системе взаимодействия ЕС и ЕАЭС. Как представляется, следуя именно этой логике, ЕС в целом последовательно содействовал присоединению России к ВТО.

Вопрос об обязательности решений наднациональ­ных судебных органов отражает потенциал судебной за­щиты прав граждан и затрагивает проблему государ­ственного суверенитета. Следует признать, что не все политические силы в ЕАЭС и ЕС заинтересованы в соз­дании общего рынка. Американский профессор Лейна Мосли (Layna Mosley), опираясь на исторические факты, полагает, «что внутриполитические институты, а также интересы часто приводят к неспособности правительств применять глобальные кодексы и стандарты». Для прео­доления этого тренда активно используется мягкое право, которое в рамках глобального экономического правления (global economic governance) создаёт сетевые структуры государственно-частного партнёрства для «создания стан­дартов, лучших практик и норм».

Заключение. Правовая основа наднационального управления регулирует софинансирование корпорациями и государством интеграционных инициатив, способных обе­спечить устойчивое экономическое развитие. Государствен­но-частное партнёрство в ЕС является инструментом повы­шения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов в масштабах глобальной экономики. Применение правовых средств разрешения экономических споров в ЕС возможно только при учёте особенностей национального конституци­онного и регионального правопорядка, которому механизмы наднационального управления должны в полной мере соот­ветствовать.

МИШАЛЬЧЕНКО Юрий Владимирович
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского института Всероссийского государственного университета юстиции

АЛЕКСЕЕВ Георгий Валерьевич
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского института Всероссийского государственного университета юстиции