На сегодняшний день правовой механизм изъятия зе­мельных участков для государственных и муниципальных нужд является одним из основных инструментов современ­ных государств в устойчивом развитии своих городов.

Прину­дительное отчуждение активно применяется при изъятии зе­мель с целью строительства транспортной инфраструктуры (автомобильные и железные дороги, метрополитен), нового жилья (Фонд реновации), объектов социальной инфраструк­туры (школы, детские сады, больницы), и прочих объектов. Без изъятия земельных участков для государственных и му­ниципальных нужд невозможно представить реализацию вышеперечисленных объектов, так как зачастую земельные участки находятся в частной собственности физических или юридических лиц.

В отличие от Российской Федерации в Канаде институт принудительного отчуждения зародился достаточно давно, тем самым это дает почву для проведения анализа его раз­вития, на примере которого можно выделить определенные тенденции необходимые для положительного развития дан­ного правового механизма.

В Канаде право на экспроприацию является древним правом, тесно связанным с созданием государства и его раз­витием. Достопочтенный судья Йержо в своей работе пред­ставляет собой важный исторический обзор, который кон­текстуализирует право на экспроприацию, напоминая о трех его основных компонентах, а именно о наличии государ­ственной власти, общественной полезности и компенсации полной стоимости [1].

Есть много примеров. Библия, например, дает очень древнюю иллюстрацию в Первой книге Парали- поменон. В Древней Греции выгравированные надписи сообщают нам, что право на экспроприацию в обще­ственных целях уже существовало. И трудно себе пред­ставить, чтобы крупные работы римлян могли быть осуществлены без экспроприации. Позже указ Филип­па Красивого, изданный в 1303 году, установил право государства экспроприировать частную собственность projustopretiocompellidebent. В последующие века было издано несколько французских королевских указов, в которых, например, появилась дополнительная оплата к полной рыночной стоимости, как некая гарантия спра­ведливой компенсации [1, с. 57].

Судья Йержо пишет, что эти три компонента также су­ществуют в старом французском праве и встречаются в статье 17 Декларации прав человека 1789 г. [2], в Кодексе Наполеона 1804 г. [3], Гражданском кодексе Нижней Канады 1866 г. [4], Немецком Гражданском кодексе и конституционном праве Италии. Точно так же в общем праве, где нет конституци­онного принципа, провозглашающего неприкосновенность частной собственности, сложилась презумпция против при­своения собственности безвозмездно. Правила экспропри­ации были, так сказать, кодифицированы только в 19 веке в Англии посредством Закона о консолидации железнодорож­ных пунктов [1, c. 58-63].

Право на экспроприацию также было важным компо­нентом роста канадского государства с момента его основа­ния. Автор Джордж С. Чаллис пишет интересную картину истории экспроприации в Канаде и Квебеке [5]. Одним из первых законодательных актов, касающихся права экспро­приации, был Закон об общественных работах провинции Канада 1841 года, который был принят в период Объединен­ной Канады. Этот закон дал Совету по работам право изы­мать любую землю, необходимую или полезную для обще­ственных работ. Компенсацию определяли три арбитра.

Это законодательство было улучшено в 1859 году и стало Законом об общественных работах в 1867 году с появлением Канадской федерации. Процесс компенсации был изменен по сравнению с методом 1841 года, когда министр предлагал денежную компенсацию, и, если в этом было отказано, ре­шение затем передавалось на рассмотрение коллегии из трех арбитров [5, с. 5].

Право на экспроприацию также было важным компо­нентом развития канадских железных дорог. В 1850 году за­конодательный орган Соединенных Штатов Канады принял Закон о железных дорогах, который разрешил обязательное изъятие земли для строительства и эксплуатации железных дорог. В этот закон также были внесены поправки в 1867 году, и компенсация снова определялась коллегией из трех арби­тров. В 1919 году в Закон о железных дорогах были внесены дополнительные поправки, согласно которым юрисдикция в отношении компенсации была предоставлена единолично­му арбитру в лице судьи местных судов. В Квебеке это было поручено судье Верховного суда.

Первый закон об экспроприации в Канаде был принят в 1886 году, в основном на основе Закона об общественных ра­ботах 1867 года. Закон об экспроприации также предоставил юрисдикцию в отношении компенсации трем арбитрам. В этот закон несколько раз вносились поправки, чтобы повы­сить степень точности на различных этапах экспроприации, и юрисдикция компенсации постепенно была передана од­ному судье, а не трем арбитрам [5, с. 6].

Один из первых законов об экспроприации в Квебеке был принят законодательным собранием Нижней Канады в 1796 году, что дало штату право в принудительном порядке приобретать землю для строительства дорог с компенсаци­ей, определяемой семью оценщиками. Муниципалитеты Квебека очень рано в своих уставах имели право экспропри­ировать землю для общественных целей [6].

В 1856 году Квебек-Сити получил право брать любую землю, необходимую для строительства акведука, при усло­вии выплаты компенсации, а в случае отсутствия соглашения компенсация определялась двумя экспертами при возмож­ной поддержке арбитра. Еще в 1851 году городу Монреаль было разрешено проводить экспроприацию с компенсаци­ей, определяемой специальным жюри из 12 человек, созван­ным мировым судьей города.

Практика и принципы были кодифицированы в статье 407 Гражданского кодекса Нижней Канады 1866 года, в кото­рой говорится: «Никто не может быть принужден отказаться от своего имущества, кроме как для общественной пользы и в обмен на ранее уплаченную справедливую компенсацию» [7].

Первый закон Квебека об экспроприации был принят в 1890 году и регулировал споры о компенсации, которые не подпадали под действие другого провинциального или федерального законодательства. Решение определяла кол­легия из трех арбитров. Если сторона не назначала арбитра, генеральный прокурор становился единственным арбитром. После 1937 года было определено, что судья Верховного суда будет выступать в качестве единоличного арбитра.

Юрисдикция Верховного суда в отношении экспро­приации была недолгой. В 1939 г. юрисдикция в отношении компенсации в вопросах экспроприации, не предусмотрен­ных Муниципальным кодексом, была возложена на провин­циальное управление транспорта и связи, которое в 1940 г.

было заменено Советом коммунальных служб [8]. Этот Со­вет сохранял за собой юрисдикцию по вопросам экспропри­ации до 1973 года, очень важного года в развитии закона об экспроприации.

В 1973 году был принят новый закон, который привел к созданию Трибунала по экспроприации, в который засе­дали судьи провинциальных судов, предшественника Суда Квебека. Закон 1973 г. ознаменовал серьезное изменение в том смысле, что с этого момента все муниципальные и про­винциальные экспроприации подпадали под юрисдикцию единого суда, что положило конец деятельности Монреаль­ского управления по экспроприации и объединило споры об экспроприации, за исключением тех, под федеральной юрисдикцией - в едином суде [9].

Трибунал по экспроприации был упразднен в 1998 году с созданием Административного трибунала Квебека, где те­перь споры об экспроприации рассматриваются в Отделе не­движимости коллегией, состоящей из судьи, юриста и серти­фицированного оценщика, как это предусмотрено в разделе 33 Закона.

В Канаде широко используется принудительное отчуж­дение в качестве инструмента для реализации масштабных проектов по благоустройству городов. Так было и историче­ски, и в настоящее время. Со временем в Канаде, что начина­лось как более узкое направление об устранении «упадочных районов» расширилось до юридического признания проек­тов, которые обещают экономическое развитие или обнов­ление.

Изъятие земельных участков для государственных и му­ниципальных нужд в целях для реконструкции пришедших в упадок районов достигло своего пика в Северной Америке в 1950-х гг. Проекты по обновлению городов, осуществленные посредством экспроприации, были в тенденции в течение этих десятилетий, и волна проектов (и предлагаемых про­ектов) захлестнула городские центры Канады [10]. Как отме­чает Холм, городские обновления этого времени «служили примером идеологии функциональных городов в эпоху Фор­дизма», разрушающий старое, чтобы заменить его чем-то совершенно новым, более последовательным и целенаправ­ленным [11]. Социальные болезни и экономическая слабость, присущая первоначальным соседям, должна была быть смы­та новой физической средой, которая вызовет социальные изменения.

В Канаде, так же как и у американских соседей, наблю­далась аналогичная тенденция к сносу аварийного или за­брошенного жилья. Национальный жилищный закон, был принят в 1944 г. и впоследствии изменен в 1949, 1956 и 1964 гг. [12], и закрепил роль федерального правительства в рас­чистке предполагаемых трущоб и поощрял реконструкцию городов. Вслед за ростом использования официальных пла­нов канадских муниципалитетов - и рост городского плани­рования в Канаде в целом [13]- Закон поощрял муниципа­литеты, чтобы те участвовали в крупномасштабных проектах реконструкции как способ устранить аварийное жилье и убрать бедные кварталы [14]. Один из самых громких исто­рических примеров экспроприации для обновления городов в Канаде в послевоенные годы — это Африквилль на окраи­не Галифакса. Африквиль был афроамериканским сообще­ством, основанным бывшими рабами, прибывшими из США через Подземную железную дорогу с 1700 года, которая была экспроприирована и снесена в начале 1960-х годов в целях обновления городов и «для улучшения жилищных условий жителей Африквиля [15]. Расчистка Африквилля была лишь одним из нескольких таких проектов, которые проводились в рамках амбициозного плана реконструкции в Галифаксе [16].

В последние годы в Канаде наблюдается новая волна проектов обновления городов. В своем исследовании «мора­лизации» городов, Руппертпишет, что ранее всплески попу­лярности проектов обновления городов в Северной Америке отражало «утопическое изображение» хорошего города [17]. Она утверждает, что, в то время как Северная Америка и За­падная Европа в значительной степени отошли от гранди­озных и идеализированных теорий о том, что делает город хорошим, эти взгляды по-прежнему задают то, как осущест­вляется городское планирование. Крупномасштабные про­екты обновления городов продают «видение» того, каким город или даже район должен стать, зачастую требующее обширных приобретений частной собственности для реали­зации этих идей, являются неотъемлемой частью этого дви­жения.

Точно так же Карпентер и Росс отмечают, что новое внимание к принудительному отчуждению как инструмент городского обновления совпадает с «третьей волной» джен- трификации ((англ. gentrification) — реконструкция (ревита- лизация) пришедших в упадок городских кварталов путём благоустройства и последующего привлечения более состо­ятельных жителей). В то время как джентрификация обычно относится к типу преобразования района, посредством кото­рого «люди со средним уровнем дохода получают контроль, с помощью самого рынка, а не принудительного расселения государством района, который переживал трудные времена», в передовой третьей волне джентрификации государство вы­ступило сильным катализатором для таких изменений рын­ка [18]. В этих рамках неудивительно, что изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд (экс­проприация) стала широко используемым инструментом перепланировки или реконструкции: здесь государство так­же берет на себя ведущую роль в осуществлении городских изменений, даже когда генеральный план в значительной степени разворачивается под руководством и финансирова­нием частного сектора.

Таким образом, можно заключить, что изъятие земель­ных участков для государственных и муниципальных нужд несмотря на свое давнее появление в Канаде не теряет своей актуальности и по сей день. Многовековая практика показа­ла, что полномочия и перспективы принудительного отчуж­дения лишь увеличиваются, получая все большие возможно­сти и цели, для которых оно осуществляется. С дальнейшим развитием городов не исключено, что экспроприация может обрести новую роль в глобальной урбанизации.

ГАСАНОВ Орхан Бабекоглы
аспирант кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов