Введение

Изучение истории европейских государств во второй по­ловине XX века позволяет идентифицировать две тенденции их развития. С одной стороны, речь идет о расширении и углублении интеграционных процессов между европейскими странами, с другой - о децентрализации территориальной ор­ганизации публичной власти в них. Характеризуя данную тен­денцию, И. А. Алебастрова отмечает, что в современном мире «расщепление властных полномочий происходит в двух про­тивоположных направлениях: посредством их перетекания из единого государственного устья как «вверх», так и «вниз». Ина­че говоря, некоторые полномочия государство передает надго­сударственным структурам, другие - субгосударственным, т.е. региональным и даже муниципальным». Одной из таких над- национальнональных структур и является Европейский Союз, в рамках которого в 1994 г. был создан Комитет регионов.

Собственно создание указанного выше органа - есть проявление стремления к построению в рамках ЕС «Евро­пы на принципах демократии, децентрализации власти и субсидиарности». Можно с уверенностью говорить, что учреждение Комитета регионов стало одним из стимулов углубления процессов децентрализации власти во многих европейских государствах, о чем свидетельствуют многочис­ленные исследования отечественных конституционалистов и политологов.

Однако, несмотря на указанную позитивную тенден­цию, ряд российских авторов высказывает мнение относи­тельно целесообразности существованиях данного органа. Так, например, Е.Ф. Троицкий утверждает, что «при всей символической значимости КоР его реальный вес в приня­тии решений в ЕС невелик, а эффективность представительства Комитетом интересов субнациональных единиц сомни­тельна. Помимо сугубо консультативного статуса, роль КоР подтачивается внутренней «размытостью» этого института, в котором заседают и представители «сильных» регионов (Германии, Бельгии, Испании), и представители органов местного самоуправления, и делегаты «слабых» регионов, яв­ляющихся административными конструкциями (например, Франции, Нидерландов, Венгрии)». Позволим себе не согла­ситься с такой позицией - сомнения относительно нее были высказаны нами в предыдущих исследованиях. Скорее, ее существование - есть результат слабой изученности Коми­тета регионов в отечественной гуманитарной науке. Именно этот пробел мы и постараемся восполнить в рамках пред­лагаемого небольшого исследования, рассмотрев некоторые аспекты, касающиеся учреждения, развития и деятельности Комитета. На наш взгляд, данный орган является одним из наиболее удачных структурных элементов ЕС, несмотря на свое сравнительно недавнее учреждение.

Исследование

Уже в 70-е годы XX века европейские интеграционные объединения начали задумываться о роли регионов в евро­пейских политических процессах. Несмотря на стремление самостоятельно формулировать и осуществлять политику Европы по всем вопросам на уровне институтов, органов, представляющих сообщества как единое целое, интеграци­онные объединения (прежде всего, Европейское экономи­ческое сообщество, а затем и Европейский Союз) уже тогда осознали необходимость включения регионов государств в процесс европейской интеграции. Во-первых, такое нововве­дение должно было способствовать ускорению европейских политических процессов, усилению влияния самих наднаци­ональных структур на региональную политику. Во-вторых, сами регионы начали искать новые варианты развития со­трудничества между собой: организация сотрудничества в области политики, культуры, экономики с участием органов государственной власти национального уровня отнюдь не всегда является эффективной и целесообразной. Более того, территориальные единицы европейских государств стано­вятся более требовательными, когда вопросы европейской повестки дня касаются региональной политики.

В силу этого обстоятельства в 1994 году появился новый орган ЕС, играющий важную роль в подготовке, обсуждении проектов новых правовых актов ЕС и оказывающий влияние на содержание большей части нормотворческой деятельно­сти Союза — Комитет регионов. Консультативный орган был призван обеспечить принятие решений, ориентированных на учет требований и интересов регионов и направленных на приближение ЕС к народам Европы.

Рассматриваемый орган ЕС был учрежден Договором о Европейском союзе от 7 февраля 1992 года, подписанном в нидерландском Маастрихте (ДЕС), и регулируется положе­ниями главы 3 «Консультативные органы Союза» части ше­стой «Институциональные и финансовые положения» Дого­вора о функционировании ЕС (ДФЕС). Так в соответствии с п. 1 ст. 300 ДФЕС Комитет регионов (один из двух формально признанных консультативных органов) оказывает содействие Европейскому парламенту и Совету ЕС, а также Европей­ской комиссии путем осуществления консультативных функ­ций. Так указанные органы, если считают это необходимым, обязывают Председателя Комитета созвать орган и назнача­ют последнему срок для представления своего заключения. Однако по истечении назначенного срока акт может быть принят и при отсутствии заключения, что собственно под­тверждает консультативную природу Комитета регионов.

В то же время стоит отметить, что благодаря новеллам проекта Конституции Европейского союза 2004 г., воспри­нятым Лиссабонским договором 2007 г., Комитет регионов приобрел важное право — обращаться с исками в Суд Евро­пейского союза. Иски могут подаваться комитетом к инсти­тутам ЕС с целью защиты своих прерогатив (ст. 263 ДФЕС), например, с целью отмены законодательного акта, издан­ного Европейским парламентом и Советом без проведения консультации с Комитетом регионов, когда таковая является обязательной согласно учредительным документам. Комитет регионов также получил возможность оспаривать в Суде Ев­ропейского союза законодательные акты ЕС, которые, по его мнению, нарушают указанный принцип.

Важно отметить, что Комитет регионов имеет право со­бираться и принимать различные рекомендации и заклю­чения по собственной инициативе («во всех случаях, когда Комитет регионов считает это полезным»), которые направ­ляются Европейскому парламенту, Совету и Комиссии.

Комитет регионов на основании п. 2. ст. 306 ДФЕС уста­навливает Правила процедуры, т.е. внутренний регламент. Система внутренних органов Комитета следующая: пред­седатель и Бюро Комитета избираются на два с половиной года. Также постоянно функционируют пленарное собрание, конференция председателей и комиссии. В состав Комитета регионов входят «представители региональных и местных коллективов, которые являются обладателями выборного мандата в рамках регионального или местного коллектива и несут политическую ответственность перед выборным собра­нием» (п. 3 ст. 300 ДФЕС). В составе Комитета находятся пред­ставители как субъектов федерации и других крупных терри­ториальных образований, так и муниципалитетов, включая первый уровень местного самоуправления.

Общее число членов Комитета регионов не должно пре­вышать 350 человек. Члены Комитета регионов (как и их за­местители) назначаются Советом ЕС квалифицированным большинством голосов на основании представленного каж­дым государством-членом списка кандидатур на пять лет. При осуществлении своих обязанностей члены Комитета обладают независимостью от государств-членов и обязаны осуществлять свои задачи только в общих интересах Союза (п. 4 ст. 300 ДФЕС). Срок полномочий члена или заместителя прекращается после их отставки, окончания избирательного мандата, на котором основывается их назначение в Комитет, или их смерти. Преемник назначается Советом ЕС на остав­шуюся часть срока полномочий. И члены, и заместители членов могут быть назначены членами Комитета повторно, однако им запрещено одновременно быть депутатами Евро­пейского парламента (ст. 305 ДФЕС), поскольку они занима­ют должности в региональных и местных органах власти.

Комитет регионов на протяжении всего периода своего существования ставил цель — зарекомендовать себя орга­ном, без которого невозможно осуществление эффективной региональной политики. 10 декабря 1994 года Комитет обра­тился к главам государств и правительств ЕС, собравшимся на саммите в Эссене, чтобы дать разъяснение определению принципу субсидиарности, согласно которому Союз не дол­жен вмешиваться в дела отдельных государств, если действия Союза в данном вопросе не могут быть более эффективны­ми, чем действия национальных, региональных или местных властей. 21 апреля 1995 Комитет регионов дал заключение о пересмотре ДЕС, более известном как «Отчет Пуйоля» — по имени его докладчика Джорди Пуйоля (Испания), президен­та Женералитета Каталонии, в котором говорится о том, что Комитет регионов должен стать «наблюдателем за субсиди­арностью» в ЕС и получить право обращаться в Суд ЕС, если Комитет считает, что его собственные права или принцип субсидиарности подвергаются нарушению.

