Вопрос, связанный с размещением миротворческих сил для целей урегулирования вооруженного конфликта на вос­токе Украины, стоит на повестке дня Организации Объеди­ненных Наций уже несколько лет.

Украинские дипломаты в Нью-Йорке еще в 2015 году предложили разместить на российско-украинской границе миротворческую миссию, состоящую из более чем 20 000 со­трудников, которая способствовала бы стабилизации ситуа­ции в Донбассе, а также позволила бы обеспечить удаление пророссийских вооруженных отрядов от границы Украины. При этом участие представителей российской стороны в та­кой операции Украина и США назвали недопустимым.

В ответ на предложение Украины Российская Федера­ция в сентябре 2017 года направила драфт резолюции Со­вета Безопасности ООН, в котором предложила разместить миротворческие силы вдоль демаркационной линии, разде­ляющей украинские и сепаратистские вооруженные силы на востоке Украины.

Официальная позиция Украины сводится к следующе­му: размещение миротворческих сил на российско-украинской границе необходимо для восстановления суверенитета и территориальной целостности Украины. Нахождение «голубых касок» на линии столкновения украинской армии и отрядов сепаратистов, напротив, фактически приведет к признанию самопровозглашенных республик на востоке Украины как de-facto существующих, что, в свою очередь, еще больше от­далит Донбасс от Украины.

С учетом дэдлока, сложившегося в Совете Безопасности по рассматриваемому вопросу, ряд западных авторов пред­лагают прибегнуть к использованию альтернативной про­цедуры принятия соответствующего решения. В частности, встречается точка зрения, в соответствии с которой миро­творческая операция могла бы быть размещена на основа­нии резолюции Генеральной Ассамблеи ООН.

В настоящей статье мы оценим (i) перспективы реализа­ции предложенного способа преодоления дэдлока в Совете Безопасности, а также (ii) легитимность запроса Украины на проведение миротворческой операции по предложенному ею сценарию.

Преодоление дэдлока в Совете Безопасности

Для целей определения компетенции Генеральной Ас­самблеи ООН в области миротворческой деятельности пред­ставляется целесообразным исследовать взаимоотношения и разделение полномочий между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей по данному вопросу.

Традиционной является точка зрения, в соответствии с которой монополия на миротворческую деятельность при­надлежит именно Совету Безопасности ООН.

Следует отметить, что Устав ООН⁴ эксплицитно не ре­гулирует проведение миротворческих операций, в нем от­сутствует нормативное определение миротворческой дея­тельности, а потому отсутствуют и нормы, определяющие компетенцию Совета Безопасности и Генеральной Ассам­блеи в данном направлении. Тем не менее, миротворческие операции традиционно рассматриваются в качестве дей­ствий ООН по разрешению конфликтов и поддержанию без­опасности.

В соответствии со статьей 24 Устава ООН Совет Безопас­ности несет главную («primary» - в англоязычной версии Уста­ва ООН) ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Именно этим объясняется санкциони­рование Советом Безопасности миротворческих операций в соответствии с главами 6 («Мирное разрешение споров») и 7 («Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии») Устава ООН. Таким образом, в настоящее время Совет Безопасности ООН играет решающую роль в осуществлении миротворческой деятельности.

Проблема возникает, когда в Совете Безопасности по причине оппозиции со стороны одного из его постоянных членов возникает дэдлок, который не позволяет принять ре­шение по вопросу повестки дня. В таком случае возникает не­обходимость найти эффективное альтернативное решение. Возможным выходом из ситуации, по мнению ряда запад­ных авторов, может стать использование Генеральной Ассам­блеи в качестве альтернативного органа, компетентного при­нимать решения о проведении миротворческих операций.

В обоснование возможности отнесения данного вопроса к компетенции Генеральной Ассамблеи сторонники указан­ной выше точки зрения ссылаются на то, что Совет Безопас­ности и Генеральная Ассамблея обладают четко разделенны­ми полномочиями и функциями в контексте поддержания международного мира и безопасности. Иными словами, оба органа обладают определенной компетенцией в указанной области, однако между ними существует иерархия, в кото­рой Совет Безопасности занимает верхний уровень.

В поддержку приведенной позиции приводятся следу­ющие аргументы:

Совет Безопасности несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, но не исключительную

Международный суд ООН в своем Консультативном заключении «Определенные расходы Организации Объеди­ненных Наций» («Certain Expenses Advisory Opinion») указал, что Совет Безопасности обладает исключительной компе­тенцией только в тех случаях, когда планируемая операция предполагает использование силы или принудительных мер. Миротворческие операции, напротив, квалифицируются в качестве мирных мер. Таким образом, основания говорить о наличии у Совета Безопасности исключительной компетен­ции по вопросу размещения миротворческих операций от­сутствуют.

Международный суд также обратил внимание на то, что закрепленная в Уставе ООН главная обязанность Совета Без­опасности по обеспечению мира и безопасности означает лишь необходимость проконсультироваться по соответству­ющему вопросу с Советом Безопасности в первую очередь. Однако в определенных обстоятельствах ответственность за поддержание международного мира и безопасности может быть возложена на Генеральную Ассамблею, полномочия которой не носят исключительно декларативный характер и которая играет важную роль в проведении миротворческих операций.

Сторонники приведенной выше позиции характеризу­ют роль Генеральной Ассамблеи в области миротворчества как дополнительную (complementary), а не как вспомогатель­ную (subsidiary), тем самым подчеркивая, что Совет Безопас­ности и Генеральная Ассамблея сотрудничают в указанном направлении, взаимно облегчая работу друг друга. В под­держку указанного аргумента нередко приводится Консуль­тативное заключение Международного суда ООН «Правовые последствия возведения стены на оккупированной палестин­ской территории» («Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory»), в котором Суд подтвердил возможность одновременного использования компетенций сразу двух органов ООН в области миротвор­чества. В Консультативном заключении «Определенные рас­ходы Организации Объединенных Наций» Международный суд ООН также прямо указал на то, что Генеральная Ассам­блея обладает компетенцией по инициированию миротвор­ческих операций по запросу или с согласия соответствую­щих государств в случаях, когда того требуют интересы мира и безопасности.

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 377 «Един­ство во имя мира».

Следует отметить, что первый шаг в поддержку компе­тенции Генеральной Ассамблеи в области миротворчества был сделан еще в 1950 г. с принятием Генеральной Ассамбле­ей инициированной США резолюции № 377 «Единство во имя мира» («Uniting for Peace»). Причиной принятия данной резолюции стала необходимость преодоления дэдлока при голосовании в Совете Безопасности, когда СССР высказал свое несогласие с планируемым направлением миротворче­ских сил ООН в Корею.

Резолюция № 377 указывает, что в случаях, когда Совет Безопасности по причине отсутствия единогласия среди его постоянных членов оказывается неспособен поддерживать международный мир и безопасность, Генеральная Ассам­блея должна немедленно рассмотреть соответствующий во­прос и выпустить рекомендации, необходимые для целей восстановления международного мира и безопасности.

Для обеспечения возможности Генеральной Ассамблеи действовать в условиях дэдлока в Совете Безопасности ука­занной резолюцией предусмотрен механизм так называемой специальной экстренной сессии (special emergency session)⁹, ко­торая может быть созвана либо по результатам голосования в Совете Безопасности (которое в условиях дэдлока, очевид­но, будут не в пользу ее созыва), либо по запросу большин­ства государств-членов ООН, адресованному Генеральному секретарю. Иными словами, процедура созыва специальной экстренной сессии допускает полное исключение Совета Без­опасности из процесса принятия соответствующего реше­ния, рассматривая в качестве основания его легитимности большинство голосов государств-членов ООН.

Впоследствии, основываясь на положениях указанной выше резолюции № 377, Генеральная Ассамблея ООН не­однократно использовала свои полномочия в целях преодо­ления дэдлока в Совете Безопасности.

Так, 7 ноября 1956 года, преследуя своей целью поло­жить конец Суэцкому кризису, Генеральная Ассамблея при­няла резолюцию 1001, призвавшую стороны конфликта к немедленному прекращению огня и авторизовавшую раз­мещение в зоне вооруженных столкновений миротворческой миссии (United Nations Emergency Force I).

20 сентября 1960 года Генеральная Ассамблея призвала СССР и страны Запада, поддерживавшие разные стороны конфликта в ходе Конголезского кризиса (и, как следствие, неспособные достичь консенсуса в Совете Безопасности), воз­держаться от оказания им военной помощи.

В сентябре 1981 года в ходе восьмой специальной экс­тренной сессии (UNGA Eighth Emergency Special Session), ини­циированной Зимбабве для обсуждения ситуации в На­мибии, Генеральная Ассамблея приняла резолюцию, в которой осудила оккупацию и акты агрессии в отношении Намибии со стороны ЮАР, а также, ссылаясь на неисполне­ние Советом Безопасности в результате дэдлока своей глав­ной обязанности по поддержанию международного мира и безопасности, призвалаa) оказать финансовую, военную и иную поддержку Народной организации Юго-Западной Аф­рики в ее борьбе за освобождение Намибии и b) наложить в отношении ЮАР санкции политического, экономического и военного характера.

Основываясь на положениях резолюции «Единство во имя мира» и последующих «прецедентных» резолюциях Генеральной Ассамблеи, а также учитывая приведенную в перечисленных консультативных заключениях Международ­ного Суда ООН интерпретацию полномочий Генеральной Ассамблеи, ряд западных авторов приходят к выводу о на­личии у Генеральной Ассамблеи в сложившейся ситуации компетенции по вопросу размещения миротворческой опе­рации на востоке Украины. С этой точки зрения, проблема, связанная с возможностью постоянных членов Совета Без­опасности блокировать его решения, не является более не­разрешимой.

Для оценки указанной точки зрения обратимся непо­средственно к положениям Устава ООН.

Согласно Уставу ООН Генеральная Ассамблея не при­нимает юридически обязывающие решения и может высту­пать в соответствии с главой 6 «Мирное разрешение споров» Устава ООН с рекомендациями, в частности, может обра­щать внимание Совета Безопасности на ситуации, которые могут угрожать международному миру и безопасности, а также рекомендовать принятие мер для мирного урегулиро­вания любой ситуации, которая приводит к нарушению по­ложений Устава ООН^[12]. При этом Генеральная Ассамблея не имеет права выносить рекомендации по вопросам, которые в это время находятся на рассмотрении в Совете Безопасно­сти, «если Совет Безопасности не запросит об этом» (в этой части несостоятельной является позиция Международного суда ООН, изложенная в приведенном выше Консультатив­ном заключении «Правовые последствия возведения стены на оккупированной палестинской территории», относитель­но возможности одновременного использования компетен­ций сразу двух органов ООН в области миротворчества).

Таким образом, приводимый в поддержку наличия у Генеральной Ассамблеи компетенции в области миротвор­ческой деятельности довод о «неисключительной» роли Со­вета Безопасности и дополнительной (а не вспомогательной) роли Генеральной Ассамблеи в указанном направлении не может быть принят во внимание как не соответствующий по­ложениям Устава ООН.

Спорной в связи с этим является и законность самой резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 377, которая, во-первых, представляет собой не что иное как пересмотр Устава ООН без соблюдения процедуры, предусмотренной самим Уставом для его изменения, а во-вторых, подрывает установившийся баланс сил внутри ООН.

Сам факт последующего принятия Генеральной Ассам­блеей резолюций в развитие «предписаний» резолюции № 377, а также вынесения Международный судом ООН сомни­тельных с точки зрения соответствия Уставу ООН консуль­тативных заключений не образует прецедент и не позволяет говорить о возведении содержащихся в данных документах положений в статус обычного международного права.

Справедливо предположить, что вопросы, связанные с перераспределением компетенции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности в области миротворческой деятельно­сти, должны решаться всеми государствами-членами ООН в ходе полноценной реформы ООН, а не на уровне не имею­щих обязательной юридической силы резолюций Генераль­ной Ассамблеи.

Легитимность запроса Украины

Как уже было отмечено в самом начале работы, для определения правомерности проведения миротворческой операции на предложенных Украиной условиях необходимо также оценить легитимность и достаточность запроса Украи­ны на размещение миротворческой миссии.

Общепризнанной является точка зрения, в соответствии с которой легитимность миротворческой операции зависит от соблюдения трех основополагающих принципов: а) согла­сие сторон конфликта на ее проведение, б) беспристраст­ность миротворческой миссии, в) неиспользование силы, за исключением случаев самозащиты и защиты мандата миро­творческой миссии.

Для целей настоящей работы особое внимание необхо­димо уделить принципу согласия сторон.

С юридической точки зрения согласие является осно­вополагающим элементом миротворческой деятельности, отсутствие которого неизбежно приводит к нарушению за­крепленных в статье 2 Устава ООН принципов суверенного равенства государств и невмешательства в их внутренние дела. Наличие согласия государства является гарантией того, что миротворческая операция размещена законно и что го­сударство, на территории которого она размещена, не воз­ражает против этого. В отсутствие согласия можно говорить лишь об операциях по принуждению к миру (peace enforcement operations), которые накладывают на стороны конфликта обя­зательства по соблюдению мирных договоренностей с при­менением принудительных мер.

Важно отметить, что круг субъектов, согласие которых необходимо для проведения миротворческой операции, варьируется в зависимости от характера вооруженного кон­фликта.

При внутригосударственном конфликте, когда государ­ство оказывается не в состоянии самостоятельно поддержи­вать мир и безопасность на собственной территории (на­пример, при гражданской войне) и, как следствие, решает положиться на помощь сил ООН, достаточно получить соот­ветствующий запрос/согласие этого государства.

В межгосударственных конфликтах, напротив, проведе­ние миротворческой операции требует выражения согласия всех государств-участников конфликта.

На первый взгляд, с учетом того, что противоборству­ющими силами в Донбассе являются самопровозглашен­ные ДНР и ЛИР с одной стороны, и Украина — с другой, рассматриваемый конфликт следует квалифицировать как внутригосударственный, и, следовательно, требующий ис­ключительно согласия Украины на его разрешение с ис­пользованием миротворческих сил. Этой точки зрения при­держивается и Международный Комитет Красного Креста, который в июле 2014 года квалифицировал конфликт в Дон­бассе в качестве вооруженного конфликта немеждународно­го характера.

Направленный Российской Федерацией драфт резолю­ции Совета Безопасности основывается на этой же логике и, как следствие, предполагает размещение миротворцев на линии разграничения сил в Донбассе, т.е. на территории Украины. С учетом сказанного выше, для проведения такой операции было бы достаточно получение запроса Украины (если абстрагироваться от голосования в Совете Безопасно­сти с учетом резолюции Генеральной Ассамблеи №377).

Тем не менее, Украина, рассматривая конфликт в ка­честве межгосударственного, противоположной стороной которого является Российская Федерация, настаивает на размещении миротворческих отрядов именно на россий­ско-украинской границе. В данном случае наличие согласия Российской Федерации в свете принципов суверенного ра­венства государств и невмешательства в их внутренние дела является необходимым условием легитимности соответству­ющей операции.

Таким образом, размещение миротворческой миссии по предложенному Украиной сценарию потребует получения согла­сия России по двум причинам:

Для решения вопроса на уровне Совета Безопасности ООН, в котором Российская Федерация как постоянный член обладает правом вето;

Для соблюдения суверенитета Российской Федерации как государства, на границе которого планируется размеще­ние миротворческой операции.

Иными словами, при отстаивании возможности преодо­ления вето России в Совете Безопасности в ходе голосования по вопросу размещения миротворческой операции сторонники резо­люции Генеральной Ассамблеи №377 упускают из внимания, что Россия должна выразить согласие не только как постоянный член Совета Безопасности ООН, но и как государство, на границе ко­торого планируется размещение миротворческой миссии. Имен­но поэтому предложение преодолеть дэдлок в Совете Безопасно- стикак неспособное решить обозначенную проблему не имеет практического значения.

Выводы:

Предложенное Украиной и США размещение миро­творческих сил ООН на российско-украинской границе не представляется возможным ввиду отсутствия согласия Рос­сийской Федерации как постоянного члена Совета Безопас­ности и как государства, на границе которого предлагается размещение миротворческой миссии.

Решение вопроса о преодолении дэдлока в Совете Без­опасности возможно исключительно через перераспределе­ние части его компетенции в пользу Генеральной Ассамбле­ей в рамках решения более глобальной проблемы реформы ООН. Напротив, волюнтаристское толкование положений Устава ООН, следование практике, основанной на вызываю­щей многочисленные вопросы резолюции Генеральной Ас­самблеи, а также не менее сомнительных консультативных заключениях Международного суда, способно нарушить ба­ланс сил в ООН.

В сложившейся ситуации, с учетом немеждународного характера конфликта, единственным возможным решением рассматриваемого вопроса является реализация предложе­ния Российской Федерации о размещении миротворческой миссии на линии разграничения правительственных войск Украины и вооруженных отрядов ДНР и ЛИР.

МАЛКОВ Артур Владимирович
аспирант Института государства и права Российской Академии наук, «Газпромбанк» (Акционерное общество)