Универсальность, неделимость, взаимосвязанность и вза­имодополняемость основных прав и свобод человека зафикси­рованы во многих международно-правовых актах и докумен­тах, принятых в рамках или под эгидой ООН.

Комплексный характер прав человека проявляется во многом, в частности, в деятельности системы договорных ор­ганов по правам человека^[1]. Подтверждением этого может служить деятельность Комитета по правам ребёнка и Коми­тета по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, и, прежде всего, принятые ими два совместных замеча­ния общего порядка в отношении прав человека детей в кон­тексте международной миграции от 16 ноября 2017 г.

Подобные совместные акты двух договорных органов по правам человека интересны не только с точки зрения редкой практики в правозащитной сфере на универсальном уровне, но и с учётом того, что не все государства - члены ООН явля­ются участниками обоих соответствующих международных договоров по правам человека, на основе которых функциони­руют упомянутые Комитеты. Если участниками Конвенции о правах ребёнка 1989 г. являются все государства - члены ООН, кроме США, то Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. ратифи­цировало лишь 51 государство, которые, за редким исключе­нием, относятся к государствам происхождения мигрантов, а не к государствам, принимающим трудящихся-мигрантов и членов их семей. Российская Федерация не участвует в этой Конвенции.

В этом контексте следует напомнить о том, что Россия уже получила заключительные замечания Комитета по пра­вам ребёнка относительно дискриминации детей-мигрантов, детей трудящихся-мигрантов, и России предстоит отчиты­ваться перед Комитетом в 2019 г. путём представления объеди­нённого четвёртого и пятого докладов. С этой практической точки зрения анализ упомянутых двух совместных замечаний общего порядка в отношении прав человека детей в контек­сте международной миграции представляется чрезвычайно полезным для России, взявшей на себя обязательства по обе­спечению прав ребёнка на образование без каких-либо исклю­чений и в любой ситуации, в том числе по отношению к детям в ситуации миграции.

Следует отметить, что право на образование было закре­плено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., которая в ч. 1 ст. 26 провозгласила: «Каждый человек имеет право на образование. Образование должно быть бесплатным по мень­шей мере в том, что касается начального и общего образова­ния. Начальное образование должно быть обязательным».

Положения Всеобщей декларации в рассматриваемой части получили развитие в Международной конвенции о лик­видации всех форм расовой дискриминации 1966 г. (пп. v п. е ст. 5), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (ст. 13-14), Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. (ст. 10), Конвенции о правах ребёнка 1989 г. (ст. 28-29), Конвенции о правах инвалидов 2006 г. (ст. 24). Непосредственно в отноше­нии ситуации миграции право на образование закреплено в ст. 30 и 43 Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигран­тов и членов их семей 1990 г. Хотя Россия участвует во всех на­званных международных договорах, кроме последнего, имен­но его рассмотрение может дать наиболее глубокий ответ на вопрос об объеме международно-правовых обязательств Рос­сии в отношении права на образование применительно к де­тям в ситуации миграции.

Статья 30 Конвенции о защите прав всех трудящихся- мигрантов и членов их семей 1990 г. фиксирует: «Каждый ребенок трудящегося-мигранта имеет основное право на об­разование на основе равенства обращения с гражданами со­ответствующего государства. Не может быть отказано в посе­щении государственных дошкольных учебных заведений или школ, или ограничено это посещение по причине отсутствия постоянного статуса, в том что касается пребывания или заня­тости любого из родителей, или по причине отсутствия посто­янного статуса, в том что касается такого ребенка в государстве работы по найму». Данная статья расположена в части III Кон­венции, которая распространяется на всех мигрантов, незави­симо от соблюдения ими всех норм права государства работы по найму (государства пребывания).

Положения ст. 30 указанной Конвенции нашли отра­жение в каждом из четырех, принятых на 23 февраля 2018 г. замечаний общего порядка Комитета по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Так, замечание общего порядка № 1 о трудящихся-мигрантах, работающих в качестве домашней прислуги от 23 февраля 2011 г. отмечает «риск злоупотреблений ... для детей, работающих в качестве домашней прислуги, которые составляют значительную долю лиц, занятых в качестве домашней прислуги. Их молодость, изолированность и отделенность от их семей и сверстников, а также почти полная зависимость от их работодателей усугу­бляют их уязвимость в плане нарушений их прав, закреплен­ных Конвенцией, включая основное право на образование» (п. 14). Пункты 57 и 59 этого же документа содержат рекоменда­ции Комитета государствам обеспечивать, «чтобы все дети- мигранты, независимо от их миграционного статуса, имели доступ к бесплатному и обязательному начальному образова­нию, а также среднему образованию на основе равенства обра­щения с гражданами соответствующего государства (статья 30) и чтобы работа по дому, выполняемая детьми, не мешала их образованию. К школам не должно предъявляться требование о представлении иммиграционным органам данных о надле­жаще оформленном или неоформленном статусе учеников» (п. 57) и «ликвидировать дискриминационные меры политики и практику, которые отрицают или ограничивают права де­тей трудящихся-мигрантов, работающих в качестве домашней прислуги, в частности их право на здравоохранение и образо­вание (статьи 28 и 30)» (п. 59).

Замечание общего порядка № 2 о правах трудящихся- мигрантов, не имеющих постоянного статуса, и членов их семей в п. 75-79 подробно раскрывает право на образование применительно к ситуации незаконной миграции. Со ссыл­кой на Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Комитет по правам мигрантов подчер­кивает, что «государства-участники должны обеспечить обяза­тельным и бесплатным начальным образованием всех людей, в том числе детей трудящихся-мигрантов, независимо от их миграционного статуса. В этой связи государства-участники обязаны ликвидировать любые прямые затраты, связанные с обучением в школе, такие как плата за обучение, а также сни­зить негативное воздействие косвенных затрат, таких как рас­ходы на школьные материалы и школьную форму. Доступ де­тей трудящихся-мигрантов к среднему образованию должен обеспечиваться на основе равенства обращения с гражданами. Соответственно, во всех случаях, когда дети, являющиеся граж­данами страны, имеют доступ к бесплатному среднему обра­зованию, государства-участники должны обеспечить такой же доступ детям трудящихся-мигрантов независимо от их ми­грационного статуса. Аналогичным образом, если в государ- ствах-участниках предусмотрены различные формы среднего образования, включая профессионально-техническое обра­зование, им также следует сделать их доступными для детей трудящихся-мигрантов. Такой же принцип применяется к бесплатному дошкольному образованию или к программам стипендий. Таким образом, во всех случаях, когда дети, яв­ляющиеся гражданами страны, имеют доступ к бесплатному дошкольному образованию или к стипендиям, государства- участники должны обеспечить такой же доступ детям трудя- щихся-мигрантов независимо от их миграционного статуса» (п. 75). Далее Комитет обращает свое внимание на обязатель­ства государств по защите детей мигрантов от дискриминации в системе образования (п. 76) и отдельно останавливается на том, что «государствам-участникам не следует требовать от школ сообщать иммиграционным властям данные об урегу­лированном или неурегулированном статусе учеников или их родителей или обмениваться с ними такими данными либо проводить операции по проверке миграционного режима в школах или вблизи них, поскольку это ограничит доступ де­тей трудящихся-мигрантов к образованию» (п. 77). В следую­щем пункте замечания общего порядка Комитет акцентирует внимание на том, что «обязательство государства работы по найму стремиться содействовать обучению родному языку и культуре прямо распространяется на детей трудящихся-ми- грантов с урегулированным статусом в соответствии с пунктом 3 статьи 45 Конвенции» и подчеркивает, что «правом на ува­жение культурной самобытности (статья 31) обладают все тру­дящиеся-мигранты и члены их семей, включая детей. Комитет считает, что при совместном учете этих двух положений, а так­же пункта 1 c) статьи 29 Конвенции о правах ребенка, который распространяется на всех детей, государствам-участникам сле­дует также обеспечить детям трудящихся-мигрантов с неуре­гулированным статусом обучение на родном языке, если такое обучение уже проводится для детей трудящихся-мигрантов, которые согласно документам являются носителями этого же языка» (п. 78). В последнем пункте документа Комитет увязы­вает обязательства по регистрации рождения детей с правом на образование (п. 79).

Обратим внимание, что два из пяти пунктов рассмотрен­ного замечания общего порядка сформулированы с прямой отсылкой к иным правозащитным соглашениям, в которых участвует и Россия.

Комплексное и систематическое толкование норм между­народных договоров еще ярче проявляется в принятии Коми­тетом по правам мигрантов замечаний общего порядка № 3 и 4 совместно с Комитетом по правам ребенка. Напомним, что, тогда как Конвенция по правам мигрантов 1990 г. имеет самый низкий уровень ратификации среди всех основных уни­версальных международных договоров по правам человека (51 государство на 23 февраля 2018 г.), Конвенция по правам ре­бенка в этом смысле характеризуется противоположным об­разом - ее ратифицировало больше всего государств^[6]. В этой связи комитеты, логичным образом, сочли важным подчер­кнуть взаимосвязь двух замечаний общего порядка между со­бой (в сноске к заглавию каждого документа) и положение о том, что «хотя данное замечание исходит из положений обеих конвенций, важно подчеркнуть, что нормы в области прав че­ловека, разъясняемые в настоящем документе, опираются на положения и принципы Конвенции о правах ребенка. Таким образом, авторитетные руководящие указания, содержащиеся в настоящем совместном замечании общего порядка, в равной мере применимы ко всем государствам - участникам Конвен­ции о правах ребенка и/или Международной конвенции о за­щите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» (п. 4 Замечания общего порядка № 3).

По существу рассматриваемого права на образование применительно к детям в ситуации миграции следует отме­тить такие три аспекта третьего замечания общего порядка. Первое. В пункте 5 в справочном порядке указано «повы­шенное внимание правам детей в контексте международной миграции», включая опору на «другие резолюции и доклады Организации Объединенных Наций, различные документы механизмов Организации Объединенных Наций в области прав человека и инициатив Организации Объединенных На­ций, межправительственных организаций и гражданского об­щества, касающиеся детей в контексте международной мигра­ции, в том числе: а) заявления Комитета по экономическим, социальным и культурным правам об обязанностях государств по отношению к беженцам и мигрантам согласно Междуна­родному пакту об экономических, социальных и культурных правах (E/C.12/2017/1), в котором Комитет напомнил, в част­ности, что «защита от дискриминации не может зависеть от урегулированного правового статуса лица в принимающей стране», а также напомнил, что «все дети, находящиеся в ка­ком-либо государстве, в том числе не имеющие документов, удостоверяющих их личность, имеют право на получение об­разования, а также доступ к надлежащему питанию и доступ­ному здравоохранению» (п. 6). Второе. Общие меры по осу­ществлению каждой из конвенций как требующие включать в «стратегии и практические меры ... следующие компоненты: a) комплексные межведомственные стратегии с участием ор­ганов по вопросам защиты детства и благосостояния детей и других ключевых органов, в том числе ... образования» (п. 18). И третье. Применительно к содержанию права на жизнь, вы­живание и развитие Комитеты отметили, что «препятствия, с которыми могут сталкиваться дети при получении доступа к образованию. могут отрицательно влиять на физическое, психическое, духовное, моральное и социальное развитие де- тей-мигрантов и детей родителей-мигрантов» (п. 40).

Последнее замечание общего порядка (№ 4 для Комитета по защите прав всех трудящихся-мигрантов) двух комитетов содержит целый раздел о праве на образование и профессио­нальную подготовку (п. 59-63). Основное содержание раздела может быть сведено к следующему. Пункт 59, в начале повто­ряя положения ст. 30 Конвенции по правам мигрантов 1990 г. о том, что «все дети в контексте международной миграции, каков бы ни был их статус, должны иметь беспрепятственный доступ ко всем уровням и всем аспектам образования, включая дошкольное образование и профессиональную подготовку, на основе равенства с гражданами той страны, в которой эти дети живут», разъясняет, что «из этого обязательства вытекает, что государства должны принимать меры для обеспечения равно­го доступа к качественному и инклюзивному образованию в интересах всех детей-мигрантов независимо от их миграци­онного статуса. Дети-мигранты должны при необходимости иметь доступ к программам альтернативного обучения, сда­вать экзамены в полном объеме и получать свидетельство о пройденном курсе обучения».

В п. 60 комитеты настоятельно призывают государства незамедлительно изменить действующие правила и практи­ку, не позволяющие детям-мигрантам, в частности детям, не имеющим документов, записываться в школы и другие учеб­ные заведения», а также повторяют содержание п. 77 Заме­чания общего порядка Комитета по правам мигрантов № 2 о несовместимости проверок миграционного режима в разных формах со сферой получения образования, «поскольку такая практика ущемляет право на образование детей-мигрантов или детей трудящихся-мигрантов с неурегулированным ста­тусом или лишает их такого права». Кроме этого, в том же пункте отмечается, что «хотя доступ к образованию более высокого уровня не является обязательным, принцип неди­скриминации обязывает государства обеспечивать доступные услуги для всех детей без какой-либо дискриминации на осно­вании их миграционного статуса или по другим запрещенным основаниям».

Далее комитеты рекомендуют государствам «принять надлежащие меры для признания уже имеющегося у детей образования путем подтверждения ранее полученных школь­ных аттестатов и/или выдачи новых свидетельств на основе оценки способностей и возможностей ребенка, чтобы не до­пускать стигматизации или пенализации» (п. 61), а также - в повторение положений замечаний общего порядка Комитета по правам мигрантов № 1 и 2 - обязывают государства «ликви­дировать любую дискриминацию в отношении детей-мигран- тов» и, кроме этого, «принять соответствующие и учитываю­щие гендерный фактор положения для устранения барьеров в системе образования» (п. 62).

Особенно интересным для России и в контексте развития международного права по вопросам миграции в целом явля­ется пояснение к последнему процитированному положению: «Другими словами, по мере необходимости нужно без какой- либо дискриминации принимать адресные меры, включая ор­ганизацию дополнительных занятий для обучения местному языку /сноска на ст. 45 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей/, выделе­ние дополнительного персонала и оказание межкультурной поддержки в иных формах. Государствам рекомендуется выде­лять сотрудников для облегчения доступа к образованию для детей-мигрантов и содействовать интеграции детей-мигран- тов в систему школьного образования. Кроме того, государства должны принимать меры с целью запрещения и предотвра­щения какой бы то ни было сегрегации в сфере образования для обеспечения того, чтобы дети-мигранты учили новый язык как действенный инструмент интеграции. Государствен­ные программы должны предусматривать организацию об­учения в раннем детстве, а также оказание психосоциальной поддержки. Кроме того, государства должны обеспечивать возможности формального и неформального обучения, повы­шения квалификации учителей и обучения жизненным навы­кам» (п. 62). Едва ли можно найти договорные нормы между­народного права касательно интеграции мигрантов, а именно об этом идет речь в приведенном положении, что еще более усиливается словами последнего пункта об образовании рас­сматриваемого замечания общего порядка: «Государствам следует разработать конкретные меры для содействия меж­культурному диалогу между мигрантами и принимающими сообществами и для недопущения и предупреждения ксе­нофобии или любых видов дискриминации или связанной с ними нетерпимости в отношении детей-мигрантов. Кроме того, включение в программы обучения образовательных предметов по правозащитной тематике, в том числе вопросов недискриминации, миграции, прав мигрантов и прав детей, будет способствовать профилактике ксенофобии или любых других форм дискриминационных представлений, которые в долгосрочной перспективе могут повлиять на интеграцию ми­грантов» (п. 63).

Подробное рассмотрение толкования положений Кон­венции о защите прав всех-трудящихся мигрантов и членов их семей 1990 г. позволяет сделать выводы не только относитель­но содержания права детей в ситуации миграции на образова­ние, но и о путях распространения обязательств на третьи по смыслу Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. государства. Представленные цитаты свидетельствуют, что договорные органы ООН путем, во-первых, издания со­вместных замечаний по соглашениям с разной степенью рати- фицированности, во-вторых, путем мотивирования содержа­тельного наполнения толкования менее ратифицированного договора установленностью таких же положений в более ра­тифицированных договоров, а также, в-третьих, подтвержде­нием в толкованиях, увязанных с более ратифицированными договорами, аспектов, прежде раскрытых применительно к менее ратифицированной конвенции, стирают нюансы фор­мулирования отдельных прав человека в различных между­народных договорах, понуждая следовать комплексному и систематическому толкованию соответствующих междуна­родно-правовых обязательств.

АБАШИДЗЕ Аслан Хусейнович
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного права Российского университета дружбы народов

КИСЕЛЕВА Екатерина Вячеславовна
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Российского университета дружбы народов

ОСИПОВА Мария Николаевна
аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов

БУКУРУ Жан-Батист
postgraduate student of International law sub-faculty of the People's Friendship University of Russia