Отметим, что за счёт сильных региональных и местных политиков, которые руководили Комитетом, консультатив­ный орган постепенно занимал все более значимое место в механизме ЕС. Доказательство этому то, что, согласно Де­кларации о будущем Европы (которая была установлена саммитом в Лаакене 14 декабря 2001 года для последующей разработки текста Конституции ЕС), Комитет регионов офи­циально признавался «институциональным собеседником» в дебатах о будущем Европы; а 28 февраля 2002 г. Жо Шафер (Бельгия) представили Комитет на инаугурационном сове­щании по Конвенции о будущем Европе.

В тексте Конституции были отражены новое опреде­ление принципа субсидиарности, ключевая роль Комитета в контроле за применением принципов субсидиарности и пропорциональности, а также право инициировать разбира­тельство в Европейском суде, когда Комитет посчитает, что законодательный акт нарушил принцип субсидиарности. Более того, в соответствии с «Конституцией Европы» Коми­тет получил бы статус института, к которому стремился два десятилетия.

Несмотря на то, что Конституция не была ратифициро­вана всеми государствами-членами ЕС и не вступила в силу, у Комитета регионов был план по реализации намеченного, заключавшийся в осуществлении различных видов деятель­ности как совместно с Европейским парламентом и/ или дру­гими структурными элементами ЕС, так и самостоятельно. Такая стратегия способствовала и способствует как решению задач Комитета, так и проведению активной политики по приобретению статуса института.

Так, под председательством Жо Шабера (министра об­щественных работ в правительстве Брюсселя) уже 30 марта 2000 года состоялась первая официальная Конференция председателей Европейского парламента и председателей политических групп Комитета регионов. Данное мероприя­тие имеет важное историческое значение, так как с данного момента роль региональных политических групп стала при­знаваться вне организации деятельности Комитета регионов.

Что касается структурных изменений, то с 29 сентября 2004 г. организация консультативного органа еще более по­ходит на внутренний механизм Европарламента: для полу­чения мест на пленарном заседании в соответствии с поли­тической принадлежностью члены Комитета голосуют по системе абсолютного большинства (как это происходит в Ев­ропейском парламенте), а не в алфавитном порядке.

Однако лишь благодаря Лиссабонскому договору Ко­митет регионов и вовсе рассматривается в качестве гаранта представления региональных и местных интересов на поли­тической арене всего Союза общий мандат Комитета стал составлять не четыре года, а пять лет (как и в Европейском парламенте), а председатель и бюро стали осуществлять свои функции два с половиной года.

Что касается сотрудничества органа с Европейским пар­ламентом, отметим, что, во-первых, 4 февраля 2014 года Евро­пейский парламент принял ряд рекомендаций от Комитета в отношении законотворчества (рекомендации — в докладе лорда Грэма Топа (Великобритания)). Законодательный ор­ган согласился с тем, что нормотворчество должно осущест­вляться в духе «многоуровневого управления», то есть по­средством скоординированных действий ЕС и национальных учреждений, местных и региональных властей. Кроме того, в докладе подчеркивалась важность упрощения регулирую­щей среды, особенно для местных и региональных органов власти, ресурсы которых (например, на внедрение и осущест­вление нового законодательства) часто ограничены. Кроме того, 5 февраля 2014 года председатель Комитета Рамон Луис Валкарсел и председатель Европейского парламента Мартин Шульц подписали соглашение о сотрудничестве, направлен­ное на укрепление политических отношений. Условия согла­шения не только направлены на дальнейшее участие членов Комитета в парламентской деятельности и оптимизации административных ресурсов, но также закрепляют важность автономии и независимости Комитета регионов. Данное со­глашение лишь еще раз подтверждает высокий статус Коми­тета и позитивное развитие отношений с Европейским пар­ламентом.

