Прежде чем обратиться к анализу испанского законо­дательства, регулирующего организацию и структуру ис­полнительных органов власти, необходимо дать краткую характеристику нормативной базе и видам источников в ис­панском праве, с тем, чтобы в последующем определиться с терминологией.

Поскольку переводов испанского законодательства на русский язык не так много, особенно в части подзаконного регулирования, то автор столкнулся с необходимостью само­стоятельного поиска наиболее адекватных русскоязычных эк­вивалентов для терминов и понятий.

Многие понятия трудны не столько для перевода, сколь­ко для поиска именно таких слов и выражений, которые бы с одной стороны, были наиболее близки к оригиналу, а с другой, не вызывали бы когнитивного диссонанса у читате­ля, знакомого с русскоязычной юридической терминологи­ей. Однако, при всем этом, в данной работе мы постарались осуществить перевод если не буквально, то наиболее близко к тексту оригинала. Конечно, сложно было избежать неко­торых ассоциаций, мешающих восприятию, например, на­звания государственных должностей, такие как Генеральный секретарь или Государственный секретарь - непроизволь­но ассоциируются с известной советской номенклатурной должностью или же с наименованием главы внешнеполити­ческого ведомства в США, но по нашему мнению, здесь было необходимо переводить понятие буквально, чтобы в даль­нейшем избежать путаницы.

Однако вернемся к классификации нормативных право­вых актов в Испании. Здесь надо прояснить ряд моментов. Даже поверхностный взгляд на эту систему создает впечатле­ние чего-то знакомого. Действительно, можно явно просле­дить сходство с российской системой актов. Конечно, прямые параллели, учитывая разницу в государственном устройстве, не совсем уместны. Но все же...

Помимо Конституции Испании 1978 года, как основного документа высшей юридической силы, существует система актов, принятых законодательной властью и исполнитель­ной. Акты Парламента делятся на законы конституционные (ley organica) и законы ординарные (ley ordinaria). Первые ре­гулируют и разъясняют наиболее важные вопросы государ­ственного устройства, обозначенные в положениях Конститу­ции, вторые - практически все остальные значимые вопросы жизни страны от экономики до образования.

Подзаконные акты, принятые органами исполнитель­ной власти, в общем носят название декретов и делятся на Де­креты, имеющие ранг закона и Декреты не имеющие такого ранга (также они могут называться ординарными декретами и регламентами). Декреты издаются Советом Министров. Ре­гламенты - акты более низкого ведомственного уровня, они издаются министерствами (также как и различные циркуля­ры, резолюции, инструкции, приказы).

Среди декретов в ранге закона выделяются - королев­ские декреты (Real Decreto) - называемые так потому, что по­сле их издания они подлежат санкционированию Королем Испании (статья 91 Конституции Испании). Королевские де­креты - законы (Real Decreto Ley) (статья 86 Конституции) это временные акты, которые принимаются Правительством в срочных и экстраординарных случаях, однако в последую­щем, в любом случае требующих утверждения Конгрессом.

Надо сказать, что во времена правления Франко и непо­средственно перед принятием Конституции Испании 1978 года в испанском административном праве - ни в доктри­не, ни в законодательстве - не было столь обычного сегодня употребления термина Генеральная администрация госу­дарства. Присутствовало лишь разделение администрации на центральную и локальную. Однако уже через пять лет после принятия Конституции этот термин появился в за­коне 10/1983 и стал применяться и в других актах, например в известном законе о правовом режиме административных процедур 30/1992 года., статья 2 которого гласит, что к так на­зываемой «публичной администрации» относятся: Генераль­ная администрация государства, администрации автоном­ных областей, и локальные (местные) администрации.

В законе LOFAGE термин Генеральная администрация государства используется в двояком смысле. В узком - она включает в себя центральные органы власти (например, ми­нистерства), а также органы, представляющие Правитель­ство в регионах - делегации в автономных областях, а также администрацию за рубежом (например, посольства).

