В условиях интеграционного объединения государства- члены не в состоянии самостоятельно решать проблемы, связанные с противодействием криминальной деятельности, тем более, если последняя имеет трансграничный характер. В связи с этим борьба с преступностью занимает особое место в политике Европейского Союза (далее - ЕС, Союз). При этом сам Союз и его органы не наделены правоохранительными функциями, указанные функции реализуются государства­ми-членами. Основная роль ЕС в правоохранительной сфере состоит в том, чтобы, оставляя за государствами-членами все функции в полицейской и уголовно-процессуальной сфере, одновременно обеспечить эффективный механизм сотруд­ничества между ними.

Цель настоящей статьи заключается в том, чтобы рас­смотреть основы правового регулирования деятельности ЕС в области борьбы с преступностью, а также определить по­нятие и систему правоохранительного законодательства ЕС.

Деятельность по борьбе с преступностью реализуется ЕС в рамках политики в области пространства, свободы, без­опасности и правосудия (ПСБП).

Правовые нормы ЕС, регулирующие отношения в об­ласти борьбы с преступностью, составляют определенную правовую систему, которую можно обозначить как законода­тельство ЕС в сфере борьбы с преступностью и международ­ным терроризмом или правоохранительное законодатель­ство ЕС. Предметом правоохранительного законодательства ЕС вступают общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением сотрудничества между государства­ми-членами ЕС в полицейской, уголовно-процессуальной и уголовно-правовой сферах, а также в сфере предотвращения преступности.

Основным источником правоохранительного законода­тельства выступает директива, соответственно большая часть норм правоохранительного законодательства не имеют пря­мой юридической силы на территории государств-членов. Для их имплементации необходимо принятие соответству­ющих норм национального права, которые подлежат приме­нению в конкретных отношениях.

В первичном праве ЕС правоохранительному законода­тельству посвящены положения главы 4 и 5 раздела V ДФЕС, на основе анализа которых можно прийти к выводу о том, что в структуре правоохранительного законодательства выде­ляется два относительно самостоятельных направления: по­лицейское сотрудничество (глава 5 раздела V ДФЕС) и право­вое сотрудничество по уголовным делам (глава 4 раздела V ДФЕС).

Полицейское сотрудничество представляет собой со­трудничество государств-членов ЕС по линии конкретных правоохранительных органов, осуществляющих оперативно­розыскную деятельность.

Система правовых норм ЕС в области полицейского со­трудничества (EU Policing and Security) состоит из двух ос­новных элементов: институциональная часть, касающаяся функционирования органов полицейского сотрудничества и материальная часть, содержащая норма, которые регули­руют отдельные направления полицейского сотрудничества.

Ключевым институциональным элементом полицей­ского сотрудничества выступает Агентство ЕС по правоохранительному сотрудничеству (Европол), правовой основой деятельности которого выступает регламент № 2016/794^[2].

Основная цель Европола состоит в поддержке сотруд­ничества национальных правоохранительных органов по вопросам предотвращения и раскрытия особо опасных ви­дов преступлений, затрагивающих два или более государ­ства-члена. Таким образом, в компетенцию Европола входят лишь наиболее тяжкие преступления, имеющий трансгра­ничный характер. Перечень таких преступлений содержится в приложении к регламенту № 2016/794.

Материальная часть законодательства ЕС в области по­лицейского сотрудничества состоит из нормативно-право­вых актов, призванных развивать отдельные направления в полицейской сфере. К настоящему моменту наибольшее развитие получило направление, связанное со сбором, хра­нением, обменом и анализом информации. Кроме того, к материальному компоненту можно отнести вопросы регули­рование сотрудничества между полицией государств-членов ЕС в предотвращении преступлений и осуществлении опе­ративно-розыскной деятельности.

Второе направление правоохранительного законода­тельства ЕС направлено на осуществление правового сотруд­ничества по уголовным делам, которое нередко именуется уголовным правом ЕС (EU Criminal Law) или Европейским уголовным правом (European Criminal Law).

Понятие «Уголовное право ЕС» имеет собирательный характер и включает в себя различные направления, касаю­щиеся главным образом гармонизации уголовного и уголов­но-процессуального права. В связи с этим в российской юри­дической науке иногда используются понятия «уголовное и уголовно-процессуальное право ЕС».

Проф. Гельмут Затцгер выделяет в рамках Европейско­го уголовного права следующие элементы: нормы права ЕС, устанавливающие санкции за уголовные правонарушения; национальные нормы уголовного права, введенные в рамках гармонизации уголовного законодательства; процедурный элемент, включающий правовое сотрудничество по уголов­ным делам; положения Европейской конвенции по правам человека».

По мнению Проф. Петера Аспа, уголовное право ЕС со­стоит из трех компонентов: материальный (гармонизация уголовного права); процессуальный (сотрудничество в рам­ках уголовного процесса) и институциональный (функцио­нирование Евроюста и Европейской Прокуратуры).

По нашему мнению, анализ законодательства ЕС по­зволяет нам выделить три ключевых направления сотруд­ничества по уголовным делам: сотрудничество государств- членов в уголовно-процессуальной сфере (статья 82, 85, 86 ДФЕС); гармонизация национального уголовного права (ст. 83 ДФЕС); предотвращение преступности (ст. 84 ДФЕС). При этом институциональный компонент выступает частью со­трудничества в уголовно-процессуальной сфере.

Предотвращение преступности представляет собой об­ласть, в которой ЕС оказывает содействие государствам-чле­нам, однако Союз не уполномочен устанавливать единые или гармонизированные правила.

Задача ЕС в области гармонизации уголовного права со­стоит в том, чтобы обеспечить в разных странах ЕС одинако­вый уровень уголовной ответственности за трансграничные преступления. Выполнение данной задачи обеспечивается посредством введение рамочных норм, обязывающих госу­дарства криминализировать те или иные общественно-опас­ные деяния, а также посредством сближения ответственно­сти за преступления трансграничного характера. При этом акты уголовного права принимаются исключительно на на­циональном уровне.

Сотрудничество в области уголовного процесса пред­ставляет собой взаимодействие правоохранительных орга­нов государств-членов ЕС по конкретным уголовным делам. Основная идея такого сотрудничества состоит в том, чтобы обеспечить совместимость и эффективное взаимодействие национальных систем уголовного судопроизводства, а так­же повысить уровень защищенности участников уголовно­го процесса. При этом в предмет правового регулирования входят как уголовно-процессуальные отношения, имеющие трансграничный характер, так и отношения, лишенные ука­занного элемента (в части установления минимальных гаран­тий).

В системе норм права, регулирующих процессуальное сотрудничество по уголовным делам, следует выделять пред­метную и институциональную часть.

Институциональная часть включает в себя нормы, регу­лирующие деятельность специализированных органов, за­нимающихся реализацией правового сотрудничества по уго­ловным делам, к которым относятся Евроюст и Европейская Прокуратура.

По состоянию на январь 2019 года правовой основой де­ятельности Евроюста выступает решение Совета № 2002/187/ JHA. В ноябре 2018 года принят регламент № 2018/1727 о преобразовании Евроюста в агентство ЕС по сотрудничество в области уголовного судопроизводства, однако указанный регламент подлежит применению с 12 декабря 2019 года.

Главной задачей Евроюста является развитие и улучше­ние координации и сотрудничества между компетентными органами государств-членов ЕС в расследовании преступле­ний, имеющих трансграничный характер. В целях выполне­ния указанной задачи Евроюст занимается преимущественно информационной и логистической поддержкой правоохра­нительных органов при осуществлении расследования дел, имеющих трансграничный характер.

Компетенция Евроюста охватывает наиболее тяжкие виды преступлений, указанные в приложении к регламенту о создании Европола. Таким образом, и Европол, и Евроюст осуществляют свои функции в связи с расследование одних и тех же составов преступлений.

Вторым элементом институциональной системы право­вого сотрудничества по уголовным делам выступает Евро­пейская Прокуратура. Согласно статье 86 ДФЕС для учреж­дения Европейской прокуратуры используется специальная законодательная процедура, требующая единогласие в Со­вете, которое достичь не удалось. В связи с чем указанный орган был учрежден в рамках продвинутого сотрудничества, в котором участвуют 20 государств-членов. Начало работы Европейской Прокуратуры ожидается не ранее 2020 года.

Европейская прокуратура наделена полномочиями по расследованию, судебному преследованию и привлечению к ответственности лиц, совершивших преступления против финансовых интересов Союза. Европейская прокуратура бу­дет осуществлять свою деятельность как единый офис с де­централизованной структурой, состоящей из двух уровней: центральный уровень и децентрализованный уровень. При этом процессуальная деятельность по расследованию пре­ступлений будет осуществляться на децентрализованном уровне, представленном Европейскими делегированными прокурорами. Таким образом, Европейский делегирован­ный прокурор будет выступать в качестве должностного лица национальной правоохранительной системы, осу­ществляющего свою деятельность согласно национальному уголовному процессу в отношении преступлений, предусмо­тренных национальным уголовным законом. Иными слова­ми, все три измерения правоприменительной деятельности (материальное, институциональное и процессуальное) бу­дут подчинены национальному правопорядку.

Предметная часть законодательства, регулирующего процессуальное сотрудничество по уголовным делам, фор­мируется исходя из направлений сотрудничества, указанных в частях 1 и 2 статьи 82 ДФЕС.

В соответствии со статьей 82 ДФЕС предусмотрено два ключевых направления сотрудничества в сфере уголовного процесса. Первое направление связано с упрощением рас­смотрения уголовных дел с трансграничными последстви­ями (часть 1 статьи 82 ДФЕС). Второе направление касается установления минимальных гарантий в отношении участни­ков уголовного процесса и иных процессуальных аспектов. Таким образом, можно выделить два направления в пред­метной части процессуального компонента: меры по гармо­низации (часть 2 статьи 82 ДФЕС) и меры по укреплению со­трудничества (часть 1 статьи 82 ДФЕС).

В частности, к первому направлению относятся такие во­просы, как: правила по обеспечения признания иностранных приговоров и судебных решений; предотвращение конфлик­тов юрисдикций между государствами-членами; облегчение сотрудничества между судами и иными правоохранительны­ми органами государств-членов и т.д.

Второе направление включает в себя такие вопросы, как: взаимная допустимость доказательств, полученных в другом государстве, права участников уголовного процесса, права жертв преступлений и т.д. В отличие от первого направление указанные положения касаются не трансграничного элемен­та уголовной юстиции, а устанавливают гармонизированные нормы в отношении национального уголовно-процессуаль­ного права. Иными словами, нормы, принятые в рамках вто­рого направления, устанавливают правила, применяемые ко всем уголовно-процессуальным отношениям, а не только тем, которые имеют трансграничный характер.

Анализ правового регулирования деятельности ЕС в области борьбы с преступностью позволяет сделать вывод о том, что правоохранительное законодательство ЕС имеет со­бирательный характер и направлено преимущественно на формирование юридической основы сотрудничества госу­дарств-членов в правоохранительной сфере. В рамках право­охранительного законодательства ЕС выделяется два ключе­вых компонента: нормы права, касающиеся полицейского сотрудничества и нормы права, регулирующие правовое со­трудничество по уголовным делам, включая материальный и процессуальный компоненты уголовного права.

ВОЙНИКОВ Вадим Валентинович
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Юридического института Балтийского федерального университета имени И. Канта