Химические вещества играют ключевую роль в мировом экономическом развитии, они используются в различных секторах общественной жизни, таких как сельское хозяйство, транспорт, промышленная деятельность, трудовая деятель­ность.

По данным доклада Программы ООН по окружающей среде (далее - ЮНЕП) «Глобальная перспектива в области химических веществ-П», в 2017 году объем мировой химиче­ской промышленности превысил 5 трлн. долл. США и эта цифра возрастет вдвое к 2030 году¹. Всего же в торговом обо­роте находится от 40 000 до 60 000 промышленных химиче­ских веществ, это количество растет за счет увеличения числа и расширения применения таких изделий, как мобильные телефоны, мебель, предметы личной гигиены. Рациональное обращение с химическими веществами является сложной и одновременно крайне важной задачей, поскольку в области устойчивого развития необходимо, чтобы риски от использо­вания химических веществ были снижены или устранены. В особенности следует подчеркнуть, что задачи 12.4 и 3.9 Целей устойчивого развития (далее - ЦУР) имеют прямое отноше­ние к обращению с химическими веществами, хотя ими не ограничиваются. Задача 3.9 ЦУР касается сокращения к 2030 году количества случаев смерти и заболеваний от химиче­ских веществ, задача 12.4 ЦУР определяет направление к 2020 году добиться экологически рационального использования химических веществ и отходов.

Еще в 2002 году в Плане выполнения решений Всемир­ной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию^[1], принятом Резолюцией № 2 на 17-м пленарном заседании 4 сентября 2002 г., предусматривалось сведение к минимуму вреда, причиняемого использованием и производством хи­мических веществ здоровью людей и окружающей среде к 2020 году. В целях реализации решений Всемирной встречи была создана специальная платформа, носящая добровольный характер - Стратегический подход к международному регулированию обращения с химическими веществами (да­лее - СПМРХВ). В настоящее время ведутся переговоры отно­сительно будущего программы СПМРХВ. Одним из поводов для этого послужило невыполнение цели о сведении к ми­нимуму связанных с химическими веществами вредных по­следствий. У современного поколения имеется возможность проанализировать уроки, извлеченные из опыта междуна­родного регулирования использования химических веществ и отходов в прошлом^[2].

Международно-правовое управление в сфере обра­щения с химическими веществами: становление и раз­витие

Понятие «международное управление» в настоящее время широко применяется в отношении ряда сфер между­народной жизни: противодействие изменению климата и за­грязнению окружающей среды [Соколова 2010:18], борьба с нелегальной миграцией [Ustubici 2018:17; Betts 2011], контроль над вооружениями [Lodgaard 2019:5], борьба с терроризмом [Чернядьева 2018:12]. Регулирование обращения химических веществ также соответствует свойствам объектов междуна­родного управления^[3]. Во-первых, регулирование химических веществ затрагивает различные сферы общественной жизни, в их этих процессах задействовано значительное количество международных институтов и субъектов как невластных, так и наделенных властными полномочиями. Во-вторых, «гло­бальность» проблемы нерационального использования хи­мических веществ опосредована свойствами самих веществ^[4]. В-третьих, некоторые из 169 задач, вытекающих из 17 ЦУР, имеют прямое отношение к обращению с химическими ве­ществами. В их числе находятся задачи, касающиеся здраво­охранения, ликвидации голода, обеспечения чистой водой и санитарии, осуществления перехода к рациональным моде­лям потребления и производства и другие (ЦУР 2.1, 3.9, 6.3, 11.6, 12.4, 12.5, 14.1, 16.1), что подчеркивает всеобщую значи­мость рационального обращения химических веществ, в том числе в политическом контексте.

В условиях тесной взаимозависимости и взаимосвязи между уровнем и качеством существующих сегодня право­вых мер и механизмов в сфере обращения с химическими ве­ществами и необходимостью разработки более действенных мер в целях обеспечения экологической (химической) без­опасности, здоровья населения, защиты окружающей среды от негативного воздействия химических веществ необходимо констатировать что правовое регулирование в сфере обра­щения с химическими веществами перешло в новую форму - форму международно-правового управления^{[5] [6]}.

Сегодня международно-правовое управление в сфере обращения с химическими веществами нацелено не только на регулирование межгосударственных отношений по пово­ду соблюдения и реализации концепции обращения с хими­ческими веществами с учетом всего их жизненного цикла. В широком смысле это деятельность по целенаправленному воздействию на отношения в сфере обращения с химиче­скими веществами между государствами, международными организациями, международными неправительственными организациями. Таким образом, в управлении соединяются правовые нормы и институционные механизмы, их реализу­ющие. При этом, помимо «властных» субъектов, в управле­нии в исследуемой сфере принимают участие и неправитель­ственные организации.

Еще в 1980-1990-е годы в исследовании глобальных про­блем использовалось понятие «международный режим», под которым понимались «нормы, правила, принципы и процедуры принятия решений, определяющие поведение государств в той или иной сфере» [Krasner 1982:185]. Между­народный режим в сфере обращения с химическими веще­ствами структурно отличается от многих других режимов, в отношении которых применен подход «конвенция-и- протокол» (convention-cum-protocol) [Selin 2010:4]. Указан­ный подход предполагает создание рамочной конвенции, обозначающей основные цели политики и сопровождается формированием более конкретного регулирования в фор­ме принятия дополнительных протоколов. Такой подход, в частности, применен в отношении режима озонового слоя. В свою очередь, становление международного режима в сфере обращения с химическими веществами обусловлено созда­нием ряда самостоятельных международных соглашений, не являющихся подчиненными друг другу. Сегодня междуна­родный режим в сфере обращения с химическими вещества­ми охватывает четыре основных международных соглашения [Норбоева 2021: 68-75].

В международном праве были и более ранние попытки закрепления «опасного статуса» химических веществ, восхо­дящие к началу XX века [Коровин 1928:3-4]. Однако наиболее активной фазы развития международный режим в сфере об­ращения с химическими веществами достиг уже после обра­зования Организации Объединенных Наций (далее - ООН) в 1945 г., за которым последовало создание большинства межправительственных организаций (далее - МПО), вклю­чая специализированные учреждения (Продовольственная и сельскохозяйственная организация (далее - ФАО), Междуна­родная организация труда (далее - МОТ), Всемирная органи­зация здравоохранения (далее - ВОЗ)), органов и программ ООН (ЮНЕП). Деятельность этих международных структур косвенно сопряжена с вопросами обеспечения химической безопасности в соответствующих сферах. Так, например, в рамках МОТ разработаны специальные правила об охране труда при использовании химических веществ: Конвенция о безопасности при использовании химических веществ на производстве №170 (1990 г.), Конвенция об использова­нии свинцовых белил в малярном деле №13 (1921 г.) и мн. др. ВОЗ, МОТ и ЮНЕП координируют свою деятельность в рамках специальных программ: Международная программа химической безопасности (далее - МПХБ) для оценки рисков здоровью и окружающей среде, причиняемых химически­ми веществами и укрепления национального потенциала в предотвращении и устранении вредного воздействия хими­ческих веществ.

Важной вехой, положившей начало комплексному под­ходу к международному управлению в сфере обращения хи­мических веществ, стало принятие в 1992 году на саммите в Рио-де-Жанейро Повестки дня на XXI век (далее - Повестка дня). Глава 19 Повестки дня посвящена экологически безопас­ному управлению использованием токсичных химических веществ, включая предотвращение незаконного международ­ного оборота токсичных и опасных продуктов. Новаторской особенностью главы 19 Повестки дня является продвижение всеобъемлющего подхода к управлению химическими веще­ствами, охватывающего различные стадии жизненного цик­ла химических веществ - от производства, транспортировки и использования до утилизации. Эта парадигма дополнила традиционный подход к решению проблемы химических ве­ществ с помощью секторальных подходов, например, в обла­сти сельского хозяйства, транспорта и т.д. путем учреждения новых международных координационных структур, повы­шающих согласованность действий. Пункт 19.6 Повестки дня определил основы международного сотрудничества в обла­сти экологически безопасного управления использованием токсичных химических веществ, куда вошли ЮНЕП, а также ВОЗ и МОТ в рамках МПХБ. В 1994 году в ответ на рекомен­дации главы 19 Повестки дня был создан Межправитель­ственный форум по химической безопасности (далее - Меж­правительственный форум). Межправительственный форум сыграл важную роль в разработке Стокгольмской конвенции (2001 г.), создав в 1996 году специальную Рабочую группу по оценке стойких органических загрязнителей, а также разра­ботал Бахийскую декларацию по химической безопасности и Приоритеты действий на период после 2000 года. Межпра­вительственный форум как внеинституциональная структу­ра, площадка для обсуждения вопросов, представляющих общий интерес, а также иных возникающих вопросов в обла­сти рационального использования химических веществ, был переименован в Международный форум по химической без­опасности (далее - МФХБ) в 2008 году и стал консультативным органом Международной конференции по регулированию использования химических веществ. Согласно п.8 Дакарской резолюции о будущем Межправительственного форума (2008 г.)⁷ за МФХБ как независимым, объективным источни­ком всей имеющейся информации по вопросам регулирова­ния химических веществ сохранилась функция подготовки докладов по всем вопросам, касающимся рационального ис­пользования химических веществ.

В целом международный режим в сфере обращения с химическими веществами создает основы международно­правового управления в сфере обращения с химическими веществами. Подобно остальным международным экологи­ческим соглашениям, он состоит из нескольких элементов, установленных для управления действиями государств и иных субъектов с целью смягчения экологических рисков и рисков здоровью человека от опасных химических веществ Следуя старой традиции, эти элементы могут быть сведены к группе принципов, норм, правил и процедур принятия решений [Selin 2010:31]. При этом не последнее место среди элементов международного режима в сфере обращения с химическими веществами занимают программные докумен­ты. В условиях глобализации программное регулирование и программно-управленческая деятельность, программный менеджмент становятся незаменимыми общественными ме­ханизмами [Бабин 2012:53].