В широком смысле - все перечисленное выше плюс так называемые автономные организмы или публичные орга­низмы. Однако, к сожалению в законодательстве нет ответа на вопросы - что же это за автономные организмы, и, второе - куда в данной системе следует отнести Правительство.

Далее, также не совсем ясно - составляет ли Правитель­ство часть Генеральной администрации государства? На первый взгляд логично предположить, что большая часть деятельности Правительства по своей природе. Поэтому однозначно - Правительство - это часть Генеральной администрации.

Что же это за специальные администрации, которые могут оставаться вне системы Генеральной администрации государства?

Эта проблема имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Откуда вообще возник данный во­прос, - а возник он по той причине, что следуя логике, если существует администрация генеральная (общая), то должна быть и специальная. В начале надо выяснить, есть ли крите­рий разделения администрации на общую (генеральную) и специальную. К сожалению, анализ законодательства пока­зывает, что в нормативной базе нет единых критериев и это приводит к серьезной путанице. Напрашивается вывод, что когда-то термин «Генеральная» был употреблен просто как синоним слова «Центральная».

Некоторые авторы вообще предлагают убрать это поня­тие, как вносящее неразбериху или как недочет юридической техники.

Генеральной линией новой конституционной эпохи по­сле 1978 года стало реформирование исполнительной вла­сти. Первоначально было определено, что Правительство бу­дет состоять из Председателя, его заместителей, министров и других членов, точное количество которых не определено.

Если буквально ориентироваться на положения консти­туции, то может сложиться впечатление, что Правительство находится в подчиненном положении по отношению к пар­ламенту и его значение вторично. Но это не так

Что касается положения и роли министерств, то надо заметить, что органы исполнительной власти в Испании де­монстрируют тенденцию к постоянному увеличению их ко­личества. - как в горизонтальном плане (рост количества ми­нистерств), так и в вертикальном - (количество подчиненных ведомств внутри министерских структур также возрастает).

Среди основных нормативный актов, составивших ко­стяк испанского законодательства в сфере регулирования деятельности и структуры исполнительной власти, следует назвать:

Закон 6/1997 от 14 апреля « Об организации и функцио­нировании Генеральной администрации государства»

Закон 50/1997 от 27 ноября « О Правительстве»

Закон 28/2006 18 июля «О государственных агентствах в сфере оказания государственных (публичных) услуг.

Закон 40/2015 с изменениями от 2017 года от 1 октября «О правовом режиме публичного (государственного) сектора»

Все это многообразие, к сожалению, не устраняет необ­ходимости создавать более упорядоченную систему норма­тивных актов, с учетом заявленных целей административной реформы.

Масштабная реформа имеет перед собой две главные цели - упорядочение внешних связей и отношений государ­ственных органов исполнительной власти с гражданами и организациями, и с другой стороны регулирование внутрен­ней структуры и функций каждого уровня управления.

Структура Генеральной администрации государства должна отвечать принципам функционального разделения полномочий между министерствами, а также территориаль­ного разделения на центральные и периферийные (регио­нальные) органы - делегации в автономных областях Испа­нии.

Структурно Генеральная администрация государства состоит из:

• Центрального организма (министерства).

Центральные органы названы в законе вышестоящими

и руководящими. К вышестоящим относятся - Министры и Государственные секретари. К руководящим - Заместители секретарей (вице секретари), генеральные секретари; гене­ральные технические секретари и генеральные директоры; генеральные вице директоры.

• Территориального организма. К нему относятся де­легации Правительства, представленные Делегатами в ранге Вице секретарей, а также Субделегации в провинции, ко­торыми руководят должностные лица в ранге генеральных вице директоров.
• Генеральной администрации государства за рубежом. Это послы и постоянные представители в международных организациях.

Все остальные существующие органы исполнительной власти являются подчиненными и зависимыми от указанных выше.

Внутренняя организация министерств выглядит следую­щим образом.

Должностные лица министерств имеют ранги государ­ственных секретарей и генеральных секретарей. В структуре министерств выделяются Субсекретариаты и Генеральные технические секретариаты, осуществляющие обеспечение административной работы.

Генеральные дирекции в составе министерств подразде­ляются на генеральные субдирекции.

Создание, преобразование и ликвидация всех орга­нов во внутренней структуре министерств осуществляется путем издания Королевских декретов (real decreto) Сове­том Министров, по инициативе заинтересованного ми­нистра и с одобрения Министра финансов и публичной администрации.

Органы более низкого уровня создаются и ликвидиру­ются самим министром путем издания приказа.

Министры возглавляют свой сектор административной работы и выполняют такие функции:

1. Осуществляют управление и регулирование.
2. Определяют цели министерства, утверждают планы, распределяют ресурсы ( в пределах выделенного бюджета).
3. Утверждают бюджеты (расходы) министерства и пере­дают их в Министерство финансов.
4. Определяют внутреннюю структуру министерства.
5. Поддерживают связи с автономными областями и со­зывают и проводят секторальные конференции.
6. Разрешают административные конфликты.

Государственные секретари напрямую ответственны за

деятельность Правительства в соответствующей сфере. Они управляют секретариатами и генеральными дирекциями, находящимися в их подчинении и отвечают за их деятель­ность перед министрами. Также они координируют проекты и программы в своих секторах, осуществляют надзор.

Вице секретари содействуют вышестоящим органам с точки зрения технического сопровождения, помогают мини­стру в контроле эффективности работы министерства, отве­чают за рационализацию и упрощение процедур и методов работы.

Делегации от правительства координируют деятель­ность Генеральной администрации в регионах, осуществля­ют надзор, работают в тесном сотрудничестве с местными органами. Делегаты назначаются и отстраняются от долж­ности посредством реального декрета Совета министров по представлению Председателя Правительства.

В каждой автономной области Испании, где существует несколько провинций - обязательно присутствуют субделе­гации от центральных органов исполнительной власти. Они при необходимости могут быть созданы даже в автономиях, имеющих только одну провинцию в своем составе. Основной их компетенцией является именно осуществление совмест­ной работы с местной властью, особенно в сфере финансиро­вания различных программ.

Субделегации в провинциях на своем более локальном уровне выполняют все предыдущие функции, но также и дополнительно осуществляют контроль соблюдения прав, свобод, обеспечения безопасности граждан. А также управ­ляют объектами государственной собственности в регионах (недвижимость).

Правительство в целом руководит внутренней и внеш­ней политикой, гражданской и военной службой, а также безопасностью государства. Правительство осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и за­конами. Состоит из Председателя, заместителей председате­ля и министров. Члены Правительства совместно образуют Совет Министров и уполномоченные правительственные ко­миссии (comisiones delegadas del gobierno).

Председатель Правительства координирует осуществле­ние всех функций. Министры находятся в его прямом под­чинении. Он также представляет правительство Испании во внутренней политике и за рубежом, ставит перед Конгрес­сом вопрос о доверии Правительству, руководит обороной государства в рамках предусмотренных полномочий, визи­рует нормативные акты, издаваемые Королем. Председатель может подать жалобу о неконституционности, создавать, из­менять и удалять министерские департаменты посредством издания реал декрета. Он также предлагает королю кандида­туры на должности заместителей Председателя.

Совет Министров - это коллегиальный орган, осущест­вляющий следующие функции:

1. Готовит проекты нормативных правовых актов и пере­дает Генеральным кортесам.
2. Готовит проекты законов о государственном бюджете.
3. Объявляет чрезвычайное положение и предлагает конгрессу объявить военное положение.
4. Руководит государственным долгом

Кабинеты - это вспомогательные органы, осуществляю­щие техническую и административную поддержку. Они по­могают и содействуют Председателю и заместителям Пред­седателя Правительства, Министрам и Государственным секретарям.

ГРИГОРЬЕВА Мария Александровна
старший преподаватель кафедры государственно-правовых и уголовно-правовых дисциплин Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова