Вот уже более 60 лет воздушное сообщение является од­ним из важнейших видов международного транспорта.

Воз­душные суда перевозят пассажиров, грузы, выполняют метео­рологические, сельскохозяйственные и другие экономические и государственные функции. С ростом интенсивности полетов стала очевидной необходимость международного сообщества контролировать воздушное пространство для обеспечения безопасности участников воздушного движения. С этой целью Международная организация гражданской авиации (далее - ИКАО) разработала ряд мер, в том числе установление струк­туры воздушного пространства. К ним относятся, в первую очередь, районы полетной информации, воздушные трассы, запретные и опасные зоны, зоны ограничения полетов и др.

Район полетной информации (далее - РПИ) - это воз­душное пространство определенных размеров, в пределах которого обеспечивается полетно-информационное обслу­живание и аварийное оповещение. РПИ устанавливаются на основании международных договоров, которые впоследствии направляются в ИКАО для публикации в региональных аэро­навигационных планах (таких регионов девять: Европейский, Ближневосточный, Африки и Индийского океана, Азии, Ти­хоокеанский, Южноамериканский, Карибский, Североамери­канский, Североатлантический). ИКАО оказывает содействие в процессе «состыковки» границ РПИ всех регионов. Государ­ства изначально стремятся установить границы РПИ в соот­ветствии с границами исключительных экономических зон или континентальных шельфов), поскольку в таком случае не возникает юрисдикционных противоречий. Как отмечено в Аэронавигационном плане по Европейскому региону, реко­мендуемые аэронавигационные средства, службы и процеду­ры должны представлять собой единую систему, отвечающую потребностям всего международного гражданского воздушно­го транспорта.

Международные воздушные трассы устанавливаются путем заключения международного договора между заинте­ресованными государствами. Приложение 11 определяет воз­душную трассу как «контролируемое воздушное пространство (или его часть) в виде коридора». Международные воздушные трассы устанавливаются для выполнения полетов в целях регу­лярных воздушных сообщений между городами, расположен­ными в разных государствах. ИКАО готовит проекты между­народных воздушных трасс и рассылает их по государствам по региональному признаку. Далее государства региона под­писывают соответствующие международные договоры. Затем эти соглашения поступают в Совет ИКАО для публикации и вступают в силу. Принципиальным условием для открытия трассы является присутствие на маршруте необходимых ра­дионавигационных средств. В зависимости от наличия радио­локационного покрытия ширина воздушной трассы может составлять 10 или 20 км: 10 км при использовании системы наблюдения обслуживания воздушного движения, 20 км - без него. Данные коридоры необходимы для возможности совер­шения маневра при чрезвычайной ситуации (т.н. «простран­ство безопасности»). Согласно рекомендательным положени­ям Приложения 11 к Чикагской конвенции 1944 г., на участке воздушной трассы, проходящем в пределах международного воздушного пространства, организует и обеспечивает обслу­живание воздушного движения (далее - ОВД) государство, в РПИ которого находится этот участок (п. 2.1.2).

Как справедливо утверждает М. Мильде, «море покры­вает свыше 70 % поверхности Земли, и существенная часть сегодняшней аэронавигации происходит в воздушном про­странстве над морем». Значительная часть воздушных трасс проходит в международном воздушном пространстве: над ис­ключительной экономической зоной, открытым морем, Ан­тарктикой. Обслуживание воздушного движения в этих райо­нах преимущественно осуществляют прибрежные государства (при наличии надлежащих радионавигационных средств). И если при ОВД над сухопутной территорией исключительным суверенитетом обладают государства, то в международном воздушном пространстве возникает ряд вопросов относитель­но юрисдикции прибрежных государств. Так, например, ни одно государство не имеет права объявить запретную зону над открытым морем, поскольку это напрямую противоречит принципу свободы полетов над открытым морем⁶. Однако по­требность в ограничении воздушного движения с целью обе­спечения безопасности существует как над суверенной тер­риторией, так и за ее пределами (вероятно, даже в большей степени).

Согласно Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., прибрежное государство обладает следующей юрисдикцией в воздушном пространстве: устанавливать воздушные кори­доры в воздушном пространстве над архипелажными водами (ст. 53), организовывать деятельность поисково-спасательных служб (п. 2 ст. 98), сотрудничать в пресечении пиратства (ст. 100). В контексте настоящей статьи внимания также заслужи­вает п.п. 4-5 ст. 60 Конвенции, согласно которым государства имеют право возводить искусственные острова в исключитель­ной экономической зоне и устанавливать вокруг них зоны без­опасности шириной не более 500 метров. Закрепленное Кон­венцией расстояние приемлемо исключительно для морских судов, то есть только в горизонтальной плоскости. Для воз­душных судов необходимо установить вертикальные зоны без­опасности с большим расстоянием, поскольку с высоты полета невозможно точно определить зону в 500 метров.

В. Д. Бордунов характеризует юрисдикцию прибрежных государств следующим образом. В соответствии с установ­ленными Конвенцией ООН по морскому праву свободами (в первую очередь это свобода воздушного пространства над от­крытым морем) «прибрежные государства на основе равенства вправе:

• осуществлять юрисдикцию в отношении воздушных судов, имеющих национальность государства-регистрации;
• обеспечивать безопасность полетов военных и граж­данских летательных аппаратов в воздушном пространстве, расположенном над экономической зоной и открытым морем;
• применять для обслуживания полетов аэронавигаци­онные и радиотехнические средства;
• осуществлять проведение научных исследований;
• проводить наблюдение за обстановкой на море в инте­ресах военных, научно-исследовательских, промысловых, тор­говых и иных судов;
• проводить испытания ракет и учебных стрельб;
• оказывать помощь терпящим бедствие морским и воз­душным судам».

Ученый отмечает, что «при пользовании свободами, дей­ствующими над открытым морем, прибрежные государства обязаны:

• соблюдать правила полетов, рекомендованные ИКАО;
• предотвращать загрязнение воздушного пространства над открытым морем;
• предотвращать инциденты в воздушном пространстве над открытым морем;
• содействовать организации поиска и спасания воздуш­ных судов, потерпевших бедствие над открытым морем;
• не допускать полетов своих воздушных судов без опоз­навательных знаков;
• воздерживаться от угрозы силой или ее применения».

Сегодня фактическая юрисдикция прибрежного госу­дарства в области аэронавигации распространяется лишь на контролируемое воздушное пространство. Под контролиру­емым понимается воздушное пространство определенных размеров, в пределах которого обеспечивается диспетчерское обслуживание полетов в соответствии с классификацией воз­душного пространства. Иными словами, к нему относятся воздушные трассы и подходы к аэродромам. Таким образом, де-юре государства контролируют лишь малую часть воздуш­ного пространства, не имея возможности осуществлять свою юрисдикцию (или, согласно Приложению 11, принятую от­ветственность) на иные виды деятельности, производимые в их районе полетной информации. Однако на практике уже сформировался обычай, по которому прибрежные государ­ства самостоятельно формируют структуру воздушного про­странства в контролируемой области. Как подчеркнул А. И. Травников, «осуществление государствами юрисдикции в области аэронавигации в международном воздушном про­странстве не предусмотрено нормами универсальных между­народных договоров. Однако многолетняя практика (с 1950 г.), единообразно применяемая государствами указанной дея­тельности (юрисдикции) как юридически обязательное прави­ло, образовала международно-правовой обычай».

Согласно пп. 2.1.2 Приложения 11 к Чикагской конвен­ции 1944 г., «части воздушного пространства над открытым морем или в воздушном пространстве, суверенитет над кото­рым не определен, где будет обеспечиваться обслуживание воздушного движения, устанавливаются на основе региональ­ных аэронавигационных соглашений. Затем Договариваю­щееся государство, взявшее на себя ответственность за обе­спечение обслуживания воздушного движения в таких частях воздушного пространства, принимает меры к организации и обеспечению этого обслуживания в соответствии с положе­ниями настоящего Приложения». Однако четкого перечня необходимых мер нет. Приложение 11 упоминает ряд необхо­димых для безопасности взаимодействий (в том числе, с воен­ными органами). Таким образом, «взявшее на себя ответствен­ность государство» должно самостоятельно определять, каким именно образом необходимо обеспечивать максимальную безопасность всех участников воздушного движения, включая, помимо гражданской авиации, полеты государственных и экс­периментальных судов, проведение учений и стрельб и пр. В силу указанных обстоятельств и сформировался обычай осуществлять юрисдикцию в международном воздушном про­странстве.

Реализации данного обычая, по мнению автора, частично способствует примечание 2 к пп. 2.1.2 Приложения 11, соглас­но которому государство, принимающее на себя ответствен­ность за обеспечение обслуживания воздушного движения над открытым морем или в воздушном пространстве, суверенитет над которым не определен, может применять Стандарты и Ре­комендуемую практику в соответствии с порядком, принятым для воздушного пространства, находящегося под его юрисдикцией. Таким образом, национальные нормы могут подлежать при­менению на территориях международного пользования.

Государство, взявшее на себя ответственность за ОВД в РПИ, принимает также и обязательства по обеспечению без­опасности. Для полноценного выполнения этого обязатель­ства государству необходимо обладать комплексом прав, свой­ственных в пределах суверенной территории: устанавливать структуру и порядок использования воздушного простран­ства, осуществлять контроль за воздушным движением и др. Некоторые функции, однако, не связаны напрямую с Чикаг­ской конвенцией 1944 г. - например, регулирование полетов государственных судов. Вся деятельность государственной ави­ации не подпадает под действие Чикагской конвенции 1944 г., но ее доля в воздушном пространстве велика.

Как отмечает В. В. Стребков, «государственные воздуш­ные суда в воздушном пространстве открытого моря в мирное время решают следующие задачи: осуществление воздушных перевозок пассажиров и грузов; несение боевого дежурства по охране государственной границы с воздуха; ведение воздуш­ной разведки; сопровождение кораблей; проведение учебных стрельб и пусков ракет; демонстрация военного присутствия, выполнение специальных заданий и т.д.». Таким образом, при установлении структуры воздушного пространства и ко­ординации движения прибрежные государства должны учи­тывать и неавиационные виды деятельности (пуски ракет, проведение стрельб корабельной артиллерии и пр.), осущест­вляемые в РПИ. В настоящее время это происходит на основе обычая - по мнению В. Д. Бордунова, в практике государств на­блюдается единообразие применения положений Чикагской конвенции 1944 г. и приложений к ней по отношению к госу­дарственным судам. Аналогичной позиции придерживается А. И. Травников: он указывает, что «во всех странах мира суще­ствует приблизительно одинаковый порядок аэронавигацион­ного обеспечения полетов воздушных судов всех категорий».

Обязанность по обеспечению безопасности международ­ной аэронавигации предполагает планирование и координа­цию использования воздушного пространства. Основная цель - беспрепятственное осуществление гражданских воздушных перевозок. При этом признавая юрисдикцию государства в соответствующем РПИ, международное сообщество фактиче­ски наделяет прибрежное государство правом устанавливать функциональные воздушные пространства: выделять про­странство для испытательных полетов, для учебно-трениро­вочных полетов военной авиации, для опасной деятельности (пуски ракет, проведение стрельб и др.), для полетов метеорологических служб и т.п. Функциональные воздушные про­странства, как отмечает А. И. Травников, могут иметь постоян­ный или временный характер, то есть воздушное пространство резервируется для этих целей на разный период времени. К постоянным элементам структуры воздушного пространства относят воздушные трассы, запретные зоны, районы полиго­нов, а к временным - опасные зоны, районы проведения уче­ний, воздушных парадов и пр. Важно заметить, что междуна­родные трассы в открытом море пользуются преимуществом по отношению к другим элементами структуры воздушного пространства: так, например, при установлении опасной зоны государства всегда избегают воздушных трасс, стараясь про­водить опасную деятельность на максимальном отдалении от путей следования гражданской авиации. Воздушные трассы, пожалуй, являются самым стабильным элементом структуры, поскольку их установление обусловлено согласованием воле­изъявлений сразу нескольких государств.

Отдельного рассмотрения заслуживает такое явление как «опасные зоны». Чикагская конвенция 1944 г. не содер­жит этого понятия, закрепляя лишь «запретные зоны» в су­веренном воздушном пространстве. Исходя из свободы по­летов над открытым морем, запретных зон в этом воздушном пространстве быть не может. При этом именно в воздушном пространстве над открытым морем государства осуществляют значительную часть опасной для гражданской авиации дея­тельности. Понятие «опасная зона» появляется в Приложени­ях к Чикагской конвенции 1944 г. - «воздушное пространство установленных размеров, в пределах которого в определен­ные периоды времени может осуществляться деятельность, представляющая опасность для полетов воздушных судов». Как мы видим, данное определение не содержит указания на применение данного элемента структуры воздушного про­странства исключительно в международном воздушном про­странстве, хотя только там он и применяется (поскольку над суверенной территорией устанавливаются запретные зоны, смысла в опасных там просто нет). А. А. Дементьев в своем диссертационном исследовании справедливо указывает, что установление опасной зоны на сегодняшний день является диспозитивной нормой и преимущественно используется государствами для ухода от ответственности за уничтожение воздушных судов. Диссертант предлагает внести изменения в ст.9 Чикагской конвенции 1944 г. с целью придания указанной норме императивного характера. По его мнению, за неуста­новление запретных и необъявление опасных зон государства должны нести международно-правовую ответственность. Установление опасной зоны происходит посредством уве­домления ИКАО путем направления NOTAM (англ. NOtice To AirMen). Специальные службы занимаются проверкой сведе­ний и оповещений пользователей воздушного пространства в режиме реального времени. Данная мера - одна из важней­ших в вопросе обеспечения воздушной безопасности.

Исследование вопроса юрисдикции прибрежных госу­дарств в международном воздушном пространстве приводит к ряду выводов. Во-первых, установленное Приложением 11 к Чи­кагской конвенции 1944 г. принятие государством ответственно­сти за ОВД в РПИ порождает ряд прав, которые до настоящего момента не закреплены в договорных нормах и по своей сути являются обычными. Обычные нормы частично регулируют и полеты военной авиации (когда государственные воздушные суда пользуются международными воздушными трассами). Во- вторых, исходя из смысла ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г. го­сударства самостоятельно устанавливают структуру воздушно­го пространства над суверенной территорией, а также в своем РПИ. Последнее также является обычаем.

Указанные обычные нормы, выработанные многолетней практикой государств, безусловно, нуждаются в скорейшей кодификации. Некоторые ученые (например, М. Мильде) от­рицают возможность осуществления юрисдикции прибреж­ного государства в открытом море, хотя фактически так и происходит. По мнению автора настоящей статьи, для обеспе­чения безопасности полетов крайне важно закрепить обычаи в договорных нормах. На этот счет ряд исследователей (Ю. Н. Малеев, Е. А. Самородова) предлагает путь принятия единой универсальной конвенции по воздушному праву, содержащей в себе основные принципы воздушного права, а также другие нормы, устанавливающие порядок использования воздушно­го пространства. Данный документ, по мнению указанных ав­торов, должен заменить «морально устаревшую» Чикагскую конвенцию 1944 г. и охватить все возможные сферы авиации, включая технические вопросы, загрязнение окружающей сре­ды и пр. Здесь необходимо привести позицию А. И. Травникова, который с таким подходом не согласен. По его мнению, Чи­кагская конвенция 1944 г. за все время существования работает во всем мире, поэтому необходимо лишь усовершенствовать некоторые ее положения. Автор настоящей статьи придер­живается последней точки зрения.

По нашему мнению, в действующие международные до­говоры следует внести следующие изменения:

1. Дополнить ст. 60 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. положением об установлении отдельной зоны безопас­ности вокруг искусственных островов, установок и сооруже­ний для воздушного транспорта - радиус 10 км и до высоты первого эшелона (900 метров);
2. Дополнить ст.9 Чикагской конвенции 1944 г. положе­нием об обязательном установлении опасных зон в междуна­родном воздушном пространстве, а также изменить редакцию п. а: «Каждое Договаривающееся государство должно по сооб­ражениям военной необходимости ограничить или запретить на единообразной основе полеты воздушных судов других го­сударств...»;
3. Дополнить текст Чикагской конвенции 1944 г. статьей 12 bis, закрепляющей право прибрежного государства уста­навливать структуру воздушного пространства и осуществлять иные действия, определяющие порядок его использования над территорией открытого моря, находящейся в его РПИ.

СОКОВА Евгения Александровна
аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов