Исследуя правовой институт участия Президента РФ в законотворческом процессе следует, в первую очередь, обра­титься к понятиям «законотворческая деятельность», «зако­нотворческий процесс» и их соотношению.

Законотворческая деятельность (законотворчество) представляет собой работу, носящую творческий характер и состоящую из совокупности последовательных меропри­ятий по разработке, принятию, одобрению (отклонению), опубликованию и введению в действие федеральных консти­туционных и федеральных законов. При этом в Российской Федерации главным элементом законотворчества выступает законотворческий процесс (порядок деятельности по созда­нию закона), то есть регламентированный нормами Консти­туции РФ, законов и иных нормативно-правовых актов про­цесс, связанный с внесением в нижнюю палату парламента проекта закона, его рассмотрением в обеих палатах парла­мента, принятием, одобрением (отклонением), опубликова­нием и введением в действие в качестве закона [1; 7, с. 154; 11].

Законотворческий процесс включает три основопола­гающие стадии: начальная (предпарламентская), в рамках которой в порядке законотворческой инициативы проект закона вносится в Государственную Думу; парламентская, на которой происходит предварительное рассмотрение и обсуждение внесенного проекта последовательно двумя па­латами Федерального Собрания (сначала Государственной Думой, а затем Советом Федерации), его принятие в качестве закона Государственной Думой и последующее одобрение или отклонение Советом Федерации; послепарламентская, которой охватываются этапы утверждения закона главой го­сударства, опубликования закона и введения его в действие.

Согласно Конституции Российской Федерации (статьи 94 и 105) высшим органом законодательной власти, прини­мающим все федеральные и в том числе федеральные кон­ституционные законы, и ведущим законотворческую дея­тельность, выступает Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Принимаемые Федеральным Собранием законы обладают высшей юридической силой и имеют прямое действие на всей территории нашей страны. Актуальной целью законот­ворческой работы, осуществляемой Федеральным Собрани­ем, является разработка и принятие законов как прямо пред­писанных Конституцией, так и законов, которые направлены на регулирование запросов общественного и государственно­го развития, охватывающих все области человеческого суще­ствования.

В законотворческом процессе участвует значительное количество субъектов, среди которых одним из важнейших является Президент РФ. Характер участия в законотворче­ском процессе данного субъекта определяют принадлежа­щие ему права и полномочия, установленные Конституци­ей. Осуществляя предоставленные ему права и обязанности, глава российского государства способен оказывать влияние на деятельность Федерального Собрания, входящего в еди­ную систему государственной власти, и должен сопоставлять свои решения с нормативными подходами, сформулирован­ными палатами парламента. В свою очередь, при осущест­влении законодательного регулирования общественных от­ношений правовой позицией Президента РФ, выраженной в ежегодных посланиях Федеральному Собранию (в которых определяются основные направления внутренней и внеш­ней политики государства и формулируется потребность их нормативного обеспечения), в бюджетных посланиях Прави­тельству России, в таком концептуальном документе как док­трина национальной безопасности и др., должны руковод­ствоваться как Федеральное Собрание в целом, так и каждая из его палат в отдельности.

В законотворческом процессе права Президента РФ со­средоточены на начальном и завершающем его этапах [6]. К ним относятся:

• право законотворческой инициативы, то есть право внести в нижнюю палату парламента, именуемую Государ­ственной Думой, проекты законов по различным вопросам государственного значения, которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены на ее заседаниях (ст. 104 Консти­туции). Это обусловлено статусом Президента РФ, являюще­гося главой государства и представителем Российской Феде­рации как внутри страны, так и на международной арене. Это проекты федеральных конституционных и федеральных законов, в том числе законов о внесении изменений в Консти­туцию РФ. Как отмечается в исследовании Н.В. Чубаковой и У.И. Соболь, путем законотворческих инициатив Президент