Укрепление синергетических связей как необхо­димое условие построения международно-правового управления в сфере обращения с химическими веще­ствами

В рамках четвертой сессии Международной конферен­ции по управлению химическими веществами был начат процесс разработки рекомендаций относительно будущей модели СПМРХВ (Beyond 2020)^[7]. К настоящему времени, исходя из информации, предоставленной на официальном сайте СПМРХВ, было проведено три совещания межсесси­онного процесса, последнее состоялось в 2019 году, а следу­ющее было запланировано на март 2020 года, но отложено по известным причинам^[8]. Одной из рекомендаций относи­тельно будущего СПМРХВ является необходимость участия всех субъектов, которые должны предпринять необходимые усилия для рационального обращения с химическими ве­ществами и отходами для достижения цели 12.4 Повестки дня на период до 2030 года и тем самым внести вклад в до­стижение многих других ЦУР^[9]. Фундаментальным элемен­том будущего СПМРХВ и иных программных документов должно стать сотрудничество всех участвующих субъектов: государств, международных межправительственных и не­правительственных организаций, частного сектора, научных и промышленных кругов, а также тесная взаимосвязь и взаи­мозависимость с иными существующими международными экологическими программами.

Примером призыва к координации усилий в управле­нии химическими веществами является доклад Директора- исполнителя ЮНЕП «Глобальная перспектива в области химических веществ - II» (2017 г.), в котором отмечено: «Не­обходимо разработать глобальный механизм рационального регулирования в сфере обращения химических веществ и от­ходов на период после 2020 года, который бы носил амбици­озный и всеобъемлющий характер и создавал стимулы для укрепления приверженности и участия всех соответствую­щих субъектов в производственно-сбытовой цепочке». В докладе предлагается принять во внимание опыт, накопленный в рамках международного управления по биоразнообразию - Стратегического плана в области сохранения и устойчивого использования биоразнообразия на 2011-2020 годы. Вопрос соотношения двух стратегий управления был рассмотрен в рамках неофициального семинара, организованного ЮНИ­ТАР в 2018 году. Участники семинара выразили свое согла­сие относительно того, что международное управление био­разнообразием несет в себе схожие черты с управлением в области обращения с химическими веществами и отходами, поскольку включает в себя самостоятельные юридически обязательные международные соглашения и ряд доброволь­ных подходов^[10]. Во многом достоинства Стратегии по биораз­нообразию перекликаются с характеристиками, присущими СПМРХВ: добровольность, множество участников, связь на­уки и политики. Между тем вызывает интерес система ин­дикаторов для отслеживания прогресса в достижении целей в рамках Стратегии по биоразнообразию, сформированных Айтинскими целевыми задачами.

В свете необходимости координации предпринятых усилий по регулированию обращения с химическими веще­ствами именно синергетические усилия всех акторов должны стать основным драйвером построения и развития междуна­родного экологического управления. Синергия понимается как следствие согласованных взаимодействий, которые по­рождают результат больший, чем была бы арифметическая сумма результатов автономного функционирования каждого из взаимодействующих феноменов [Крейк 2014:63]. По своей природе синергия является результатом кооперативного ха­рактера взаимодействий внутри феномена.

Процесс синергии следует рассматривать как важный первый шаг на пути к большей согласованности в целях обе­спечения международно-правового управления в области обращения с химическими веществами и отходами, а также как столь необходимый сигнал миру международной поли­тики о том, что перемены возможны и их можно достичь но­выми беспрецедентными путями [Kummer 2014:176]. К сло­ву, термин «синергия» уже знаком процессу управления в области обращения с химическими веществами. В 2008 году, учитывая общую цель Базельской, Роттердамской и Сток­гольмской конвенций, правительства государств-участников трех конвенций усилили координацию и сотрудничество путем создания совместного исполнительного секретариата для контроля за соблюдением конвенций. Безусловно, такое сотрудничество является важным средством повышения эф­фективности международно-правового регулирования за­щиты окружающей среды [Солнцев 2015:69].

В целом следует отметить, что международно-правовое управление в области обращения с химическими веществами по сей день носит секторальный характер. На это указывает, в частности, тот факт, что международный режим в области обращения с химическими веществами не основан на еди­ном международном соглашении или ином рамочном до­кументе в сфере обеспечения химической безопасности и не обладает централизованным институционным механизмом. Между тем с учетом опыта смежных программных стратегий представляется возможным добиться полной координации всех компонентов стратегии путем синергизма действующих контрольных механизмов.

НОРБОЕВА Туяна Владимировна
аспирант кафедры международного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)