Исторические и политические аспекты

С середины восьмидесятых количество нормативных правовых актов, которые принимает Европейского союза, составляет более 12 000 актов. Законотворческая деятель­ность постоянно растет, это касается как обязательных, так и рекомендательных актов. При этом рекомендательные акты все больше формируют общественное мнение в нужном на­правлении и создают предпосылки для создания на их основе норм международного права. Не надо забывать и о между­народных обычаях, являющимися недостающими средства­ми международно-правового регулирования. Их также с каждым годом становится все больше, и они порой требуют полноценной ратификации (например, Европейская соци­альная хартия 1996 г.).

Последние несколько лет Европейский союз заявил о вер­ховенстве своего права над национальной конституцией. Акты Европейского союза могут наделяться большей юридической силой и вступать в конкуренцию с конституционными поло­жениями и даже в коллизии. Подобная ситуация имеет место быть и в таких организациях как: Евратом, ЕЭС, ЕОУС и др.

Стандартизационные процессы как последствия об­разования Европейского союза

Членство в Евросоюзе сопровождается не только увели­чивающимся правотворческим процессом, трансформацией национального законодательства. Страны-участницы все чаще вносят изменения и дополнения в положения национальных конституций, в особенности в те главы и разделы, которыми регламентируются вопросы членства в межгосударственных объединениях и имплементации актов межгосударственных объединений.

Еще до образования Европейского союза конституция Германии содержала норму, которая позволяла ей передавать законом свои суверенные полномочия межгосударственным объединениям (статья 24, абзац 1). Также, статья 25 определя­ла, что общие нормы международного права являются частью права Федерации и имеют преимущество перед ее законами. Они непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории.

Создание Европейского Союза повлекло внесение изме­нений в статью 23 Основного закона ФРГ. Данная статья по­зволила путем принятия закона, требующего одобрения Бун­десрата, передавать Европейскому союзу суверенные права (абзац 1).

Тем не менее, абзац 3 статьи 23 Основного закона ФРГ со­держит оговорку: «Федеральное правительство до начала сво­его участия в принятии правовых актов Европейского союза предоставляет Бундестагу возможность дать по ним заключе­ние. На переговорах Федеральное правительство учитывает за­ключения Бундестага. Подробности регулируются законом».

Большинство конституций европейских стран закрепили в своем законодательстве положение о приоритете между­народного права перед национальным. В результате Консти­туции Ирландии была подкорректирована таким образом, чтобы ее положения не препятствовали применению на тер­ритории страны права Европейского Союза.

Например, ст. 29.5 была сформулирована следующим об­разом: «Никакие положения Конституции не лишают силы изданные законы, принятые акты или меры, одобренные го­сударством, которые необходимы в связи с обязательствами, вытекающими из членства в Европейском Союзе или в Сооб­ществах, и не препятствуют изданию законов, принятию актов или мер, одобренных Европейским Союзом...».

Французская Конституция подверглась наиболее сильной трансформации в связи с образованием Европейского Союза. После заключения 7 февраля 1992 года Маастрихтского дого­вора (Договор о Европейском союзе) конституция Франции была дополнена специальным разделом XV «О Европейских сообществах и Европейском Союзе». Данный раздел содержит теперь ряд основополагающих положений участия Франции в Европейском Союзе: например, статья 88-2 закрепила принцип взаимности, который является условием, при котором Франция соглашается на передачу необходимой компетенции для учреждения экономического и финансового союза. Таким образом, во Франции можно проследить углубление европей­ской интеграции и признания данного факта на конституци­онном уровне.

Согласно вновь введенной ст. 49 конституции Великого Герцогства Люксембург осуществление полномочий, закре­пленных конституцией за законодательной, исполнительной и судебной властями, может быть временно возложено дого­вором на учреждения по международному праву.

Таким образом, вступление государства в межгосудар­ственное объединение, как правило, предполагает передачу наднациональным органам Союза суверенных полномочий.

В тоже время конституции, например, Италии и Нидер­ландов не претерпели изменений в связи со вступлением в Европейский Союз, при этом они содержат в себе нормы, ре­гулирующие общие основы передачи части государственных полномочий межгосударственным объединениям, без кон­кретного указания на Европейский Союз.

Таким образом, мы видим, что стандартизация нацио­нального законодательства международными межправитель­ственными организациями в отношении основных законов осуществляется по-разному, однако общий подход, по сути, одинаков.

Тем не менее, мы должны помнить о том, что передача суверенных полномочий органам межгосударственного объ­единения не должна уменьшать гарантии прав и свобод, пре­доставляемые государством. Конституционные принципы, фиксирующие право на сохранение основополагающих кон­ституционных ценностей, не могут быть трансформированы при передаче полномочий наднациональным органам. Следо­вательно, необходим механизм, защиты, предусматривающий сохранение собственной национально-культурной, а иногда и политической, экономической идентичности, обеспечиваю­щий верховенство национального суверенитета.

Очевидно, что интеграционная практика межгосудар­ственных объединений оказывает свое стандартизационное влияние и на те государства, которые не входят в Европейский союз, например, на российского законодателя. Остановимся на российском опыте более подробно, поскольку он интересен автору исследования с позиций более жесткого отстаивания собственного суверенитета во взаимоотношениях с междуна­родными межправительственными организациями.

Российский интеграционный опыт

В советской истории длительное время выдерживалась ориентация на признание приоритета за национальным пра­вом. С принятием Основ гражданского законодательства Со­юза ССР и союзных республик была введена новелла о прио­ритете правил международного договора, которая постепенно получает широкое распространение и в других отраслях зако­нодательства.

Например, статьей 15 Конституции РФ была введена нор­ма, определяющая соотношение российского и международ­ного права в пользу международного.

Статьей 79 Конституции РФ 1993 года разрешается передача российских полномочий на межгосударствен­ный уровень: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий». Поскольку ст. 79 относится к главе 3 конституции «Федеративное устройство», право России участвовать в межгосударственных объединениях рассма­тривается как элемент ее конституционно-правового стату­са. Передача полномочий носит добровольный характер и может быть осуществлена только в соответствии с между­народным договором. Согласно ст. 79 и п. «г» ст. 106, а так­же положениям п. «д» ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ международные договоры об уча­стии России в межгосударственных объединениях подле­жат обязательной ратификации российским парламентом - Федеральным Собранием РФ.

Необходимость ратификации международных договоров Федеральным Собранием не исключает участия в этой проце­дуре Конституционного Суда Российской Федерации. Не всту­пившие в силу международные договоры могут быть пред­метом рассмотрения российского органа конституционного контроля (п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции России).

Конкретный перечень межгосударственных объеди­нений, которым Россия может осуществлять передачу полномочий, в Основном Законе не указан, следователь­но, таких объединений может быть неограниченное коли­чество независимо от уровня деятельности и географиче­ского положения. Однако, Конституцией РФ установлены пределы передачи таких полномочий: это действие не должно повлечь за собой ограничения прав и свобод че­ловека и гражданина и противоречить основам конститу­ционного строя Российской Федерации. Российский зако­нодатель достаточно активно обсуждает отрицательную сторону интеграционных явлений - противоречие между межгосударственной интеграцией и сохранением госу­дарственного суверенитета.

Конституция Российской Федерации отдает предпочте­ние суверенитету. Данный вывод базируется на положениях действующей Конституции России, а именно статье 4 о госу­дарственном суверенитете в главе 1 «Основы конституционно­го строя» и практике Конституционного Суда. В этом смысле возможность участия России в межгосударственных объедине­ниях, со всеми вытекающими последствиями, вторична по от­ношению к идее верховенства государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Отметим, что все международно-правовые акты «входят» в правовую систему РФ только после их ратификации, т.е. одо­брения и присоединения. Таковы конституционный импера­тив и процедуры, установленные в п. 4 ст. 15, п. «б» ст. 86, п. «г» ст. 106 Конституции РФ и в Федеральном законе «О междуна­родных договорах Российской Федерации».

Обратим в этой связи внимание на еще одну конституци­онную норму. Согласно пункту 6 ст. 125не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению. В данном случае имеют­ся в виду возможные дела в Конституционном Суде об оценке конституционности федеральных законов о ратификации. Но пока таких дел не было.

Об этом свидетельствует также практика Конститу­ционного Суда России, в частности, Постановление от 14 июля 2015 № 21-П (г. Санкт-Петербург), в котором гово­рится, что безусловное исполнение Россией решений меж­государственного органа, принятых на основании между­народного договора, не согласующемся с Конституцией Российской Федерации, может повлечь нарушение ее по­ложений. Положения о государственном суверенитете и верховенстве конституции не допускают имплементацию в правовую систему государства международных догово­ров, участие в которых может повлечь ограничения прав и свобод человека и гражданина или допустить какие-либо посягательства на основы конституционного строя Россий­ской Федерации.

С этой точки зрения если Европейский Суд по пра­вам человека, толкуя в процессе рассмотрения дела ка­кое-либо положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод, придает используемому в нем понятию другое, нежели его обычное, значение либо осуществляет толкование вопреки объекту и целям Конвенции, то госу­дарство, в отношении которого вынесено постановление по данному делу, вправе отказаться от его исполнения, как выходящего за пределы обязательств, добровольно принятых на себя этим государством при ратификации Конвенции. Соответственно, постановление Европейского Суда по правам человека не может считаться обязатель­ным для исполнения, если в результате толкования кон­кретного положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на котором основано данное поста­новление, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, смысл этого положения разойдет­ся с императивными нормами общего международного права (Juscogens), к числу которых, безусловно, относятся принцип суверенного равенства и уважения прав, прису­щих суверенитету, а также принцип невмешательства во внутренние дела государств. Не следует забывать и о на­шумевшем Постановлении Европейского Суда по правам человека «Константин Маркин против России».

Тем не менее, Конституция РФ предусматривает возмож­ность передачи части полномочий интеграционным и союз­ным объединениям, содружествам и международным органи­зациям. Широкая юридическая формула ст. 79 конституции позволяет охватить все известные сейчас и способные возник­нуть в будущем межгосударственные объединения. Делегиро­вание им полномочий — это проявление внешних функций России, необходимый элемент ее конституционно-правового статуса.

Таким образом, вступление государства в межгосудар­ственное объединение, как правило, предполагает пере­дачу наднациональным органам международных органи­заций суверенных полномочий. При этом национальные конституции могут по-разному регламентировать этот вопрос. Как видим, среди проанализированных стран нет единого подхода к вопросу о передаче части государствен­ных полномочий Союзу. В свою очередь, конституционное законодательство Российской Федерации выработало ме­ханизм защиты собственного верховенства и незыблемости государственного суверенитета, одновременно позволяя создавать правовые основы участия России в различного рода межгосударственных объединениях с целью сотруд­ничества в политической, экономической, военной и гума­нитарной областях. Неоднозначность и недосказанность приобретает проблема разрешения юридических колли­зий между международными и национальными нормами. Признание приоритета первых, согласно п. 4 ст. 15 Консти­туции РФ, не дает всех оснований для ее решения. Таким образом, нужны дополнительные поиски решений. Одним из общих вариантов может быть разработка и принятие Федерального закона «О порядке реализации международ­но-правовых актов в правовой системе Российской Федера­ции». По нашему мнению, именно в названном Федераль­ном законе можно урегулировать порядок опубликования и вступления в силу международных актов, полномочия федеральных и региональных органов, способы реализа­ции международных актов, приведение в соответствие с ними национальных актов и коллизионные процедуры.

Заключение

Многие исследователи отмечают усиливающуюся за­висимость государств друг от друга, их возрастающую по­требность в сотрудничестве и согласовании различных дей­ствий. Это бесспорно, так как интеграция в современном мире стала основой сильного, прогрессивно развивающе­гося государства.

В ходе проведения исследования было сформулировано следующее определение евроазиатской стандартизации - это добровольное объединение двух или более экономически са­мостоятельных субъектов путем установления между ними различных типов связей, закрепленных посредством заклю­чения гражданско-правового договора, с целью эффективного совместного сотрудничества и реализации поставленных це­лей на территории Евразии.

Этот процесс благоприятно сказывается на всесторон­нем развитии объединяющихся государств, способствует становлению крепкого общества и цивилизации, совер­шенствует правовое регулирование, руководствуясь опы­том других государств, а также содействует восполнению законодательных пробелов и повышению качества право­применительной практики. Однако, помимо положитель­ных качеств, интеграция имеет и отрицательную сторону. Так, усиливается правовая зависимость и «связанность» государств действиями институтов и норм межгосудар­ственных объединений. Возникает сложность процесса «совмещения» международных и конституционных инсти­тутов. На передний план выдвигаются проблемы соотно­шения национальных и международных правовых актов и более мягкой имплементации международных норм в национальную правовую систему^[8]. К сожалению, не всег­да в полной мере учитывается специфика универсальных и региональных структур и таких объединений государств, как сообщества, содружества, конфедерации, союзы. Это порождает трудности с выполнением обязательств, нала­гаемых учредительными договорами на участвующие госу­дарства. Кроме того, стандартизация становится причиной изменения национального конституционного законода­тельства, примеров этому - достаточно.

Поэтому автор выступает с инициативой создания мо­дельных законов для стран-участниц межправительственных организаций, направленных на реализацию актов данных ор­ганизаций на национальном уровне.

МОКОСЕЕВА Марина Александровна
кандидат юридических наук, доцент, начальник научно-исследовательского сектора Марийского государственного университета