В настоящее время одним из широко обсуждаемых во­просов повестки дня правозащитной системы ООН является процесс укрепления ее центрального звена - системы дого­ворных органов по правам человека, включающей десять экс­пертных механизмов (девять комитетов и один подкомитет), контролирующих выполнение государствами их обязательств по основным международным договорам по правам челове­ка. На данном этапе процесс их укрепления, имеющий более чем 30-летнюю историю, характеризуется осуществлением ре­комендаций, изложенных в резолюции Генеральной Ассам­блеи ООН 68/268 «Укрепление и повышение эффективности функционирования системы договорных органов по правам человека» от 9 апреля 2014 г., которая завершила межправи­тельственный процесс ООН по повышению эффективности договорных органов (2012-2014 гг.). В преддверии предстояще­го в 2020 г. всеобъемлющего обзора прогресса, достигнутого в ходе реализации указанной резолюции, весьма важным пред­ставляется обратить внимание на достижения и трудности в осуществлении ее отдельных сегментов, в особенности касаю­щихся такого центрального аспекта работы договорных орга­нов, как процедуры представления докладов.

Рассмотрение периодически представляемых государствами-участниками основных международных договоров докладов о выполнении их положений (и в ряде случаев о реализации их дополнительных протоколов4) является основным направлением деятельности всех договорных орга­нов с самого начала их функционирования. Такой подход к оценке осуществления государствами их международных обязательств был во многом заимствован из опыта Междуна­родной организации труда, которая еще с начала XX в. раз­вила практику направления государствами периодических докладов о выполнении принятых под ее эгидой конвенций.

Значимость процедуры отчетности в договорных ор­ганах (комитетах) заключается, среди прочего, в конструк­тивном диалоге между соответствующим комитетом и заинтересованным государством. В отличие от других уни­версальных механизмов, работа которых предусматривает изучение периодических докладов, таких как УПО, основная цель процедуры отчетности договорных органов заключа­ется в предоставлении четкого и авторитетного руководства государствам в вопросе выбора наиболее эффективных спо­собов обеспечения соответствия их внутренней политики и мер нормам международных договоров по правам человека на основе устойчивого интерактивного диалога действующих в личном качестве экспертов с признанной компетенцией в области прав человека с государством.

Напомним, что после того, как государство присоедини­лось к тому или иному договору по правам человека или ра­тифицировало его, необходимо, чтобы в течение одного или двух лет после вступления договора в силу был представлен первоначальный доклад, а впоследствии предусмотрено, как правило, представление периодических докладов — через промежутки времени, указанные в соответствующем догово­ре или соответствующим договорным органом. В отношении всех основных международных договоров по правам человека, за исключением Международной конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений 2006 г. и Факультативно­го протокола к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., установлен график периодичности пред­ставления государствами-участниками докладов.

На данный момент положение дел в комитетах тако­во, что государства-участники представляют доклады поз­же установленного срока, что приводит к ситуациям, когда следующий периодический доклад должен быть направлен в соответствующий комитет в тот же год, когда данный дого­ворный орган должен рассмотреть текущий периодический доклад, или даже позже. По этой причине, несмотря на фик­сированную периодичность, большинство комитетов при­няли гибкий подход к определению сроков представления докладов и создали график работы на основе представления отчетов государствами по мере их поступления. Некоторые договорные органы предоставляют государствам-участникам возможность направлять объединенные доклады.

В ходе своих сессий в Женеве договорные органы в при­сутствии делегации государства-участника проводят обзор того, как государство-участник выполняет свои юридиче­ские обязательства по соответствующему договору. Стоит отметить, что на фоне позднего представления докладов со стороны государств комитеты не успевают рассматривать их вовремя в силу большой загруженности, в результате чего государствам порой приходится ожидать их рассмотрения комитетом продолжительное время (иногда больше года) после направления комитету.

На стадии подготовки к рассмотрению докладов на сес­сиях договорных органов государства направляют доклад в соответствующий комитет. Договорные органы, получив доклад, составляют список вопросов и тем, адресуемый го- сударствам-участникам, после направления ими периоди­ческих докладов, а государства-участники, соответственно, помимо уже направленного периодического доклада, пред­ставляют комитету ответы на указанные вопросы. Данные письменные ответы на перечень вопросов, подготовленный комитетом, закладывают основу для диалога с делегацией го­сударства-участника.

По итогам диалога с государством комитет принимает заключительные замечания, содержащие рекомендации о совершенствовании предпринимаемых государством мер по реализации его международных обязательств по соответ­ствующему договору.

На всех этапах процесса укрепления договорных орга­нов, запущенного в целях преодоления сложностей, с кото­рыми сталкиваются комитеты и государства, основное внима­ние на системной основе уделялось и продолжает уделяться вопросу об оптимизации процедуры рассмотрения докладов государств посредством согласования подходов всех комите­тов к реализации данной процедуры.

В течение последних десятилетий договорные органы, в том числе при помощи межкомитетских совещаний и совещаний председателей, немало сделали для того, чтобы об­судить согласование или упорядочение различных методов их работы и практики, включая процедуру отчетности. Так, по просьбе второго межкомитетского совещания договорных органов в рамках процесса сотрудничества с участием Управ­ления Верховного комиссара ООН по правам человека в 2006 г. для договорных органов были разработаны согласованные руководящие принципы представления докладов со сторо­ны государств. Эти согласованные руководящие принципы, в свою очередь, служат основой для выработки руководящих принципов подготовки докладов государств в конкретные договорные органы по правам человека. Письменные руко­водящие принципы, подготовленные для государств-участников каждым договорным органом, содержат рекоменда­ции относительно формы и содержания докладов, которые государства-участники обязаны представить согласно соот­ветствующему международному договору по правам челове­ка. Существующие руководящие принципы различаются по своему подходу: одни комитеты предусматривают подроб­ные указания на постатейной основе, а другие — указания более общего характера.

Одним из последних новшеств в рамках согласования методов работы комитетов явилась упрощенная процедура представления докладов (УППД), которая являет собой аль­тернативную процедуру отчетности - усовершенствованный вариант процедуры, до настоящего времени обозначавшаяся как «перечень вопросов до представления докладов» (ПВПД) (List of issues prior to reporting - LOIPR).

По сути, УППД включает в себя подготовку договорным органом перечня вопросов до представления доклада госу­дарства-участника и направление этого перечня данному государству перед рассмотрением доклада. На основе этого списка вопросов государства готовят доклад, подлежащий представлению в договорный орган. В отличие от такого под­хода, в рамках традиционного порядка представления отчет­ности договорные органы составляют список вопросов и тем, адресуемый государствам-участникам, после направления ими периодических докладов, а государства-участники, соот­ветственно, помимо периодического доклада представляют комитету ответы на указанные вопросы.

УППД является факультативной процедурой. Если го­сударства-участники предпочтут ею воспользоваться, им по- прежнему будет необходимо представлять первоначальный доклад. Договорные органы будут стремиться заручиться согласием того или иного государства-участника заблаговре­менно до подготовки списка вопросов по упрощенной про­цедуре, и этот список будет разрабатываться только при на­личии официального согласия соответствующих государств.

• Ежегодные совещания председателей договорных органов явля­ются форумом для членов договорных органов (председателей и сопредседателей), на котором обсуждаются различные аспекты их деятельности и способы усиления их работы. Гармонизация методов работы договорных органов является одним из важней­ших вопросов, стоящих на повестке дня совещания. Данный во­прос также активно обсуждался в ходе межкомитетских совеща­ний, проводившихся в период с 2002 по 2011 г. С 2008 по 2011 г. межкомитетские совещания проводись два раза в год - один раз одновременно с ежегодными совещаниями председателей в целях разработки рекомендаций по совершенствованию и согла­сованию методов работы договорных органов.

Для справки отметим, что ПВПД была впервые введена Комитетом против пыток (КПП) на экспериментальной ос­нове в 2007 г., а в 2009 г. Комитет в свете полученных положи­тельных отзывов и высокого уровня применения процедуры государствами-участниками (75%) решил оставить ее в силе на постоянной основе. За КПП последовали Комитет по правам человека и Комитет по защите прав всех трудящихся- мигрантов и членов их семей (КТМ), которые утвердили эту факультативную процедуру в 2009 и 2011 г. соответственно. Уже в 2012 г. КТМ зарегистрировал 75%-ный показатель при­нятия процедуры среди первых государств-участников.

Верховный комиссар ООН, принимая во внимание дан­ные достижения, сформулировала предложение об УППД в своем докладе 2012 г.^[18], принятом по итогам процесса кон­сультаций 2009-2012 гг. в рамках инициативы по укреплению системы договорных органов. В качестве обоснования полез­ности данной процедуры указывался ее потенциал снизить бремя подготовки и представления докладов для государств и одновременно помочь комитетам в более ускоренном фор­мате рассматривать доклады государств.

Впоследствии данная идея широко обсуждалась на межправительственном уровне и нашла отражение в итого­вом документе межправительственного процесса, завершив­шегося в 2014 г., а именно п. 1 резолюции 68/268. ГА ООН рекомендовала всем комитетам предложить УППД для рас­смотрения государствами-участниками. Государствам-участникам, в свою очередь, ГА ООН в п. 2 резолюции рекомен­довала рассмотреть возможность применения упрощенной процедуры представления докладов «для облегчения под­готовки ими своих докладов и поощрения интерактивного диалога о выполнении ими своих обязательств по договорам, когда такая процедура будет предложена».

В этом отношении стоит отметить, что в рамках реали­зации предложения об УППД особую пользу приобретает представление общего базового документа и его регуляр­ное обновление с учетом последних событий в государствах- участниках в соответствии с п. 3 резолюции 68/268. При этом договорным органам адресован призыв «четко и последова­тельно доработать свои существующие руководящие прин­ципы по общему базовому документу» в целях предоставле­ния руководства государствам в вопросе подготовки общего базового документа и докладов в рамках УППД.

После принятия резолюции вопросы согласования ме­тодов работы комитетов на основе ее рекомендаций рассма­триваются в рамках совещаний председателей, поскольку ГА ООН призвала договорные органы с целью ускорения про­цесса повышения согласованности в их системе и далее уси­ливать роль своих председателей в процедурных вопросах, в том числе в формулировании заключений, касающихся методов работы и процедурных вопросов. Соответственно, по­сле завершения межправительственного процесса председа­тели договорных органов на своем ежегодном 26-м заседании обратили внимание комитетов на рекомендацию ГА ООН об УППД, включая установление ограничений на количество освещаемых в периодических докладах государств вопросов, представляемых в рамках УППД.

Напомним, что в рамках консультаций межправитель­ственного процесса обсуждалось предложение о том, чтобы рекомендовать договорным органам ограничить число во­просов, направляемых государствам-участникам в рамках упрощенной процедуры, в частности, посредством исполь­зования единого образца перечня вопросов для упрощенной процедуры с максимальным показателем 25 вопросов (2500 слов), и делать упор на аспектах, которые соответствующий договорной орган считает приоритетными применительно к конкретной стране в тот или иной момент времени. Однако председатели договорных органов в ходе их 26-го совещания в июне 2014 г. в целом высказали мнение, что ограничение по количеству задаваемых вопросов является практически невы­полнимым и что цифра в 25 вопросов является лишь реко­мендацией.

Стоит отметить, что УВКПЧ подготовило проект еди­ного формата списка вопросов в соответствии с упрощенной процедурой и представило данный документ для обсуж­дения в ходе 26-го совещания председателей. Изучив его, председатели подчеркнули, что этот формат может служить лишь в качестве подспорья для рассмотрения докладов дого­ворных органов и что отдельные договорные органы должны по-прежнему иметь возможность составлять списки вопро­сов с учетом их потребностей и ситуации в соответствующем государстве-участнике.

По состоянию на 2018 г. все договорные органы внедри­ли в свою работу УППД и предлагают ее для рассмотрения государствами-участниками. Исключение лишь составляют два договорных органа - Комитет по насильственным исчез­новениям, поскольку он не получает периодические докла­ды, и Подкомитет по предупреждению пыток, поскольку он не имеет процедуру отчетности.

Комитет по ликвидации всех форм расовой дискрими­нации предлагает упрощенную процедуру тем государствам, которые опаздывают с представлением периодических до­кладов более чем на пять лет, при этом приоритет отдает­ся тем государствам, доклады которых не представляются более десяти лет. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам предлагает процедуру на эксперимен­тальной основе определенным государствам начиная с их третьего периодического доклада. Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин также предлагает процедуру на экспериментальной основе для докладов, срок ожидания которых превышает пять лет или меньший срок при условии наличия в государстве значительных политиче­ских и социально-экономических перемен. Комитет против пыток предлагает упрощенную процедуру государствам с продолжительными задержками в представлении перво­начальных докладов с учетом возможностей секретариата (два государства в год). Комитет по правам ребенка решил предложить процедуру государствам-участникам, чьи пе­риодические доклады подлежат представлению начиная с 1 сентября 2019 г. КТМ применяет процедуру для государств с продолжительными задержками в представлении первона­чальных докладов и может приступить к обзору государства в отсутствие доклада.

На настоящий момент, когда УППД реализуется в ра­боте всех комитетов, важно изучить результаты, которые она принесла и приносит с точки зрения помощи государствам в представлении докладов и оптимизации работы комитетов.

В ходе 30-го совещания председателей договорных орга­нов, проходившего 28 мая-1 июня 2018 г., председатели обо­значили, что «проблема запоздалого представления или не­представления государствами-участниками своих докладов по-прежнему подрывает эффективность системы договор­ных органов», однако несмотря на это «упрощенная проце­дура представления докладов является положительной прак­тикой, которая уже внедрена всеми Комитетами и помогла государствам-участникам в выполнении их обязательств по представлению докладов».

В целях отслеживания прогресса, достигнутого в ходе укрепления системы договорных органов, Генеральный се­кретарь ООН в 2018 г. в соответствии с п. 41 резолюции 68/268 выпустил второй двухлетний доклад о текущем состоянии системы договорных органов на фоне принятия мер, пред­усмотренных резолюцией.

В данном документе в том числе отражены заме­чания государств касательно мер, предпринимаемых в рамках системы договорных органов после принятия резолюции 68/268. Так, касательно УППД некоторые го­сударства высказывают «мнение о полезности упрощен­ной процедуры представления докладов и о целесоо­бразности ее применения всеми комитетами». Вместе с тем ряд государств все же отдают предпочтение тра­диционной процедуре и особо выделяют «проблемный момент, связанный с тем, что упрощенная процедура представления докладов не предлагается всеми на оди­наковых условиях». Данный аспект был также отмечен председателями договорных органов, которые «призва­ли договорные органы добиваться последовательности в существующей методике применения упрощенной про­цедуры представления докладов».

Генеральный секретарь в качестве остающихся в систе­ме проблем рассматривает отсутствие достаточных эмпи­рических данных по всем договорным органам, позволяю­щих определить, каковы будут последствия применения упрощенной процедуры и будет ли она устойчивой с точки зрения ресурсов. Два договорных органа, которые наибо­лее активно используют эту процедуру, а именно Комитет по правам человека и Комитет против пыток, в настоящее время оценивают ее воздействие и последствия для рабочей нагрузки, однако конкретных результатов такой оценки пока опубликовано не было.

Действительно, учитывая положительные достижения в системе (количество государств, своевременно представляю­щих доклады, выросло с 2014 г. в среднем на шесть процентов (11 процентов в 2014 г. и 17 процентов на конец 2017 г.), и от­ставание комитетов в рассмотрении докладов, ожидающих рассмотрения, сократилось на 11 процентов по сравнению с 2015 г.), трудно оценить, насколько данные результаты свя­заны с применением упрощенной процедуры.

Такое положение дел может осложняться на фоне недо­статков в формате работы совещаний председателей договор­ных органов, которые с 2014 г. сосредоточили свое внимание на вопросах согласования методов работы комитетов в соот­ветствии с рекомендациями ГА ООН в резолюции 68/268.

По сути, в рамках своих ежегодных совещаний предсе­датели вырабатывают рекомендации по координации, ут­верждая единые методики для всех комитетов по основным направлениям их работы, включая процедуру отчетности. Однако такой формат не позволяет в полной мере учитывать мнения комитетов. Такие методики, разработанные предва­рительно УВКПЧ ООН, направляются комитетам не всегда заблаговременно - до совещания председателей, затем одо­бряются предателями и предлагаются комитетам к внедре­нию лишь post factum.

Генеральный секретарь в упомянутом докладе указал на отсутствие общей позиции среди членского состава дого­ворных органов по вопросу о роли и полномочиях их пред­седателей, которые не являются представителями комитетов и могут лишь озвучивать единую позицию их комитета на такого рода совещаниях. Кроме того, весьма проблематич­ной является постоянная ротация председателей договорных органов, затрудняющая процесс достижения и поддержания консенсуса.

Таким образом, в ситуации отсутствия достаточных данных о полезности новой процедуры отчетности и рас­хождения в методиках применения упрощенной процедуры в комитетах сложно однозначно установить исключительно положительное влияние введения этой процедуры на эф­фективность работы системы договорных органов.

Представляется, что комитетам следует продолжать усилия по реализации упрощенной процедуры отчетности наряду с традиционной процедурой. Договорным органам требуется время, чтобы наработать достаточную практику применения УППД, на основе которой можно будет прове­сти оценку ее воздействия и последствия для рабочей нагруз­ки комитетов и государств в части подготовки и представ­ления докладов. При наличии такой оценки можно будет провести всеобъемлющее исследование о целесообразности реализации данной процедуры комитетами. При проведе­нии данного исследования необходимо обратить внимание на потенциал упрощенной процедуры учитывать все важные вопросы реализации соответствующего договора без опасе­ний упустить некоторые из них, которые принимаются во внимание в рамках традиционной процедуры отчетности.

Кроме того, с учетом ориентира на дальнейшее согласо­вание методик комитетов в том числе посредством деятель­ности их председателей, следует поддержать рекомендацию Генерального секретаря о том, чтобы договорные органы имели возможность обсудить и сопоставить методы работы в ходе своих сессий, предваряющих ежегодное совещание председателей с целью облегчить принятие коллективных решений о передаче своим соответствующим председателям полномочий на обсуждение и утверждение методов работы в ходе совещания председателей. Такой формат позволит в большей степени обеспечить поиск общих подходов дого­ворных органов, в том числе в контексте процедуры отчет­ности.

КОНЕВА Александра Евгеньевна
кандидат юридических наук, ассистент кафедры международного права РУДН

ГУГУНСКИЙ Денис Андреевич
старший преподаватель кафедры международного права РУДН