Важно отметить и тот факт, что Комитет регионов само­стоятельно организовывает различные мероприятия, направ­ленные на развитие региональных политических процессов. Одними из новых направлений для изучения и предложения инициатив Комитетом стали предпринимательство, климат и экология. 7 октября 2009 г. по случаю ежегодных дней открытых дверей в Брюсселе, Комитет запускает премию Евро­пейского предпринимательства (EER), которая направлена на выявление и поощрение регионов ЕС с помощью иннова­ционной и перспективной стратегии предпринимательской политики. Схема EER поощряет внедрение Закона о малом бизнесе для Европы на региональном и местном уровнях. Каждый год вплоть до трех регионов ЕС с момента запуска программы имели право называть себя «предприниматель­ским регионом года» на основе критериев качества, эффек­тивности и долгосрочности успеха в предпринимательском деле. Что касается климата и экологии, Комитет регионов на Конференции Организации Объединенных Наций по изме­нению климата (COP15 — 7-18 декабря 2009 г.), состоявшейся в Копенгагене, представил доклад «Мобилизация граждан: регионы и города, работающие вместе для защиты климата». Комитет обязался выступать в качестве площадки для обме­на передовым опытом между регионами и городами, стре­мящимися сократить свой углеродный след.

Однако флагманским мероприятием Комитета регио­нов все же остается Европейский саммит регионов и городов, обыкновенно проводящийся раз в два года (исключением стал 5-ый Европейский саммит регионов и город, который состоялся 22-23 марта 2012 года в Копенгагене). 7-8 марта 2014 года был организован 6-ой саммит в Афинах, по завер­шении которого Комитет принял Афинскую декларацию, в которой излагается семиступенчатый план реформы для Европы. В Декларации говорится, что ЕС должен пересмо­треть свой подход и изменить свое направление, если он хо­чет сохранить свое обещание создать «разумную, устойчивую и всеобъемлющую экономику» к 2020 году. Таким образом, мы видим, что Комитет полностью сформировался как неза­висимый орган, который имеет свою позицию по ключевым вопросам развития ЕС, не говоря уже о развитии регионов.

Заключение

На протяжении более двадцати лет своей деятельности Комитет зарекомендовал себя в качестве компетентного орга­на, без которого невозможно полностью отстаивать интересы регионального и местного населения государств-членов Евро­пейского союза, и, таким образом, идти по пути углубления европейской интеграции в целом. Отдельно стоит отметить и тот факт, что Комитет регионов фактически приблизился к институтам ЕС: как отмечалось в данном небольшом ис­следовании, его компетенция неоднократно расширялась, а количество областей, в которых Комитет дает обязательные для институтов ЕС заключения, возросло. Важно и то, что институты Союза прислушиваются к Комитету, например, как в случае одобрения Европейским парламентом мнения органа, основанного на докладе Павла Бранды от 29 ноября 2013 года. Нет сомнений, что консультативный орган про­должит свое развитие вполитическом плане, в том числе благодаря проведению мероприятий (таких как ежегодный Европейский саммит городов и регионов), обладающих от­личительными для Комитета чертами. По нашему мнению, работу стоит завершить словами бывшего председателя Ко­митета регионов Р.Л. Валкарсела: «Комитет заслуживает ме­сто в более сильной Европе, которая будет еще лучше связана с ее регионами и городами».

МОЛЧАКОВ Никита Юрьевич
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного права МГИМО (У) МИД России

ЧУГУНОВ Даниил Константинович
студент 4-го курса Международно-правового факультета МГИМО (У) МИД России