В условиях развития рыночной экономики и построения правового государства в России особую актуальность обрета­ют вопросы государственного управления в сфере финансо­вых правоотношений.

В современных реалиях одним из клю­чевых направлений государственного управления становится финансовый контроль, который имеет своим назначением регулирование и упорядочение отношений в области фи­нансовых ресурсов. Как пишет Л.В. Комарова, современная модернизация в России может быть описана как многоуров­невый асинхронный процесс, сопровождающийся конфлик­тами интересов [7]. Те препятствия и барьеры, с которыми сталкивается современная российская экономика, требуют совершенствования правовой основы финансового контро­ля ввиду значимости отношений, регулируемых нормами публичного права, для общественного развития в целом и преодоления проблем экономической системы в частности. Помимо этого, в научной литературе справедливо отмечает­ся, что «эффективность развития механизма государственно­го финансового контроля является и критерием, и условием развития гражданского общества и правового государства» [6]. Рассматривая финансовый контроль как разветвленную систему государственного управления, становится очевид­ным, что от эффективности контрольной деятельности в об­ласти финансов зависит благосостояние страны.

Современные научные изыскания в сфере финансо­вого контроля свидетельствуют о том, что имеет место не­совершенство законодательного регулирования финан­сово-контрольной деятельности, а также недостаточность теоретической базы в области изучения основных положе­ний финансового контроля.

В нормах законодательства финансовый контроль рас­сматривается с позиции публичного права, поэтому законо­дателем обозначены и урегулированы отношения, связанные с государственным и муниципальным финансовым контро­лем. Основным источником права в данном случае выступает БК РФ^{[1] [2]}, который устанавливает методы осуществления госу­дарственного и муниципального финансового контроля, его объекты, определяет круг субъектов такой деятельности, за­крепляет виды финансового контроля и т.д. При этом легаль­ная дефиниция финансового контроля в законе отсутствует. В смысле, определенном нормами БК РФ, финансовый кон­троль - это контрольная деятельность государственных и муниципальных органов в бюджетной сфере, поскольку ос­новная цель контроля состоит в обеспечении соблюдения бюджетного законодательства (ч. 1 ст. 265 БК РФ). Исходя из этого можно сделать вывод о том, что финансовый контроль является институтом бюджетного права. В научной литера­туре подход к определению понятия финансового контроля как бюджетного контроля также находит свое отражение. Так, по мнению Б.Н. Лопотун, под финансовым контролем понимается «направление деятельности государства, за­ключающееся в своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и, прежде всего, полноты поступления доходов в соответствующие фонды (бюджеты различного уровня бюджетной системы) денежных средств» [10].

Вместе с тем научное понимание финансового контроля зачастую шире, чем представленное в БК РФ. Широкий под­ход к определению понятия финансового контроля отражает более объемную содержательную составляющую такой дея­тельности. По мнению Т.А. Боковой, финансовый контроль связан с проверкой правильности, точности и своевременно­сти формирования, распределения и использования денеж­ных средств, главной целью которой является установление законности и эффективности осуществления финансово-эко­номической деятельности [2]. Как видно, в данном случае фи­нансовый контроль не ограничен лишь бюджетной сферой и распространяется на любые отношения в области финансо­во-экономической деятельности.

В связи с законодательной и теоретической неопреде­ленностью границ финансового контроля возникают трудно­сти соотношения финансового контроля и таких явлений, как валютный, банковский, налоговый, таможенный контроль. От соотношения указанных категорий зависит и отраслевая принадлежность института финансового контроля.

Ряд авторов полагают, что валютный контроль является разновидностью финансового контроля, поскольку оба вида деятельности нацелены на обеспечение эффективной финан­совой политики государства. Особенностью валютного кон­троля в данном случае, по утверждению А.В. Великановой и П.А. Паулова, является направленность на «обеспечение устойчивости валюты и стабильности внутреннего валютного рынка как фактора прогрессивного развития национальной экономики» [4]. Валютный контроль регулируется специаль­ным законом - Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»², который устанавливает круг субъектов валютного контроля, их права и обязанности, а также основы правового статуса резидентов и нерезидентов, осуществляющих валютные опе­рации.

Отдельной ветвью государственного управления в сфере финансов признается банковский надзор, под которым по­нимается вид публично-правовой деятельности, имеющей целью поддержание стабильности и развитие банковской системы страны. Посредством банковского надзора достига­ется и более глобальная цель - поддержание стабильности всей финансовой системы и национальной денежной едини­цы [13]. Правовой основой банковского надзора выступают нормы Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»³, поскольку именно Центральный Банк РФ является основным органом, осуществляющим контрольные функции в банков­ской системе страны.

В науке зачастую к системе финансового контроля от­носят налоговый контроль, причем отводят ему значимое место по той причине, что «посредством осуществления кон­трольных функций государственными налоговыми органами обеспечивается не только соблюдение налогового законода­тельства, но и непосредственное привлечение финансовых ресурсов в государственный бюджет» [5]. Налоговый кон­троль регулируется положениями НК РФ⁴, в соответствии с которым под ним понимается деятельность уполномочен­ных органов по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах (ч. 1 ст. 82 НК РФ).

Некоторые авторы рассматривают в системе финансо­вого контроля и таможенный контроль, поскольку «тамо­женные платежи формируют существенную долю доходной части бюджета РФ» [3]. Особенность таможенного регулиро­вания и контроля состоит в двоякой системе правового регулирования. С одной стороны, на наднациональном уровне таможенный контроль регулируется нормами ТК ЕврАзЭС^[3], в котором таможенный контроль определяется как совокуп­ность совершаемых таможенными органами действий, на­правленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования (п. 41 ч. 1 ст. 2 ТК ЕврАзЭС). С другой сто­роны, на внутригосударственном уровне таможенный кон­троль урегулирован положениями Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[4].

Во всех перечисленных случаях речь идет о государствен­ном (а в бюджетной сфере - и муниципальном) финансовом контроле, поскольку такая деятельность осуществляется госу­дарственными органами или органами местного самоуправ­ления, т.е. субъектами, наделенными публично-властными полномочиями. При этом разграничение государственного (муниципального) финансового, валютного, налогового и та­моженного контроля имеет важное практическое значение по нескольким причинам. Во-первых, нормы бюджетного, валютного, налогового, таможенного законодательства по- разному определяют круг субъектов контрольной деятель­ности. Если бюджетное законодательство в качестве субъек­тов финансового контроля на федеральном уровне называет Счетную палату РФ и Федеральное казначейство, то в валют­ном законодательстве перечень субъектов дополняется Цен­тральным Банком РФ, в налоговом - Федеральной налого­вой службой РФ, в таможенном - Федеральной таможенной службой РФ. Указанные органы имеют различную компетен­цию, полномочия, объекты контроля и методы его осущест­вления. Во-вторых, нормы различной отраслевой принад­лежности (бюджетного, валютного, налогового, таможенного права) по-разному определяют основы контрольной деятель­ности в каждой конкретной сфере. В связи с этим, определяя место финансового контроля в системе российского права, необходимо понимать его пределы и содержание, поскольку от этого зависит правовая основа контрольной деятельности в сфере финансов.

Более того, финансовый контроль не ограничивается пре­делами публичных правоотношений. В науке, помимо госу­дарственного и муниципального контроля, выделяют также внутрихозяйственный и аудиторский финансовый контроль [8]. Внутрихозяйственный (внутрифирменный) финансовый контроль - это деятельность специальных подразделений и структур внутри организации, направленная на выявление финансовых нарушений (хищений, недостач) и соблюдение финансовой дисциплины. Например, в акционерном обще­стве может быть создана ревизионная комиссия, которая за­нимается проверкой (ревизией) финансово-хозяйственной деятельности общества (ст. 85 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»^[5]). Во главе системы внутрихозяйственного финансового контроля, как правило, стоит главный бухгалтер, который осуществля­ет контроль за правильностью и законностью расходования средств и за качественным оформлением бухгалтерской до­кументации.

Аудиторский контроль (аудит) также является разно­видностью негосударственного финансового контроля и за­ключается в проведении независимой проверки бухгалтер­ского учета и финансовой отчетности организаций. Оказание аудиторских услуг регулируется Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»^[6]. Аудит в данном случае представляет собой услуги специали­зированных аудиторских организаций или отдельных ауди­торов, оказываемые на основании договора и имеющие своей конечной целью выражение мнения о достоверности бухгал­терской (финансовой) отчетности.

Следует отметить, что традиционно в России аудит рас­сматривался как негосударственная контрольная деятель­ность в сфере финансов. Такой же подход прослеживается в ряде зарубежных стран: в частности, в Германии «финан­совый контроль» и «аудит» исследуются в разных плоско­стях, когда аудит как хозяйственный контроль не относится к системе финансового контроля, под которой понимается контрольные мероприятия органов публичной власти [9]. Вместе с тем относительно недавно термин «аудит» в рос­сийском законодательстве стал использоваться в отношении государственного финансового контроля, поскольку с при­нятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»^[7] основной орган го­сударственного финансового контроля России был наделен функциями аудита. В данном случае речь идет не об ауди­торском сообществе и специализированных организациях, предоставляющих аудиторские услуги, а о государственной деятельности Счетной палаты РФ как органа внешнего госу­дарственного финансового контроля в соответствии с норма­ми бюджетного законодательства и Закона о Счетной палате РФ. Таким образом, современное законодательство транс­формировало понимание аудита из исключительно негосу­дарственной деятельности в деятельность как аудиторских организаций, так и государственных органов, обладающих публично-властными полномочиями. При этом роль него­сударственного финансового контроля в современной России становится все более значительной. Согласимся с мнением В.А. Сметанниковой о том, что тенденции финансового кон­троля отражают постепенное сужение области государствен­ного финансового контроля и разрастание сферы влияния негосударственного финансового контроля со стороны ауди­торских организаций [12].

Помимо перечисленных разновидностей негосудар­ственного финансового контроля, в науке также выделяют финансовый контроль со стороны коммерческих банков. Как отмечает М.С. Антонцева, возникновение коммерческих банков произошло в результате изменения банковской си­стемы в России в конце ХХ в., и в современности банковский контроль за деятельностью предприятий стал действенным механизмом обеспечения стабильности функционирования рыночной экономики [1]. В отличие от государственного банковского надзора, который осуществляется Центральным банком РФ, финансовый контроль со стороны коммерческих банков - это деятельность кредитных организаций по кон­тролю соблюдения нормативных актов валютного законода­тельства и представлению органам валютного контроля (го­сударственным органам) полную информацию о валютных операциях [11].

В результате проведенного исследования можно прийти к выводу о том, что современное законодательство и правовая на­ука не отражают однозначное и единообразное понимание гра­ниц финансового контроля, а потому весьма затруднительно определить место института финансового контроля в системе российского права. По результатам исследования можно сде­лать несколько основных выводов. Во-первых, финансовый кон­троль может быть, как государственным (муниципальным), так и негосударственным. Это означает, что сам по себе финансо­вый контроль может осуществляться как органами публичной власти, так и негосударственными структурами: внутрихозяй­ственный, аудиторский контроль, а также контроль со стороны коммерческих банков. Во-вторых, несмотря на возрастающую роль негосударственного финансового контроля в современ­ной России, основное место в системе финансового контроля принадлежит контрольной деятельности органов публичной власти. В современном законодательстве государственный (му­ниципальный) финансовый контроль рассматривается в узком значении как контроль со стороны уполномоченных органов публичной власти, нацеленный на обеспечение соблюдения бюджетного законодательства. При таком подходе финансо­вый контроль является институтом бюджетного права. В то же время систематическое толкование норм права различной от­раслевой принадлежности позволяет сделать вывод о том, что государственный финансовый контроль может рассматривать­ся в широком значении как деятельность уполномоченных ор­ганов, направленная на обеспечение соблюдения бюджетного, валютного, банковского, налогового и таможенного законода­тельства. В таком случае институт финансового контроля имеет межотраслевой характер, а финансовый контроль представля­ет собой разветвленную систему государственного управления в различных сферах.

КОМАРОВА Людмила Викторовна
доктор философских наук, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры конституционного и административного права Кубанского государственного университета

ФАРИКОВА Екатерина Александровна
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Северо­Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия