В статье рассматривается понятие и сущность контрактной системы, анализируются подходы к трактовке понятия контрактной системы, делаются выводы о несовершенстве существующего определения.

В Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» законодателем предпринята попытка унифицировать законодательство о контрактной системе, однако автор статьи отмечает, что Закон № 44-ФЗ так и не смог урегулировать все правовые вопросы и проблемы правового регулирования в рассматриваемой сфере остаются актуальными.

Ключевые слова: закупка, контрактная система, закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, размещение государственного или муниципального заказа, эффективность закупок.

KLIMOVA Olesya Valerjevna
Ph.D. in Law, associate professor of General and special legal disciplines sub-faculty of the Pacific State University, Khabarovsk

THE CONCEPT AND SIGNIFICANCE OF THE CONTRACT SYSTEM IN THE FIELD OF PROCUREMENT FOR PUBLIC OR MUNICIPAL NEEDS

The article discusses the concept and essence of the contract system, analyzes approaches to the interpretation of the concept of the contract system, and draws conclusions about the imperfection of the existing definition. In the Federal Law "On the contract system in the field of procurement of goods, works, services for state and municipal needs”, the legislator attempted to unify the legislation on the contract system, however, the author of the article notes that Law No. 44-FZ has not been able to settle all legal issues and problems of legal regulation in this area remain relevant.

Keywords: procurement, contract system, procurement for state and municipal needs, placement of a state or municipal order, procurement efficiency.

Современный период развития Российской экономики характеризуется активно возрастающим объемом государ­ственных закупок и закупок юридических лиц, учредителем которых выступает государство либо муниципальные об­разования. Государственные или муниципальные закупки оказывают существенное воздействие на экономическое раз­витие государства, а также являются важнейшим направле­нием деятельности государства.

До 2011 года термин «закупка» в России почти не приме­нялся. Активно использовалось понятие «государственный (муниципальный) заказ».

В первоначальной редакции статьи 72 Бюджетного ко­декса РФ, вступившей в силу 1 января 2000 г., под государ­ственным заказом понималась совокупность заключенных государственных контрактов за счет средств соответствующе­го бюджета (в настоящее время данный пункт утратил силу) [9]. Данное определение государственного заказа негативно оценивалось учеными и специалистами и из законодатель­ства России было исключено.

По мнению Е. П. Губина, «совокупность заключенных государственных контрактов представляет собой правовую форму опосредования общественных отношений, вытека­ющих из государственного заказа, а также используемое государством частноправовое средство для регулирования рыночной экономики страны» [8]. Файберг Т. В., в свою оче­редь, отмечал, что определение заказа как совокупности кон­трактов сужало круг бюджетных отношений, включаемых в определение понятия «заказ» [7].

В специальной отечественной литературе встречается множество определений государственного заказа. Обобщен­но, под государственным заказом можно понимать - потреб­ности РФ, субъекта РФ или муниципального образования, закрепленные в законодательном документе, который удов­летворяет с помощью размещения заказа в закрепленном порядке с заключением контракта, содержащем определен­ные требования к таким работам, товарам и услугам, а также условия выполнения работ, продажи товаров и оказания ус­луг в целях обеспечения государственных нужд.

Важное практическое значение имеет понимание тер­мина «размещение государственного или муниципального заказа» как юридического состава, который состоит из сово­купности правовых фактов, побуждающих заключение госу­дарственного или муниципального контракта, а в некоторых случаях иного гражданско-правового договора с целью обе­спечения государственных либо муниципальных нужд.

Размещение заказа необходимо понимать, как сложный юридический состав, поскольку в судебном порядке такое понимание облегчает определение недействительности раз­мещения заказа. Так, в судебном порядке для признания размещения заказа недействительным достаточно признать отсутствие хотя бы одного из элементов юридического со­става. Согласно статьи 2 Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках, под термином «закупки» понимается «приобретение закупающей организацией товаров, работ или услуг».

Схожее понятие содержится в приложении № 25 к До­говору о Евразийском экономическом союзе^[1], где под терми­ном государственные (муниципальные) закупки понимается приобретение заказчиками работ, товаров, услуг и иные за­купки за счет бюджетных и иных средств, а также отношения, которые связанны с исполнением договоров или контрактов.

Указанные в рассматриваемых международных актах определения понятия «закупка» являются абстрактными в связи с неопределенностью слова «приобретение», под ко­торым отдельные ученые понимают не только переход по гражданско-правовой сделке права собственности на имуще­ство, но также иные формы «получения» данного имущества [6].

В отечественном законодательстве легальное определе­ние термина «закупка» появилось только в Федеральном за­коне от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения госу­дарственных и муниципальных нужд» и содержится в пункте третьем статьи 3 указанного закона.

Вступление в силу с 01 января 2014 г. Закона № 44-ФЗ и одновременная утрата силы Закона № 94-ФЗ поставили це­лый ряд вопросов перед правоприменителями и учеными, основными из которых являются: понятие и значение вновь создаваемой контрактной системы, правовое регламентиро­вание контрактной системы, а также механизм реализации законодательно закрепленных норм о контрактной системе, существенно отличающихся от ранее существующих правил.

Переход на контрактную систему предполагает приме­нение системного подхода к регулированию всего процесса формирования и реализации государственного или муници­пального заказа. Если до введения в действие Закона № 44-ФЗ считалось, что формирование заказов осуществляется на ос­новании бюджетного законодательства России, размещение

• на основании специального Закона № 94-ФЗ, а исполнение
• на основании положений гражданского законодательства России, то с введением в действие Закона № 44-ФЗ считается, что все указанные отношения регулируются, прежде всего, самим Законом № 44-ФЗ.

Словосочетание «контрактная система» включает в себя в первую очередь слово «система», означающее применение системного подхода для обеспечения правового регулиро­вания всех существующих стадий процесса закупок, и слово «контрактная», определяющее договорный характер взаимо­действия участников процесса государственных и муници­пальных закупок.

Определение «контрактная система» содержит следую­щие элементы:

• перечень участников контрактной системы;
• указание на осуществление участниками контрактной системы действий, направленных на обеспечение государ­ственных и муниципальных потребностей, в соответствии с законодательством России;
• единая информационная система, которая содержит информацию обо всех этапах закупок и составляет основу информационного обеспечения контрактной системы.

Дополнительно, необходимо отметить, что легальное определение контрактной системы в литературе подвергает­ся критике.

Так, Л. В. Андреева считает, что целесообразно было бы в определении контрактной системы указать отдельные этапы государственных или муниципальных закупок, в том числе планирование, прогнозирование и финансирование, а также отметить их взаимосвязанный характер [1].

Косарев К. В. по данному вопросу отмечает следующее: «не совсем правильно контрактную систему сводить исклю­чительно к ее участникам. Сам термин «контрактная систе­ма» заимствован из законодательства США, где Федеральная контрактная система рассматривается в целом как закупоч­ная деятельность, поэтому представляется правильным вос­произведение господствующего в США подхода» [2].

Вновь созданная контрактная система включает в себя несколько групп субъектов, которые осуществляют правовое регулирование процесса закупок, а также контроль, заказ­чиков, участников закупок и иных лиц, действия которых в совокупности обеспечивают государственные или муници­пальные нужды.

В этой связи следует отметить системный подход к орга­низации государственных или муниципальных закупок обе­спечивается созданием единой информационной системы и проявляется в объединении взаимосвязанных между собой стадий закупок, включая планирование, определение постав­щиков, подрядчиков либо исполнителей, заключение кон­трактов, их исполнение, а также мониторинг закупок, аудит и контроль за соблюдением законодательства РФ. Правовое регулирование рассматриваемых отношений носит межо­траслевой, сложный характер и способствует обеспечению взаимосогласованного регулирования на различных этапах процесса закупок и, в конечном счете, обеспечит баланс ин­тересов всех участников контрактной системы.

В статье 6 Закона 44-ФЗ провозглашаются принципы контрактной системы, а в статьях 7 - 12 раскрывается их со­держание.

В Законе 44-ФЗ впервые в качестве принципа осуществле­ние деятельности в сфере закупок предусмотрено привлече­нием квалифицированных специалистов, которые обладают необходимыми практическими навыками и теоретическими познаниями в области закупок. При значительных объемах закупок у заказчиков для обеспечения закупочной деятель­ности создается контрактная служба или назначается специ­альное лицо, именуемое контрактным управляющий.

Провозглашений в статье 10 Закона № 44-ФЗ принцип стимулирования инноваций предусматривает необходи­мость заказчикам при осуществлении закупок должны, в первую очередь, исходить из приоритета обеспечения го­сударственных и муниципальных потребностей путем осу­ществления закупок высокотехнологичной, а также иннова­ционной продукции.

В Законе 44-ФЗ принцип ответственности за результа­тивность обеспечения государственных или муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок сформули­рован как единый принцип. Так как содержание эффектив­ности осуществления закупок в рассматриваемом законе не раскрывается, соответственно эффективность закупки необ­ходимо понимать, как применение конкурентного способа определения поставщика и наилучшее соотношение цены закупки и качества предоставляемых работ (услуг, товаров).

Создание в Российской Федерации общенациональной контрактной системы, безусловно, является задачей, страте­гического значения. Так, по экспертным оценкам, ежегодно до 50 процентов всех средств федерального бюджета расхо­дуется в рамках государственных закупок [5].

Согласно официальным данным в единой информаци­онной системе закупок в 2019 году размещено извещений о закупках на сумму более 6,5 триллиона руб. Также общий объем заключенных контрактов составил около 5,3 трилли­она руб., что на 2,4 процентов меньше соответствующего по­казателя 2015 года (приведенные данные показаны без учета контрактов, содержащих государственную тайну). Среднее снижение цен при проведении конкурентных закупок соста­вило около восьми процентов. Экономия бюджетных средств достигла 419 400 миллионов руб. Среднее количество участ­ников закупок на торгах составило около 2,7^[2].

Основываясь на статистических данных и анализе суще­ствующего состояния контрактной системы, можно выделить три основные тенденции в развитии контрактной системы в Российской Федерации.

1. Увеличение роли государства приводит к усилению требований к процедурам проведения государственных заку­пок, что отражается в первую очередь на законодательстве, и как следствие, приводит к разрастанию нормативной право­вой базы.

Разрастание судебной практики нередко мотивирует необходимость развития законодательства о контрактной си­стеме в целом, а также необходимость внесения технических правок, направленных на устранение правовых пробелов и коллизий. Это, в частности, касается, уточнения порядка воз­врата обеспечения исполнения контракта, уточнения сроков внесения изменений в планы-графики, конкретизации поло­жений о заключении контрактов с единственным поставщи­ком и прочее.

2. Следующая тенденция заключается в ужесточении правовых мер борьбы с коррупцией, что обусловливает по­вышение прозрачности закупочных процедур и усиление контроля за расходованием бюджетных средств.

В настоящее время активно используется Интернет и внедряются различные электронные процедуры. Так, напри­мер, в соответствии с Приказом Казначейства России от 30 декабря 2015 г. № 27н,^[3] все заказчики в целях размещения информации о размещении заказов должны зарегистриро­ваться в единой информационной системе. Также проводит­ся оптимизация деятельности контрольных органов в сфере закупок, включая повышение эффективности контроля и перераспределение полномочий.

3. Третья тенденция связана с защитой национальных интересов России.

Например, приняты нормы, направленные на поддерж­ку импортозамещения. В частности, были введены запреты на закупку отдельных видов иностранных товаров, установле­ны ограничения, а также в отдельных сферах определены до­полнительные условия допуска иностранных поставщиков.

КЛИМОВА Олеся Валерьевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры общих и специальных юридических дисциплин Тихоокеанского государственного университета