Вооруженный конфликт в Сирии, начавшийся весной 2011 г. и впоследствии переросший в региональный, к настоя­щему времени приобрел мировое значение.

Несмотря на все проблемы, сирийская государственность сохраняется, одним из очевидных признаков жизнеспособности которой является регулярное проведение в соответствии с Конституцией прези­дентских, парламентских и местных выборов.

Государственная власть в Сирии разделяется на законода­тельную, исполнительную и судебную. Являясь многопартий­ной президентско-парламентской республикой, Сирия, со­гласно действующей Конституции, принятой в 2012 г., имеет следующую систему органов исполнительной власти:

Президент Сирийской Арабской Республики обладает самыми значительными полномочиями и фактически руково­дит всеми ветвями власти.

Президент избирается народом путем прямого голосо­вания. Кандидат, получивший абсолютное большинство го­лосов, одерживает победу на выборах. Если ни один из кан­дидатов не набирает большинства голосов, то проводится повторное голосование, на котором избиратели должны вы­брать между двумя кандидатами, получившими наибольшее число голосов. Результаты выборов оглашаются спикером На­родного совета (Парламентом) (араб. — Меджлис аш-Шааб). Президент Республики избирается сроком на 7 лет, при этом количество сроков пребывания у власти ограничено двумя подряд.

Президент Республики утверждает законы, одобренные парламентом (Народным Советом). Он вправе отклонить их в течение одного месяца с момента получения, обосновав свое решение. Если подобные законы получают одобрение Народ­ным Советом во второй раз более чем двумя третями голосов депутатов, то Президент республики обязан их утвердить. Президент издает указы, решения, постановления и распоря­жения в соответствии с законами Республики.

Президент обладает правом законодательной инициати­вы и правом вето, которое может быть преодолено лишь в том случае, когда за это выскажется не менее двух третей депута­тов. В период между сессиями парламента глава государства вправе издавать законы, которые затем, после начала работы очередной сессии, выносятся на рассмотрение Народного Со­брания. Президент может выносить законопроекты на обще­национальный референдум в обход процедуры принятия закона парламентом. Кроме того, он имеет право роспуска парламента и издания законов в последующий период. Со­гласно Конституции, единственным поводом для привлече­ния Президента к уголовной ответственности является госу­дарственная измена.

Вместе с правительством он участвует в формирова­нии и реализации государственной политики и контролирует ее реализацию. В полномочия президента входит назначение на высшие гражданские и военные должности. Так, Президент назначает министров, их заместителей, главу Государственно­го совета, глав дипломатических миссий и консулов, присваи­вает высшие звания военнослужащим. Указанные лица могут быть отстранены от занимаемых должностей только указом Президента. Президент имеет право присуждать ордена и медали.

Глава государства объявляет войну и заключает мир, объ­являет всеобщую мобилизацию, отвечает за введение и отме­ну чрезвычайного положения. Президент Республики являет­ся верховным главнокомандующим вооруженными силами. Конституция наделяет главу государства правом на заключе­ние международных договоров и конвенций и их отмену в со­ответствии с положениями Конституции и нормами между­народного права.

Согласно Конституции Президент председательствует на заседаниях Совета министров и совместно с ним определяет политику государства и контролирует ее осуществление. Пре­зидент вправе формировать органы исполнительной власти, советы и специальные комитеты.

Высшим органом исполнительной власти и высшим ад­министративным органом является Совет министров, возглав­ляемый Премьер-министром, который назначается Президен­том. Совет министров полностью формируется Президентом. Правительство осуществляет контроль за исполнением за­конов и постановлений, а также за работой министерств, ве­домств и государственных институтов.

Правительство Сирии состоит из Председателя Совета министров (Премьер-министра), его заместителей и мини­стров. В соответствии с указом Президента № 203 от 03.07.2016 «О новой структуре Совета министров» в состав правитель­ства Сирии включены помимо Премьер-министра замести­тель премьер-министра - министр иностранных дел и по делам эмигрантов, а также еще 23 министра - обороны, по делам Президента, внутренних дел, образования, юстиции, общественных работ и жилищного строительства, сельского хозяйства и аграрной реформы, туризма, административно­го развития, здравоохранения, социальных дел и труда, про­мышленности, экономики и внешней торговли, высшего обра­зования, местной администрации, связи и технологий, нефти и минеральных ресурсов, информации, культуры, транспорта, электроэнергетики, финансов, водных ресурсов, внутренней торговли и защиты потребителей - и, кроме того, государ­ственный министр по делам национального примирения.

Премьер-министр, его заместители и министры прини­мают присягу перед Президентом республики. При реорга­низации Правительства к присяге приводятся только новые министры. Премьер-министр, его заместители и министры несут ответственность перед Президентом республики за свои действия, с гражданской и уголовной точки зрения, в соот­ветствии с законом. Президент республики обладает правом привлечь их к судебной ответственности за служебные престу­пления. Находящийся под следствием член Совета министров временно освобождается от должности с момента предъявле­ния ему обвинения и до вынесения приговора. Его отставка или увольнение с поста не препятствуют ведению судебного процесса.

Круг ведения Совета министров включает разработку планов по исполнению государственной политики (которая объявлена Президентом), направление работы министерств и других государственных органов, подготовку проекта госу­дарственного бюджета и проектов законов, планов развития, включая развитие производства, инвестирования националь­ного богатства, поддержку и развитие экономики и увеличе­ние национального дохода, заключение соглашений и догово­ров в соответствии с положениями Конституции, контроль за исполнением законов, защиту интересов и безопасности, прав и свобод граждан, принятие управленческих решений в соот­ветствии с законами и правилами и контроль за их выполне­нием.

Статья 9 Закона № 20 от 16.05.2017 «О работе Совета ми­нистров» определяет его функции: участие совместно с Прези­дентом Республики в разработке общей политики государства; сохранение безопасности и интересов государства; контроль за работой органов и учреждений государства; направление и координация работы министерств, учреждений, государствен­ных органов и органов, связанных с ними; контроль за выпол­нением законов и правил.

Закон относит к компетенции Совета Министров наблю­дение за реализацией общей политики государства в различ­ных областях на основе положений Конституции, законов, указов и решений Президента Республики; принятие мер для обеспечения верховенства права, защиты общественных прав и свобод, защиты государственной и частной собственности; поддержание общественного порядка (общественная безопас­ность, общественное спокойствие, общественное здравоохра­нение, общественная мораль); контроль за денежными сред­ствами, кредитными и страховыми системами, обеспечение сохранности государственных средств; разработку необходи­мых планов подготовки профессиональных кадров для госу­дарственных органов в соответствии с потребностями страны; организацию административных органов государства и об­легчение его работы; контроль за исполнением законов и пра­вил и вынесение административных решений в соответствии с ними; подготовку планов повышения производительности труда; предоставление кредитов в соответствии с положени­ями Конституции в рамках общей политики государства; подготовку проектов законов и направление их Президенту Республики; разработку и принятие правил, необходимых для применения законов, если законом не указан другой ком­петентный орган для их принятия; заключение конвенций и договоров в соответствии с положениями Конституции; под­готовку проекта государственного бюджета и направление его Президенту Республики; формирование комитетов для выполнения конкретных задач; принятие необходимых мер правового и административного характера для обеспечения реализации принципа конституционной законности; приостановку, изменение или отмену решений министров, или губернаторов, или исполнительных органов местных советов, если они противоречат законам или общей политике государ­ства (ст.10).

Дополняют и придают системность органам исполни­тельной власти Сирии органы местной администрации. Тер­ритория Сирийской Арабской Республики состоит из адми­нистративных и территориальных единиц. Их количество, границы, полномочия и статус регламентированы законом.

Территория Сирии разделяется на 14 провинций. Про­винции (араб.мухафазат), в свою очередь, включают 64 региона (араб. - манатик), в том числе столицу страны (город) Дамаск.

Провинция является самым верхним уровнем админи­стративно-территориального деления. Население админи­стративных единиц избирает органы общей компетенции - советы, в то время как в территориальных единицах действуют исключительно назначаемые представители центра.

Каждая административная единица (провинция, город, муниципалитет, поселок) имеет свой совет, который состоит из членов, избранных в соответствии с положениями Закона «О всеобщих выборах» (араб.  - Канун аль- итехабат аль-аамма) - на основе всеобщего избирательного права путем тайного, равного и прямого голосования.

Организация местных советов основана на применении принципа децентрализации полномочий и ответственности. Закон предусматривает правила взаимодействия между адми­нистративными единицами и центральной исполнительной властью, описывает круг вопросов, находящихся в их ведении, формирование бюджета, а также устанавливает правила кон­троля за их работой.

В законе также описывается процедура назначения или избрания руководителей административных единиц, их пол­номочия и полномочия руководителей специализированных органов управления - департаментов, сформированных по сферам деятельности.

Так, например, население каждой провинции выбирает совет провинции, который составляет программы и планы развития, следит за их осуществлением в целях обеспечения сбалансированного и устойчивого развития провинции, отве­чает за выявление и учет местных интересов. Аналогичные со­веты избираются в более мелких административных единицах

• городах, муниципалитетах и поселках. Избранные депутаты совета выбирают из своих рядов председателя совета, а также исполнительный аппарат совета.

В соответствии с законом о местной администрации, главой исполнительного аппарата совета провинции являет­ся назначаемый Президентом Республики губернатор [4]. В этом заключается важное отличие от закона 1971 г. о местной администрации, который гласил, что губернатор является одновременно Председателем совета провинции и главой ис­полнительного аппарата совета провинции. Главами испол­нительных аппаратов советов других административных еди­ниц являются председатели, выбранные советом из числа его депутатов.

Председатель совета города, муниципалитета или посел­ка представляет интересы административной единицы в суде и других органах; возглавляет исполнительный аппарат го­рода, муниципалитета и поселка; исполняет и контролирует исполнение резолюций и решений совета и исполнительного аппарата.

Советы местной администрации, являясь представитель­ным органом административной единицы, юридически вклю­чены в систему исполнительной власти в Сирии. При этом их депутаты, согласно ст. 81 закона «О всеобщих выборах», после своего избрания народом должны быть утверждены централь­ной исполнительной властью - Президентом Республики. Он издает указ с перечнем имен победителей на выборах в Советы провинций и Советы городов-центров провинций. Министр местной администрации, входящий в состав Совета мини­стров, в свою очередь, подписывает решение, в соответствии с которым объявляются победители выборов в остальные, ме­нее крупные советы местной администрации (муниципалите­та, поселка).

В административно-территориальных единицах государ­ственное управление осуществляется посредством предста­вителей центральной власти. Так, главы районов и регионов назначаются министром внутренних дел, а глава каждой про­винции (губернатор) назначается и освобождается от должно­сти указом Президента республики.

Таким образом, специфика системы органов исполни­тельной власти в Сирии заключается в том, что наряду с орга­нами центральной власти в нее включаются выборные советы местной администрации, совмещающие функции местного государственного управления и местного самоуправления. Структура исполнительной власти Сирии как политико-пра­вовой категории, закрепленная в Конституции, отличается от структуры государственного управления как категории орга­низационно-правовой. Неслучайно профессор С. Нахили для описания государственного управления использует термин «центральная администрация» как наиболее подходящий к системе исполнительной власти Сирии, где каждый админи­стративный орган находится в ведении центральной власти, относя его к Президенту Республики, Премьер-министру, Со­вету министров, министрам, губернаторам, руководителям регионов, руководителям районов, а также административ­ным и консультативным советам и органам, подотчетным премьер-министру.

В настоящее время во многих государствах в одной адми­нистративно- территориальной единице действуют как назна­чаемые представители центральной власти, так и местные вы­борные органы. Так, во Франции население коммуны (самой малой административно-территориальной единицы) избира­ет представительный орган - муниципальный совет, исполни­тельным органом которого является мэр, избираемый муни­ципальным советом из числа его членов. Мэр одновременно выполняет функции представителя центральной власти на территории коммуны и в этом своем качестве подчиняется вышестоящему префекту, назначаемому декретом Президен­та Франции. Население департаментов (более крупных адми­нистративно-территориальных единиц) избирает генераль­ный совет, который из своего состава выбирает председателя, одновременно являющегося руководителем исполнительного органа департамента. При этом в департаменте работает так­же представитель центральной государственной власти - пре­фект департамента. В более крупных образованиях - регионах - действует представительный орган - региональный совет, органом исполнительной власти которого является его пред­седатель, а центральную власть в регионе представляет назна­ченный префект региона.

В коммунах, провинциях и областях Италии представи­тельные органы местного самоуправления включают совет, ис­полнительный орган совета - джунты - и председателя (в ком­мунах - мэра). В провинциях и коммунах председатель совета и мэр (с 1993 г.) избираются непосредственно населением. В областях члены джунты и председатель избираются из членов совета. При этом во всех территориальных единицах Италии присутствуют представители центральной власти. В областях этими функциями наделен правительственный комиссар, ко­торый подчиняется непосредственно премьер-министру, а в провинциях представителями центральной власти являются префекты, которые входят в систему Министерства внутрен­них дел. Как и во Франции, функции представителя централь­ной власти в коммунах возложены на мэра, который, несмотря на то, что избирается населением коммуны, должен принести присягу префекту как представителю центральной государ­ственной власти.

В Норвегии каждая губерния (фюльке) управляется гу­бернатором, являющимся представителем короля, а также представительным органом (фюлькетингом) и его исполни­тельным органом - советом губернии.

Сопоставление органов местной администрации Сирии с местными органами других стран позволяет сделать вывод об определенном сходстве территориального управления Си­рии и стран континентальной правовой семьи, прежде все­го Франции. Однако в Сирии отсутствует четкое разделение представительных и исполнительных органов, а также органов управления и местного самоуправления, характерное для ев­ропейских стран.

АБДУЛКАДЕР Кайс
аспирант кафедры административного и финансового права, ассистент кафедры иностранных языков, тьютор по работе со студентами юридического института Российского университета дружбы народов.