Правовое регулирование миграционных процессов в Европейском союзе в современных условиях становится, как никогда актуальным.

Особо остро миграционный кризис в Ев­ропе проявился в 2015 году, когда более одного миллиона че­ловека были вынуждены покидать свои дома и искать убежи­ща в странах Европейского союза. Следует отметить, что это был не первый кризис для объединенной Европы, однако, он выделяется среди других числом вынужденных мигрантов, ко­торые при этом обратились за статусом беженцев. Статистика говорит о следующем: количество ходатайств с просьбой пре­доставить убежище в 2013 году, составляло 431 тыс. человек, в 2014 году этот показатель составил 627 тыс. человек, а уже в 2015 году, число лиц обратившихся за убежищем составило 1,3 млн. человек, что, безусловно, не могло не вызвать беспокой­ства со стороны государств-членов ЕС.

Общее увеличение вынужденных мигрантов было при­чиной таких конфликтов, как «арабская весна» и конфликта в Сирии. Также на рост миграции влияние оказали до сих пор нерешенные конфликты в Иране, Бурунди, Ливии, Йемене, Нигерии и других странах. Самое большое число вынужден­ных мигрантов было сконцентрировано в Турции, что сделало данную страну первой в мире по числу принятых беженцев. Собственно Турция и стала транзитным коридором для мигрантов, следовавших в Европу в 2015 году, что составило по­рядка 80 % от общего числа вынужденных мигрантов.

Вопросы миграции поднимались в праве Европейского союза с момента его создания. Первоначально основу право­вого регулирования вынужденной миграции, и миграции, во­обще, составили Договор о функционировании Европейского союза от 25.03.1957 года, где были сформулированы общие цели политики ЕС в отношении третьих стран по вопросам убежища и временной защиты мигрантов из третьих стран, которые в таковой нуждаются. В Женевской Конвенции о статусе беженцев 1951 года о статусе беженцев и Протоколе, касающемся статуса беженцев 1967 года, в основу был поло­жен принцип о необходимости защиты беженцев и переме­щенных лиц, которые не могут по тем или иным причинам вернутся в свою страну как по политическим, так и по иным мотивам.

Позднее, в 1985 году принимаются Соглашение о посте­пенной отмене проверок на общей границе 1985 года и Кон­венция о применении Шенгенского соглашения о постепен­ной отмене проверок на общих границах в 1990 году. А в 1997 году был принят Амстердамский договор о внесении измене­ний в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества 1997 года, в котором вопросы убе­жища, виз и пр., были положены в основу раздела IV договора, где вопросы миграции были отнесены к общему ведению ЕС и государств-членов ЕС.

С принятием Лиссабонского договора о внесении измене­ний в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества 2007 года политика по вопросам границ, миграции и убежищ была решена посредством ука­зания на необходимость принятия решений квалифициро­ванным большинством голосов. Была обозначена и необходи­мость постепенного учреждения единой политики в области миграции.

С 1999 года регулярно принимались программные до­кументы, которые легли в основу вторичного права ЕС по во­просам миграции, например, Пятилетние планы, принятые в Тампере в 1999 году и в Гааге в 2004 году, Сообщение «Общая иммиграционная политика для Европы: принципы, действия и инструменты» 2008 года (были обозначены десять принци­пов, механизмы мониторинга, оценки и усиления управления миграцией всеми странами-участниками ЕС), План деятель­ности «Убежище»: интегрированный подход к защите по всей Европе» 2008 г., а также Европейский пакт об иммиграции и убежище 2008 года.

С 2005 года были разработаны документы глобального подхода в отношении отдельных регионов мира, например, Глобальный подход к миграции 2005 года в отношении Афри­ки и Средиземноморья, Сообщение Европейской Комиссии 2007 года «Применение глобального подхода к миграции к регионам, граничащим с ЕС с Востока и Юго-Востока», об­новленный «Глобальный подход к миграции и мобильности» 2011 года.

Среди актов вторичного права особый интерес пред­ставляет Директива ЕС № 2004/83 о минимальных стандартах квалификации беженцев из третьих стран в качестве бежен­цев 2004 года, в которой установили непросто минимальные стандарты квалификации граждан третьих стран и апартеидов в качестве беженцев, но и ввели различие между данными ли­цами и лицами, которые нуждаются в международной защи­те. Так, понятие беженец данная директива определяет в пол­ном соответствии с Женевской конвенцией о статусе беженцев 1951 года и Протоколом, касающемся статуса беженцев 1967 года, а лица, нуждающиеся в международной защите, таким критериям не отвечают. К таковым в директиве относят лишь тех лиц, которым на родине угрожает смертный приговор, пытки, бесчеловечное отношение, насилие при международ­ных либо внутренних конфликтах. При этом определили, что статус беженца можно прекратить в случае отсутствия угрозы преследования и, если в стране гражданства лицу гарантиру­ется защита

Подобные цели преследует и Директива ЕС № 2003/9 о статусе лиц, ищущих убежище 2003 года (следует обратить внимание, что от исполнения данной Директивы отказалась Ирландия). К основному принципу этого документа отнесли гарантию достоинства человека на всей европейской террито­рии. Для этого государство-член ЕС, которым предоставляется убежище тому или иному лицу, принимает на себя обязатель­ство предоставить ему еду, жилье, одежду и медицинскую по­мощь.

Немаловажное значение в правовом регулировании вы­нужденной миграции в ЕС имеет Регламент Совета Европей­ского союза № 343/2003 ЕС от 18.02.2003 года, устанавливаю­щий критерии и механизм определения государств-членов ЕС, ответственных за проверку запросов о предоставлении убежища, подданных гражданами третьих стран. В докумен­те установили механизмы и критерии по определению госу­дарства, которое компетентно в рассмотрении запроса граж­данина третьей страны о предоставлении убежища в одном их государств-членов ЕС.

Регулирование миграционных процессов постепенно становится приоритетным направлением деятельности ЕС и значимым пунктом политической повестки дня. ЕС взял курс на формирование всеобъемлющей миграционной политики, что привело к значительному увеличению объема законода­тельства в области регулирования миграционных процессов, в том числе и вопросов вынужденной миграции. С 2013 года европейские государства начинают придавать вынужденной миграции настолько большое значение, что это привело к сни­жению внимания даже к внутренним проблемам ЕС в части налогов, пенсионного обеспечения и образования.

В соответствии с данными Международной организации по миграции (МОМ) в 2013 году порядка 3 тысяч мигрантов, среди которых были, в том числе и вынужденные мигранты, погибли, пытаясь попасть в страны ЕС через Средиземное море. Трагедия оказала сильное влияние на все мировое со­общество, что и стало отправной точкой для изменения всей миграционной политики.

В оперативном порядке стали предпринимать меры для предотвращения повторения трагедии. На Саммите ЕС в Брюсселе 25.10.2013 года главы государств-членов ЕС сдела­ли заявление, в частности, отметив, что «мы должны пред­принять решительные действия, чтобы люди не погибали в море и подобные трагедии больше не повторялись». В 2013 году принимается Декларация по итогам диалога на высоком уровне по вопросу о международной миграции и развитии от 03.10.2013 года, где была обозначена необходимость эф­фективной работы в отношении международной миграции с учетом соблюдения прав человека за счет улучшения деятель­ности уже существующих институтов и структур.

В этот же период времени на сессии в Страсбурге при­нимаются новые правила спасения мигрантов в воде и на суше в рамках операций, координируемых Фронтекс (Европейское агентство по охране внешних границ ЕС) 2013 года. В соот­ветствии с указанным документом мигранта до выяснения его личности нельзя высылать из той или иной страны ЕС, если его жизни угрожает какая-либо опасность. Ответственность за жизнь и судьбу мигранта возлагается на государство, кото­рое взяло мигранта на борт своего судна, при этом Фронтекс может пользоваться помощью координационного центра для определения места высадки мигранта.

В мае 2014 г. Европейское бюро по оказанию поддержки просителям убежища (ЕБПУ) начало сотрудничество с Иорда­нией, Тунисом и Марокко, которые приняли решение помо­гать Фронтекс по патрулированию границ ЕС на море.

В июле 2014 года были опубликованы данные статистики о предоставлении убежища в странах ЕС, в частности, в докла­де указали, что больше всего просителей убежища было заре­гистрировано из Сирии, а именно: в 2013 г., на 109 % больше, нежели в 2012 году.

В целом политика ЕС в отношении миграции, в том чис­ле и вынужденной, является составной частью формирования пространства свободы, безопасности и правосудия на конти­ненте. Принципы и направления развития процессов мигра­ции обсуждались на саммитах в разные годы, на которых при­нимались программы совместных действий. В то же время, как верно отмечает О. Ю. Потемкина, важной причиной того, что сегодня нет взаимопонимания между институтами ЕС и странами-участницами, является разрыв между концептуальными и практическими воплощениями программ. А ведь именно отсутствие единства в позициях и привело в последние время к обострению кризиса вынужденной миграции в страны ЕС.

ЕС на протяжении всего анализируемого периода пыта­ется выработать сколь-нибудь действенные положения в отно­шении вынужденной миграции. В апреле 2015 года был при­нят антикризисный план, был расширен мандат Фронтекс в проведении операций Европейским бюро по вопросам предо­ставления убежища и Евроюста по борьбе с организаторами перевозок мигрантов. В Варшаве на саммите НАТО в 2016 году, обсудили вопросы контроля потока беженцев с Ближнего Вос­тока и вопросы противодействия терроризму, угрозе, которая пришла в ЕС вместе с потоками вынужденных мигрантов.

В Марте 2016 года ЕС заключил соглашение с Турцией по вопросам урегулирования кризиса с беженцами. Согласно этому положению было позволено часть вынужденных ми­грантов депортировать из Греции в Турцию, взамен Турции была обещана финансовая помощь, обещание безвизового режима и возобновление переговоров относительна членства Турции в ЕС.

Как представляется, такое решение вовсе не решает вопро­са вынужденной миграции и миграции, вообще, тем самым ЕС чужими руками, в данном случае посредством Турции, ре­шил избавиться от части мигрантов, тем самым оградив себя и от необходимости решать их проблемы. Таким образом, ЕС на территории Турции создает своего рода буферную зону, где будут накапливаться потоки мигрантов, а что с ними делать далее, по всей видимости, решать в конечном итоге придется Турции.

Нет единства в отношении вынужденной миграции и в самом ЕС. Например, еще в 2014 году отдельные страны ЕС отказались финансировать операцию More Nostrum, кото­рая предназначена для сдерживания миграции в страны ЕС у границ Африки. Также следует обратить внимание на от­каз выполнять Дублинское соглашение 2013 года со стороны Германии, в которых предусмотрено, что ответственность за предоставления убежища лежит на той стране, чью границу изначально пересек беженец. Данные соглашения предусма­тривали две цели, во-первых, лишить возможности мигранта претендовать несколько раз на получение убежища в ЕС, а во- вторых, блокировать перемещение мигрантов, в другие стра­ны, если они получили отказ в убежище.

Интересно, что рассматриваемые соглашения изначально были приняты всеми странами ЕС, также к ним присоедини­лась Норвегия и Швейцария. Однако данные соглашения не­однократно критиковались, так как основное бремя в данном случае по принятию к себе беженцев ложилось на пригранич­ные страны. Как результат, в 2015 году Венгрии перегруженная просьбами об убежище объявила, о приостановке действий Дублинских соглашений. Однако Правительства Чехии и Гер­мании добровольно согласились принять к себе выходцев из Сирии. Другие страны выступили против каких-либо измене­ний в Дублинских соглашениях 2013 года, опасаясь того, что Еврокомиссия введет новые квоты для стран ЕС по приему вы­нужденных мигрантов.

Таким образом, сформировавшееся правовое регулиро­вание вынужденной миграции в ЕС оказалось непригодным в современных условиях. Проблемы вынужденной миграции в страны ЕС за последние годы так и не получилось решить. Кроме того, у европейских государств не получается вырабо­тать общий курс политики в отношении миграции. Брюссель оказывает все большее давление на страны-участницы, требуя от них размещать все больше мигрантов, отчего одна за одной европейские страны отказываются.

2017 год показал, что правовое регулирование процессов вынужденной миграции в ЕС не оказывает сколь-нибудь суще­ственного влияния на волну миграции. Например, 26.06.2017 года, группа мигрантов в количестве 400 человек предприняли попытку прорваться на территорию Италии через Францию, в связи с чем власти Франции были вынуждены направить на границу жандармерию, что позволило рассеять мигрантов при помощи применения слезоточивого газа, однако, такие меры, по нашему мнению, не согласуются с установленными правилами о необходимости оказываться мигрантам всяче­ское содействие, в том числе и посредством предоставления еды и жилья. Тем самым сегодня ЕС вынужден нарушать свои же правила. Растет число прибывающих вынужденных ми­грантов в Италию, по сравнению с 2016 годом, их стало больше на 20 %, при этом мигранты не остаются в Италии, а пытаются попасть на территорию Франции и Германии, в связи с тем, что последние установили довольно щедрые социальные гарантии.

Тем самым сегодня наблюдается тенденция углубления внутренних противоречий между государствами-членами ЕС, продолжается противостояние Западной и Восточной Европы по миграционным вопросам. В ближайшее время европей­ским лидерам придется найти ответ на вопрос, что для них бу­дет важнее свое, собственное развитие, сохранение культурной и национальной идентичности или же выполнение общеевро­пейских обязательств, что сегодня больше напоминает шан­таж со стороны Брюсселя.

Таким образом, можно сделать следующий вывод:

Сегодня, когда основную массу мигрантов в ЕС состав­ляют вынужденные мигранты, беженцы из стран Африки и Азии, которые массово прибывают в Европу в последние годы, действующие правовые нормы оказываются неспособными противостоять данному процессу и попросту не работают. Дальнейшая попытка ЕС реализовать данные меры миграци­онной политики приведет исключительно к кризису на рынке труда, снизятся доходы населения, еще больше вырастит пре­ступность, в том числе и в таком ее проявлении как терроризм, значительно увеличится нагрузка на системы социального обеспечения.

По нашему мнению, следует предложить ЕС прекра­тить решать вопросы вынужденной миграции ситуативно, применительно к возникающим отдельным миграционным проблемам в той или иной стране ЕС. Не могут давать поло­жительных результатов и точечные соглашения с отдельны­ми Африканскими странами. Представляется, что проблема вынужденной миграции - это, прежде всего, проблема обе­спечения безопасности в масштабе всего мира. Для решения вопросов вынужденной миграции следует идти не по пути ужесточения законодательства в данной области, а по пути со­трудничества между государствами, в том числе и не входящи­ми в ЕС в части урегулирования возникающий в разных точках мира конфликтов. Если будет решен внутренний конфликт, в той же Сирии, это как следствие приведет и к значительному снижению вынужденных мигрантов из этой страны. Однако сегодня в данных вопросах ЕС занимает неконструктивную позицию. Например, в кризисе с Сирией значительно содей­ствие в преодолении вынужденной миграции из этой страны может оказать Россия, посредством установления мира в дан­ном регионе, однако, Европейский Союз занимается санкци- онными вопросами против России, которая в одиночку пыта­ется справиться с сирийским кризисом, что, как следствие, не дает положительных результатов.

Таким образом, в правовом регулировании вынужден­ной миграции в Европейском Союзе накопилось очень много проблем, для решения которых достижения более весомых результатов в данной области жизнедеятельности ЕС, как нам представляется, предстоит предпринимать более решитель­ных шагов в этом направлении, в том числе:

Вступить в конструктивный диалог с Россией в отноше­нии решения кризиса в Сирии;

• начать диалог с ведущими странами мира, в том числе в рамках ООН и других международных межправительствен­ных организаций, включая региональные международные организации, по урегулированию ситуации в Ливии, Ираке, Афганистане и Эритреи;
• прекратить решать вопросы миграции, в том числе и вынужденной ситуативно (точечно), применительно к перма­нентно возникающим миграционным проблемам;
• приступить к разработке и принятию единого норма­тивно-правового акта в отношении миграции, который будет учитывать интересы всех без исключения стран, входящих в ЕС, для чего Брюсселю следует отказаться от роли «плохого полицейского»;
• оказывать невоенную поддержку в конфликтах, возни­кающих на территории Африки и Ближнего Востока;
• значительно уменьшить размеры пособий, которые се­годня предоставляются мигрантам, что даст возможность сти­мулировать их быстрее интегрироваться в европейское сооб­щество и поможет уменьшить потоки миграции в страны ЕС;
• в содружестве третьими государствами в полной мере содействовать мерам по борьбе с новыми угрозами безопас­ности, такими, как терроризм, религиозный экстремизм и се­паратизм.

Только комплекс мер и конструктивный диалог могут при­вести к сколь-нибудь видимым результатам в борьбе с вынужден­ной миграцией, в противном случае недалек тот день, когда мы будем наблюдать еще не один «Брексит» о выходе из ЕС.

КВАЧАХИЯ Рональд Гиевич
начальник отдела жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства управы района Печатники города Москвы, аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов