В данной статье раскрывается содержание термина «компетенция публично-правового образования» и описывается каждый элемент структуры компетенции муниципальных образований.

В ходе анализа правовых норм, составляющих компетенционную основу местного самоуправления, выявляется ряд законодательных пробелов и коллизий, а также описывается авторское видение механизма их преодоления.

Ключевые слова: муниципальное право, вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления, компетенционная основа местного самоуправления.

КУПЦОВ Егор Игоревич
кандидат юридических наук, доцент кафедры менеджмента и экономики спортивной индустрии им. В. В. Кузина Российского государственного университета физической культуры, спорта, молодежи и туризма

KUPTSOV Egor Igorevich

Ph.D. in Law, associate professor of V. V. Cousin Management and economics of the sports industry sub­faculty of the Russian State University of Physical Culture, Sports, Youth and Tourism

LEGAL GAPS AND CONFLICTS IN THE AREA OF COMPETENCE OF LOCAL SELF-GOVERNMENT

This article reveals the content of the term «competence of a public legal entity» and describes each element of the structure of the competence of municipalities. In the course of the analysis of the legal norms that make up the competence basis of local self­government, a number of legislative gaps and conflicts are revealed, and the author’s vision of the mechanism for overcoming them is described.

Keywords: municipal law, issues of local importance, powers of local self-government bodies, competence base of local self­government.

В научной литературе отмечается, что эффективность осуществления местного самоуправления напрямую зависит от содержания его компетенции, недостаточная правовая регламентация которой может являться причиной дубли­рования функций органов местной власти и приводить к иным негативным последствиям [1, с. 53], а четкое видение субъектами муниципального управления своей компетен­ции, наоборот, способствует созданию условий для успешно­го решения как стратегических, так и текущих задач [2], что указывает на актуальность поиска путей совершенствования правовых норм, образующих институт компетенционной ос­новы местного самоуправления.

Под компетенцией того или иного публично-правого образования следует понимать совокупность его предметов ведения и полномочий. Предметы ведения представляют со­бой круг рассматриваемых вопросов, а полномочия - права и обязанности, необходимые для их решения. Иными словами, они должны соотноситься друг с другом как постановка цели и способы её достижения.

Основу предметов ведения муниципальных образова­ний составляют вопросы местного значения, решение кото­рых является главной задачей местного самоуправления со­гласно легальной дефиниции данной формы народовластия, содержащейся в статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» (далее - Закон о МСУ).

Вопросы местного значения - это вопросы непосред­ственного обеспечения жизнедеятельности населения муни­ципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления са­мостоятельно. Закрытые (за некоторым исключением) пе­речни таких вопросов содержатся в статьях 14, 15, 16 и 16.2 Закона о МСУ.

Одной из ключевых проблем определения круга вопро­сов местного значения является их смешение с полномочи­ями муниципальных органов власти по их решению. Так, например, совершенно очевидно, что утверждение местного бюджета или установление местных налогов и сборов едва ли подходят под данное выше определение и не могут яв­ляться самоцелью. Их скорее следует отнести к способам её достижения - конкретным правам и обязанностям местных органов публичной власти. Подобных примеров можно при­вести достаточно много, что говорит о необходимости глубо­кой переработки самой концепции формулировки вопросов местного значения и их отграничения от полномочий по их решению.

Базовый перечень таких полномочий приведён в ста­тье 17 Закона о МСУ. Обращает на себя внимание тот факт, что вопросы местного значения, согласно данному в законо­дательстве определению, могут решаться населением непо­средственно или через представителей, но полномочиями по их решению законодатель наделяет только органы местного самоуправления.

Представляется, что ряд форм прямой демократии на муниципальном уровне, включая местные выборы и рефе­рендум, де-факто и представляет собой полномочия населе­ния по решению вопросов местного значения. То есть само по себе формирование муниципальных органов следует рас­сматривать как средство разрешения вышеописанных вопро­сов.

Ещё одной проблемой является то, что перечень пол­номочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения слишком децентрализован. В упомянутой 17-й статье Закона о МСУ называются лишь 15 полномочий. При этом данный перечень остаётся открытым, так как допускается предусматривать иные полномочия ор­ганов местного самоуправления по решению вопросов мест­ного значения федеральными законами и уставами муни­ципальных образований. В итоге мы приходим к ситуации, когда без труда можно перечислить несколько десятков со­держащих перечень полномочий муниципальных органов федеральных законов, нормы которых регулируют обще­ственные отношения в совершенно разных областях (см., на­пример, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и т.д.).

В свете сказанного хотелось бы поддержать предложе­ние о кодификации муниципальных правовых норм [3]. Представляется, что данная мера позволила бы, например, избежать коллизии, связанной с тем, что в Законе о МСУ ут­верждение местного бюджета отнесено к вопросам местного значения, а Бюджетным кодексом Российской Федерации - к полномочиям по их решению.

Помимо вопросов местного значения к предметам веде­ния муниципальных образований также справедливо отно­сят отдельные вопросы регионального и федерального зна­чения. Для решения таких вопросов органы местной власти либо наделяются отдельными государственными полномо­чиями с передачей необходимых финансовых ресурсов по­средством предоставления субвенций из вышестоящих бюд­жетов, либо реализуют право на участие в осуществлении не переданных им государственных полномочий.

Вышеуказанное право может быть использовано мест­ными органами власти, в том числе, в отношении вопросов, перечисленных в статьях 14.1, 15.1 и 16.1 Закона о МСУ (в зависимости от вида муниципального образования), среди которых создание муниципальных музеев, муниципальной пожарной охраны, муниципальных образовательных орга­низаций высшего образования, создание условий для разви­тия туризма и т.д.

В свете сказанного представляется небезынтересной по­зиция С. А. Авакьяна, в соответствии с которой нет вопро­сов сугубо местного значения, так как все такие вопросы яв­ляются продолжением вопросов государственного значения [4, с. 64]. Соглашаясь с озвученным мнением, напрашивается вывод о том, что тот или иной вопрос, решаемый органами публичной власти, следует отнести к вопросу местного значе­ния, если он решается на муниципальном уровне и его реше­ние имеет значение именно для местного населения (напри­мер, содержание автомобильных дорог местного значения). Если решение того или иного вопроса попадает в зону инте­ресов населения сразу нескольких муниципальных образова­ний верхнего уровня (например, содержание автомобильных дорог регионального значения), то он «поднимается» уже на государственный уровень. Если органам местного самоуправ­ления делегируют осуществление дорожной деятельности в отношении участка региональной трассы, им таким образом передаются отдельные государственные полномочия.

Но тогда остаётся неясным следующий момент. Как отмечает М. Ю. Дитятковский, исходя из законодательных формулировок, «права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесённых к вопросам местного значе­ния, являются производными от отдельных государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправ­ления» [5, с. 104], то есть их частным случаем. Но корректно ли относить, допустим, указанное в статье 14.1 Закона о МСУ право местных органов власти на создание музеев поселения к государственным вопросам? Представляется, что данный вопрос, а также осуществление деятельности по обращению с бродячими животными, обитающими на территориях му­ниципального образования, оказание содействия развитию адаптивной физической культуры и спорта и многие другие следует скорее отнести в отдельную категорию, не нашед­шую отражения в действующем законодательстве - факуль­тативные вопросы местного значения.

К слову, полномочия (хотя здесь скорее более уместно го­ворить о правах в чистом виде), необходимые для решения та­ких вопросов, также «разбросаны» по различным отраслевым федеральным законам (см., например, Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», Феде­ральный закон «Об основах туристской деятельности в Россий­ской Федерации»), что ещё раз указывает на целесообразность кодификации муниципально-правового массива.

Обратим внимание также на то, что органы местного са­моуправления могут участвовать в осуществлении иных не переданных им государственных полномочий, в случаях, пред­усмотренных федеральными законами, а также решать про­чие вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными и региональными законами. Представляется, что такая формулировка окончательно размывает структуру компетенции органов местного самоуправления. При этом стоит согласиться с мнением о том, что сложившаяся ситуация «дает почву для потенциального злоупотребления теми полно­мочиями, которые в настоящее время нигде не определены» [6].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что сегодня правовые нормы, относящиеся к институту компетенцион­ной основы местного самоуправления, нуждаются в совер­шенствовании, для чего необходимо проведение глубокого комплексного научного исследования, направленного, в том числе, на устранение описанных выше пробелов и коллизий.