РФ регулирует наиболее значимые общественные отноше­ния и решает стратегические вопросы [12]. По некоторым вопросам Президент наделен исключительным правом за­конотворческой инициативы: только он может внести на рассмотрение Федерального Собрания проект федерального конституционного закона об образовании в составе Россий­ской Федерации нового субъекта (ст. 12 Федерального кон­ституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федера­цию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»). В ряде случаев законотворческая инициатива Президента РФ представляет собой не право, а обязанность. Так, подписание Президентом РФ договора о разграничении полномочий между федеральными органами государствен­ной власти и органами государственной власти субъекта РФ влечет его обязанность внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона об утверждении данного договора (п. 8 ст. 26.7 Федерально­го закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021) «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Такая же обязан­ность Президента РФ наступает при подписании междуна­родных соглашений, что следует из п. 1 ст. 16 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных до­говорах Российской Федерации» (ред. от 08.12.2020). Кроме того, в качестве специфического полномочия Президента РФ в рамках правовых позиций Конституционного Суда РФ рассматривается и право законотворческой инициативы по вопросу принятия федерального закона о роспуске законо­дательного (представительного) органа субъекта РФ (п. 4 ст. 9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 21.12.2021) «Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В ст. 104 Конституции РФ российский Президент назван пер­вым в перечне субъектов права законотворческой инициати­вы и в последние годы активно поставляет законопроекты в Государственную Думу. В этой связи российский Президент участвует во всех без исключения стадиях законотворческого процесса, когда представляется и обсуждается либо отзыва­ется инициированный им законопроект; вступает во взаи­модействие с палатами Федерального Собрания в процессе прохождения своей законотворческой инициативы; сотруд­ничает с Правительством РФ, другими акторами законотвор­ческой инициативы, а также с иными участниками, которые влияют на процесс правотворчества. Вместе с тем С.Е. Дро- бот указывает на определенную юридическую проблему, заключающуюся в том, что законопроекты, внесенные в Го­сударственную Думу Президентом, палата рассматривает в первоочередном порядке и без предварительного контроля Конституционного Суда РФ. Однако в случае признания в по­следующем неконституционными отдельных положений та­ких законов и необходимости приведения их в соответствие с судебным актом Конституционного Суда РФ, может сни­жаться авторитет президентской власти [3]. Как справедливо утверждает Е.С. Сторожева, законотворческая инициатива позволяет Президенту РФ определять основные направления внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ) [10]. Законотворческая инициатива Президента РФ является обязательным и действенным инструментом в реализации его конституционного статуса как активного участника в го­сударственном управлении страной, так и «арбитра» [6];

• право подписывать и обнародовать в течение 14 дней с момента поступления федеральные законы, принятые Фе­деральным Собранием (ч. 2 ст. 107 Конституции). При этом «необходимо закрепить на уровне Конституции императив­ную норму, содержащую перечень вопросов, которые требу­ют принятия федеральных законов» [8]. В Основном законе Российской Федерации установлено правило о том, что за­коны, которые не были опубликованы, не подлежат приме­нению. (Иногда мероприятия по подписанию закона главой государства рассматриваются как отдельная стадия в зако­нотворческом процессе либо как один из этапов, входящих в стадию принятия закона [1]).

Согласно порядку, предусмотренному ст. 107 Консти­туции РФ, федеральный закон вступает в силу лишь когда он одобрен Президентом России. Однако глава государства вправе возвратить законодательный акт в одну из палат Фе­дерального Собрания в случае нарушения установленного в Конституции России порядка принятия федерального зако­на, и допущенные нарушения ставят под сомнение резуль­таты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона [см.: пункты 4 и 5 Постановления Конститу­ционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации]. Таков ещё один меха­низм влияния Президента РФ на процесс законотворчества, который прямо не установлен в Конституции, но сформиро­ван его практической деятельностью. Если Президент усма­тривает в ходе принятия или одобрения федерального зако­на нарушение установленной Конституцией процедуры его принятия или одобрения, он, будучи гарантом Конституции, не может считать такой закон принятым и подписывать его.

