В государстве-члене Европейского Союза - Федера­тивной Республике Германии на сегодняшний день отсут­ствует понятие «государственная служба».

Вместо этого используется термин «публичная служба», под которым понимается «деятельность в целях выполнения обществен­ных задач управления». «В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность».

Государственная служба в Германии рассматривается, прежде всего, в качестве публично-правового института. Во­обще, в странах Европейского Союза понимание института публичной службы тесно связано с представлениями о сущ­ности самого государства, определяется существующей си­стемой государственной власти и зависит от роли и значения государственно-административной деятельности в развитии общества.

Можно выделить два основных подхода к сущности пу­бличной службы.

В рамках первого публичная служба - это институт власти, элемент политической структуры; государственная служба выступает как механизм реализации властных пол­номочий государственных органов.

В рамках второго подхода подчеркивается социальная природа государственной службы, ее роль как социального института, основной функцией которого является организа­ция жизнедеятельности общества.

Понятием «публичная служба» охватываются следую­щие лица: чиновники, служащие и рабочие. В качестве кри­терия разделения выступает правовая форма назначения каждого из указанных лиц.

Государственная (публичная) служба большинства госу­дарств-членов ЕС, в том числе и Германии, характеризуется следующими признаками:

• субординационной организацией системы государ­ственной службы, детальной нормативной регламентацией компетенции каждого из уровней государственной службы;
• «закрытой» системой подбора кадров;
• высоким правовым и социальным статусом госслужа­щих, при котором стаж госслужбы и занимаемая должность напрямую влияют на должностной рост, заработную плату и льготы;
• сложной процедурой увольнения госслужащих.

Государственная служба в Германии - это сугубо про­фессиональная деятельность, суть которой состоит в том, чтобы выполнять возложенную на нее работу согласно про­фессиональной компетентности. При этом все действия должны осуществляться в строгом соответствии с норматив­ными актами, утвержденными на законодательном уровне.

Немалую роль на деятельность государственной службы оказывают и некоторые политические партии, имеющие в Германии немалое влияние. Благодаря их «воли» во многих случаях принимаются важные кадровые вопросы касательно назначения на высокие посты современной государственной научный журнал «Инновационная наука». - 2016. - № 11-3. - С. 115.

службы ФРГ влиятельных чиновников. Поэтому от их поли­тических назначений во многом может меняться стратегия развития определенных направлений во всей стране. Инсти­тут политических назначений в ФРГ процветает, тут активно действуют принципы так называемого партийного патрона­жа.

Институт публичной службы в Германии получил до­вольно детальную регламентацию благодаря принятию ряда важных с юридической точки зрения документов. Они ут­верждались в период с 1957 по 1985 год. Среди указанных до­кументов следует назвать:

• Закон о федеральных чиновниках, принятый 14 июля 1953 года (новая его редакция утверждена 27 февраля 1985 года);
• Закон об окладах федеральных служащих, вступив­ший в силу 27 июля 1957 года (изменения редакции к нему утверждены 3 декабря 1998 года);
• Рамочный закон о праве чиновников, действующий с 1 июля 1957 года (новая его версия вступила в юридическую силу с 27 февраля 1985 года).

Весьма интересен по своему правовому содержанию Федеральный дисциплинарный устав. Он был принят в 1967 году и именно с тех пор на законодательном уровне были четко закреплены основные требования к государственным служащим Германии. Подобный правовой документ смог создать вместе с Положением о прохождении государствен­ной службы (действует с 1978 года) прозрачный регламент функционирования публичной службы в стране.

Современную модель германской государственной гражданской службы можно охарактеризовать следующим образом:

• в системе госслужба существенную роль играют по­литические назначения;
• компетенция в системе госслужбы разграничивается в зависимости от уровня управления;
• кадры для госслужбы отбираются по многоступенча­той системе среди выпускников ВУЗов с наилучшей успевае­мостью;
• государственные гражданские служащие обладают высоким социальным статусом, институт публичной службы высокопрестижен;
• реализована полноценная система гарантий право­вой и социальной защищенности служащего, в том числе и принцип «пожизненного назначения».

В Германии существуют четыре уровня государственной службы: нижний, средний, повышенный и высший. В преде­лах каждого уровня присваиваются ранги. В органах государ­ственной власти для чиновников устанавливается 16 рангов (A1 - A16). При этом в каждой должностной группе предус­матривается увеличение окладов чиновников в зависимости от служебного стажа.

Единство государственной службы в Германии обеспе­чивают:

• общая для всех ее уровней и видов система званий, чи­нов, рангов;
• единые правила прохождения службы;

- единые установленные права, обязанности, ограниче­ния и гарантии, пенсионное обеспечение и оплата труда.

Общее руководство госслужбой в Германии осуществля­ет Федеральный комитет по кадрам, состоящий из семи по­стоянных и семи замещаемых членов.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на государственную службу. При поступле­нии на государственную службу действует ряд общих требований. Основными требованиями, которые предъявляются к государственным служащим в Германии, являются: нали­чие профессионального образования и прохождение специ­альной предварительной подготовки (ее вид и длительность определяются в зависимости от уровня служебного положе­ния).

Нужно отметить, что предварительная подготовка не узкоспециализирована. Ее целью является гармоничная ин­теграция чиновника низшего звена в систему госслужбы, формирование у него навыков, которые способствуют уста­новлению межличностных контактов, позволяют адаптиро­ваться к административной среде. На данном этапе молодой специалист знакомится с основными задачами государствен­ной службы, правами и полномочиями госслужащего.

Таким образом, непрерывное образование выступает в качестве обязательного условия продвижения в системе пу­бличной службы. «Экзамен на право замещения должности сдается по обязательным (административное право и право отдельных земель, законодательное регулирование работы в определенной сфере деятельности) и факультативным пред­метам (профессиональной этике, менеджменту и т. п.). Доля лиц с юридическим образованием среди служащих состав­ляет 65 %. Если кандидат на должность высшей категории не имеет юридического образования, то в течение двух лет он проходит необходимую подготовку в специализированных учебных заведениях».

Повышение квалификации госслужащих осуществля­ется в Федеральной академии государственного управления. Образовательные программы строятся по модульному прин­ципу, что делает их гибкими, отвечающими потребностям общества.

Вместе с тем, несмотря на комплексность системы под­готовки кадров для госслужбы в Германии, связь между результатами обучения и дальнейшим использованием специалистов недостаточно тесная. Принятие решения о должностном перемещении зависит от стажа работы, сдачи экзаменов, а отметка о повышении квалификации содержит­ся лишь в личных делах госслужащих.

В обучение служащих входит не только теоретическая подготовка, но и практическая часть. Организации, которые занимаются обучением государственных служащих, гибко откликаются на требования публичной службы в услугах об­разования. Построенные по модульно-блочному принципу, учебные программы способны легко изменяться в зависимо­сти от требований, которые выдвигают органы государствен­ной власти для подготовки служащих.

Следует особо отметить отдельные немецкие методы формирования и повышения квалификации государствен­ных служащих:

1. Обязательное обучение для определенных категорий сотрудников. К ним относятся молодые сотрудники, трудо­вой опыт которых меньше двух лет. Это делается для того, чтобы интегрировать их в структуру государственной служ­бы в целом и того органа управления государством, где они работают на данный момент. Они должны получать именно те знания, которые пригодятся им в будущем для квалифи­цированного исполнения своих обязанностей. Также они должны не только научиться формировать системное виде­ние проблемы и ее решение, но и развить в себе навыки ком­муникации и работы в команде.
2. Постоянное обучение для исполнения своих обязан­ностей и подъема по карьерной лестнице. Для этого может организовываться сдача экзаменов по обязательным и допол­нительным предметам.
3. Гибкость учебной программы в процессе подготовки и повышения уровня подготовленности государственного служащего. Блочно-модульные программы помогают сфор­мировывать именно тот план учебы, который будет подхо­дить требованиям текущего периода и эффективно решать поставленные задачи.

Вместе с тем, на эффективность исполнения функций государства определенными гражданами в Германии влия­ют не только вышеперечисленные формальные принципы. Применяются также неформальные методы, среди которых можно выделить:

1. Регулярное активное вмешательство общества в дея­тельность государственных служащих. Общество может спо­койно высказать свое мнение насчет приемлемой или непри­емлемой деятельности какого-либо служащего.
2. Репутационный контроль. Статус и репутация госу­дарственного служащего играет большую роль после ухода из политики или службы. Они могут быть использованы в качестве существенного общественного капитала, который вполне может быть востребован.
3. Существование референтных групп. Государствен­ный служащий может взять пример с действий какого-либо лица, имеющего авторитет, или же соотнести свои действия с предполагаемой оценкой подобной группы.

Госслужащие обязаны соблюдать ряд специальных ограничений, установленных для них в законодательстве. Од­ной из форм контроля над государственными служащими является подробная регламентация оснований и видов от­ветственности государственных служащих за нарушение за­конодательства о государственной службе. Государственные служащие подлежат дисциплинарной, гражданско-право­вой и уголовной ответственности.

Прекращение служебных отношений возможно: вслед­ствие увольнения; отстранения от должности согласно дис­циплинарным наказаниям; при уходе на пенсию.

Таким образом, уровень организации публичной (госу­дарственной) службы в Германии можно охарактеризовать как очень высокий. Приняты нормативные акты, детально регламентирующие порядок приема на госслужбу и предъ­являемые к госслужащим каждого уровня требования. Обе­спечен высокий уровень ответственности госслужащих. Кро­ме того, четко контролируется профессиональное развитие госслужащих.

МИШАЛЬЧЕНКО Юрий Владимирович
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)

КАРАСАЕВА Лариса Владимировна
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Санкт-Петербургского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)