Наделение главы российского государства данным пра­вомочием предоставляет ему возможность давать оценку законам, а также активно вмешиваться в законотворческий процесс и существенно влиять на него, путем выражения не­согласия с законодательным актом в полном объеме или с его отдельными статьями, и с соответствующим обосновани­ем возвращать его на новое рассмотрение в надлежащую па­лату Федерального Собрания. При этом как указывают Н.В. Чубакова и У.И. Соболь, в случае подписания своего закона он не сможет объективно и справедливо дать оценку его со­держанию [12]. Вместе с тем С.Е. Дробот отмечает, что Кон­ституция РФ не устанавливает правил на случай отказа Пре­зидента РФ от подписания и обнародования федерального закона. При этом на данный момент отсутствует и механизм ответственности Президента РФ на конституционном уровне за уклонение от обязанности подписания и обнародования федерального закона и не предусмотрен иной вариант санк­ционирования федерального закона, который не был подпи­сан Президентом РФ [3];

• право отклонения федерального закона, который принят Федеральным Собранием, представляющее собой отлагательное вето, которое заключается в том, что главе российского государства предоставляется право отклонить принятый и одобренный палатами Федерального Собра­ния федеральный закон, который, однако, не вступил в силу. Данное право является особенно важным способом участия Президента РФ в законотворческом процессе и представляет собой колоссальный инструмент его влияния на законотвор­ческую работу парламента. Наделение Президента РФ как одной из ветвей власти в системе разделения властей правом отлагательного вето направлено на недопущение вступления в силу федеральных законов низкого качества юридической техники. Сущность отлагательного вето заключается в том, что федеральный закон, принятый парламентом, Прези­дент РФ не подписывает, а возвращает в соответствующую палату парламента для повторного рассмотрения. Вместе с тем ч. 3 ст. 107 Конституции РФ допускает возможность пре­одоления парламентом подобного вето.
  Конституционный Суд РФ ввел требование, согласно которому Президент РФ обязан сообщить парламенту мотивы неподписания при­нятого федерального закона [см.: Постановление Конститу­ционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений ста­тьи 107 Конституции Российской Федерации»]. Сообщая мотивы отклонения федерального закона, Президент может либо рекомендовать парламенту снять закон с рассмотре­ния, либо предложить собственную редакцию этого закона как в целом, так и отдельных его статей, а также направить полномочного представителя Президента в специальную согласительную комиссию для выработки компромиссного решения с целью урегулирования разногласий между вет­вями власти, возникших при подписании закона. Если вето Президента преодолено Государственной Думой, Президент РФ имеет право изложить свои мотивы отклонения закона Совету Федерации. Е.С. Сторожева верно отмечает, что ис­пользование Президентом РФ отлагательного вето оказывает заметное влияние на существо законов, которые принимает Федеральное Собрание [10]. Если Федеральное Собрание со­глашается с доводами главы государства, то в законопроект вносятся соответствующие изменения, и он направляется в Государственную Думу на повторное рассмотрение и приня­тие в качестве закона, а если доводы Президента не приняты, то закон проходит процедуру одобрения в редакции, при­нятой первоначально. При повторном рассмотрении закона для его одобрения в ранее принятой редакции требуется ква­лифицированное большинство голосов членов парламента, равное 2/3 от общего их числа. И в этом случае федеральный закон в течение пяти дней должен быть направлен Президен­ту РФ для безусловного подписания в 7-дневный срок (пусть даже Президент с ним вновь не согласен, поскольку повтор­ное вето на законодательный акт наложить нельзя), после чего опубликован и введен в действие;

обязанность подписания и обнародования федеральных конституционных законов, принятых Федеральным Собра­нием, установленная в ст. 108 Конституции РФ. Запрет Пре­зиденту в наложении вето на федеральные конституционные законы вполне логичен, ибо для преодоления президентско­го вето в Федеральном Собрании необходимо, чтобы данный закон был поддержан менее строгим (2/3) квалифицирован­ным большинством голосов, чем для его принятия (3/4). Вето Президента здесь было бы бессмысленным и практически не­возможным [4, с. 39];

• право внесения предложений о поправках и пересмо­тре положений Конституции РФ, установленное в ее ст. 134;
• право присутствовать через своих полномочных пред­ставителей на заседаниях палат в процессе рассмотрения и обсуждения законопроектов и вносить поправки к ним, что регламентируется Указом Президента РФ от 7 ноября 2005 г. № 1277 «О внесении изменений в Положение о порядке вза­имодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законот­ворческом процессе, утвержденное Указом Президента Рос­сийской Федерации от 13 апреля 1996 г. № 549» (в редакции Указа Президента РФ от 15.07.2008 № 1095), а также Указом Президента РФ от 22 июня 2004 г. № 792 (в редакции Указа Президента РФ от 12.02.2015) «О полномочных представите­лях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государ­ственной Думе Федерального Собрания Российской Федера­ции». Полномочные представители доводят на заседаниях до сведения членов палат парламента позицию Президента РФ по спорным положениям обсуждаемых законопроектов и разъясняют ее.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что Пре­зидент РФ играет важнейшую роль в законотворческом процессе. Он вправе принимать участие на любых стадиях процесса принятия закона: предпарламентской, парла­ментской и послепарламентской, и обладает обширными возможностями регулярно влиять на законотворческую деятельность, ведущуюся обеими палатами парламента, чтобы продвигать свои политические идеи и проекты в за­конодательной сфере (право законотворческой инициати­вы) и чтобы активно противодействовать проектам законов своих политических оппонентов (право отлагательного вето). Российский Президент может также участвовать в парламентских процедурах, предусмотренных как Кон­ституцией РФ, так и регламентами палат Федерального Собрания, а также подробно описанных в специальной монографической и периодической юридической литера­туре [7, с. 155-156; 9, с. 121-129; 1]. Так, в случае наложения Советом Федерации отлагательного вето по федеральному закону и при создании согласительной комиссии [5] для преодоления разногласий между палатами парламента (что является наиболее эффективным способом выработки согласованного решения между двумя основными участни­ками законотворческого процесса), в ее работе принимает участие представитель Президента России, обладающий правом совещательного голоса. В то же время Президен­ту РФ как субъекту права законотворческой инициативы предоставлено право вносить поправки в законопроекты, рассматриваемые Государственной Думой на этапе второ­го чтения, а также право вносить им свои законопроекты как срочные и подлежащие рассмотрению во внеочеред­ном порядке.

Как отмечает Е.Б. Бондарец, с целью генерации единоо­бразного политического курса страны и поиска компромисс­ных решений по спорным вопросам в области законотвор­чества Президент РФ сотрудничает с палатами парламента как напрямую, так и с привлечением своих совещательных и вспомогательных органов [2].

Этот процесс осуществляют следующие органы: 1) Главное управление внутренней политики и 2) Главное госу­дарственно-правовое управление Президента России. Цель деятельности первого заключается во взаимодействии с чле­нами обеих палат парламента, чтобы обеспечить поддержку в Федеральном Собрании предлагаемых Президентом РФ за­конопроектов и формулируемых им стратегических направ­лений развития внутри страны и на международной арене. В свою очередь, второе управление является юридико-право­вым центром власти президента в сфере законотворчества, где готовятся законопроекты с целью внесения их в нижнюю палату парламента Президентом РФ.

Чтобы повысить эффективность механизма сотруд­ничества Президента РФ и российского парламента в зако­нодательной сфере, а также уточнить и конкретизировать пределы деятельности Президента России в процессе зако­нотворчества, целесообразно поддержать предложение К.А. Ковалевой о необходимости разработать и принять закон о правовом регулировании законотворческого процесса в Рос­сийской Федерации [6].

Итак, Президент, которому Конституцией РФ предо­ставлены соответствующие права и полномочия в сфере за­конотворчества, является важной персоной процесса при­нятия законодательных актов. Он может реализовывать свои полномочия на любой стадии законотворческого процесса. При этом наиболее значима его роль на послепарламент­ской стадии процесса принятия закона при осуществлении мероприятий по санкционированию и подписанию закона либо наложению на принятый закон отлагательного вето главы государства.

ЗОЛОТУХИНА Татьяна Александровна
доктор юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики