Процедуры судебного разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами обладают уникальным качеством - они быстрее и легче адаптируют модели логиче­ских и телеологических интерпретаций федеративных отно­шений, выработанные в рамках иных правопорядков.

В связи с этим с позиций возможной адаптации зарубежного опыта в российских культурно-исторических условиях, заслужива­ет внимание специфика судебного разграничения полномо­чий в зарубежных федеративных государствах.

Суды, рассматривая споры в сфере федеративных от­ношений, в основном стоят на страже централизации там, где это объективно не разрушает природу федеративное го­сударства. Примером правовой позиции, из которой усма­тривается такой баланс, может служить решение Высокого суда Австралии, который вынося суждение о гарантиях прав австралийских штатов, указал на запрет федеральным вла­стям «предпринимать законодательные действия, которые дискриминировали бы штаты или налагали на них бремя, которое снижало или разрушало бы их способность действо­вать как государство».

Выявляя оптимальное соотношение полномочий феде­рации и штатов, Высокий суд Австралии сформировал док­трину «федерального баланса», предполагавшую право Суда игнорировать полномочия Федерации при рассмотрении дел, если это способствует обеспечению такого баланса.

Другим примером правовой позиции Высокого суда Ав­стралии, направленным на обеспечение описанного балан­са, могут служить его суждения о суверенитете федерации и штатов, через конструкцию которого он пытался создать систему, препятствующую произвольному вмешательству федерального центра и властей штатов в компетенцию друг друга. Доктрина невмешательства федерации и штатов в дела друг друга была заимствована Австралией у США (при­мером может служить решение Высокого суда Австралии 1904 г. по делу D'Emdeen v. Pedder).

Обеспечению баланса между компетенцией федерации и штатов также способствовала доктрина «резервных» пол­номочий, предполагавшая неприкосновенность остаточных полномочий штатов (установленных ст. 107 Конституции Австралии и предполагающей, что австралийские штаты наделяются всеми полномочиями, кроме тех, которые вклю­чены в исключительную компетенцию федерации или тех, которых парламент штата лишен согласно Конституции) и исключавшая возможность расширения за счет нее ком­петенции Федерации (она тоже была заимствована у США и нашла свое выражение, в частности, в решении Высокого суда Австралии 1909 г. по делу Huddart, Parker&Co Pty Ltdv Moorehead). Нередко Высокий суд Австралии в своих ранних решениях вставал на защиту интересов штатов (примером могут служить дела Peierswald v. Bartly и Huddart ParkerLtd v. Moorchesd 1908 г.).

Начиная с 20-хх гг. ХХ в. ситуация в Австралии начи­нает меняться. Так, в 1920 г. в деле Amalgamated Society of Engineers v Adelaide Steamship Co Ltd (1920) Суд не приме­нил доктрину «резервных полномочий», сославшись на то, что федеральная компетенция может быть ограничена лишь самой Конституцией. С этого дела фактически началась тен­денция расширения компетенции федеральной власти в Ав­стралии, основные результаты реализации которой являют­ся заслугой Высокого суда Австралии, практика деятельности которого позволила перераспределить полномочия между федерацией и штатами без существенных изменений текста Конституции. В делах New South Wales v Common wealth [2006], Attorney-General (WA) v Australian National Airlines Commission [1976], Common wealth v Tasmania [1983] Высо­ким судом Австралии была отвергнута доктрина «федераль­ного баланса.

Представляется целесообразным проследить логику Суда, позволившую ему отказаться от доктрины «федераль­ного баланса» в пользу федерации в деле Common wealth v Tasmania [1983].

Суть дела заключалась в следующем: правительство штата Тасмания приняло решение построить плотину на реке, которая привела бы к затоплению части территории штата, имевшей особую экологическую значимость. Кроме того, на территории, подлежащей затоплению, могли нахо­диться памятники жизнедеятельности коренного населения Австралии, в связи с чем в 1982 г. эта территория была вклю­чена в список охраняемых объектов всемирного культурно­го и приводного наследия ЮНЕСКО. В 1983 г. федерацией был принят Акт об охране объектов всемирного наследия, во многом основанный на Акте об охране национальных пар­ков и дикой природы 1975 г., запрещавший предпринимать действия, угрожающие природе Тасмании. Поскольку Тас­мания настаивала на отсутствии у Федерации компетенции по данному вопросу, Австралийский Союз был вынужден об­ратиться в Высокий суд.

При рассмотрении дела Суд сформулировал следую­щие аргументы:

1. Суд разрешает вопросы, связанные исключительно с объемом конституционных полномочий сторон,
2. Пункт 51 (xxix) Конституции Австралии относит принятие законов по вопросам внешней политики к компе­тенции Союза.
3. «Полномочие руководства внешней политикой отли­чается от других полномочий, поскольку его объем может расширяться почти бесконечно», следовательно, в совре­менных условиях практически любой вопрос, связанный так или иначе с внешней политикой, может стать объектов феде­рального правотворчества.
4. Доводы о том, что составители Конституции не мог­ли предвидеть такую активизацию международных связей и соответствующее расширение компетенции - это лишь недоказанные предположения, которые даже в случае их истинности не могут служить достаточным основанием для ограничения полномочия, напрямую зарезервированного за Союзом в Конституции.
5. Нарушить «федеральный баланс» может только вторжение в «резервную» компетенцию штатов, а доктри­на «резервных» полномочий на момент рассмотрения дела уже отклонена Судом, кроме того, отсутствуют какие-либо обоснованные аргументы для игнорирования федерального полномочия, напрямую закрепленного конституцией.

1 июля 1983 г. Суд вынес решение в пользу Австралий­ского Союза, признав строительство плотины незаконным. Это решение повлекло за собой существенное сокращение компетенции штатов, поскольку международные обязатель­ства Австралии затрагивали огромное количество вопросов, что давало Федерации практически неограниченный объем полномочий по законодательному урегулированию этих во­просов на федеральном уровне на основании пункта xxix ст. 51 Конституции Австралии. Правовая позиция Высокого суда Австралии, сформулированная в деле Commonwealth v Tasmania [1983], была использована им неоднократно при рассмотрении иных дел, например, в делах (например, Richardson v Forestry Commission (1988), Wet Tropics Case (Queensland v Commonwealth (1989); Industrial Relations Act Case (Victoria v Commonwealth (1996), Work Choices case (New South Wales v Common wealth [2006]).

Высокий суд Австралии активно способствовал сокра­щению финансовой мощи штатов, в частности, признав за Федерацией право налогообложения доходов, а также налога на потребление (акциза). В свою очередь, будучи поставлен­ными в зависимость от федеральных финансов, штаты посте­пенно стали зависимы и от политических решений Союза. Постепенно посредством судебной практики была расшире­на сфера компетенции Союза в области защиты прав челове­ка, коренных народов и экологии.

В настоящее время во многом в силу такой политики Высокого суда Австралии эта страна является одной из са­мых централизованных федераций мира. Причем при­чина такой постепенно централизации видится в процессах глобализации и вызванной ими необходимости единства государственной политики и укрепления конкурентоспособ­ности страны через развитие национальной экономики, ста­билизацию политической сферы и социальной политики. Думается, что такая причина способна объяснить процессы централизации и в иных федеративных государствах, в част­ности, в России.

Отметим, что в конституционной практике современ­ных федеративных государств имеются примеры того, как суды, напротив, последовательно становятся на защиту баланса полномочий федерации и ее субъектов в течение длительного периода времени. Во многом такая ситуация оказывается следствием ограниченности полномочий самих судебных органов в части разрешения поров о федеративной компетенции и в части толкования соответствующих консти­туционных положений.

Так, в Бельгии Конституционный Суд осуществляет конституционный контроль лишь на предмет соответствия нормативных правовых актов конституционным нормам о формальном равенстве граждан, о защите меньшинств и об образовании. При этом он последовательно отстаивает принцип соблюдения конституционных положений о раз­граничении компетенции между федерацией и ее субъекта­ми, воздерживаясь от их расширительного толкования или от установления «подразумеваемых» полномочий федераль­ного центра. Причем даже в случае соглашений между фе­дерацией и ее субъектами конституционно установленное соотношение их полномочий не может быть изменено. Правовая позиция Конституционного Суда Бельгии сводит­ся к тому, что «несмотря на то что заключение договоров о сотрудничестве предполагает ограничение в той или иной мере автономии соответствующих органов власти, они ни в коем случае не должны содержать положения, касающие­ся обмена или передачи полномочий, так как это нарушает конституционный принцип распределения компетенции».

Показательным в этом отношении является решение Конституционного Суда Бельгии 2001 г. по делу о полно­мочиях федерального правительства и коммун Фландрии и Валлонии. Речь шла о конституционном полномочии ком­мун «осуществлять помощь индивиду» и о праве федерации осуществлять ряд полномочий в сфере социального обеспе­чения. Суд не стал менять соотношение полномочий этой сфере, напротив, подчеркнув ограниченность федеральных полномочий и широко истолковав полномочия коммун.

Пример Канады дает представления о современной ар­гументации судов в федеративных государствах, которая ло­жится в обоснование решений о компетенции федерального центра штатов. Так, с одной стороны, Верховный Суд Кана­ды нацелен на обеспечения баланса полномочий федерации штатов, с другой стороны, своей практике, пусть и менее радикально, чем Высокий суд Австралии, он способствует расширению объема предметов ведения и полномочий фе­дерального центра (например, в сфере атомной энергетики, природных ресурсов, аэронавтики), руководствуясь, в первую очередь, экономическими соображениями - Суд рассуждает о том, какой из уровней власти способен более эффективно решить ту или иную экономическую задачу.

Опыт судебного разграничения полномочий между фе­дерацией и ее субъектами в ФРГ показывает, что Федераль­ный конституционный суд ФРГ играет важнейшую роль в поддержании и развитии существующей системы федера­тивных отношений. В своей практике он обозначил устойчи­вый подход: если спор касается федеральных посягательств на какие-либо полномочия, Суд по большей мере поддерживал земли, однако, если спор касался осуществления контроля федеральной власти за исполнением землями федерального законодательства или права федерального правительства да­вать обязательные указания землям, Суд поддерживал феде­ральную власть.

Федеральный конституционный суд ФРГ вносит суще­ственный вклад в развитие доктрины федерализма. Так, при­мером может служить разработка и введение им в консти­туционную практику принципа «федеративного дружеского поведения», который предписывает сотрудничество между федерацией и землями». Не меньшее значение имеет поня­тие «правовое единство», которое Суд детально обосновал в своих решениях о конкурирующей компетенции, сделав это понятие критерием оценки правомерности федерального регулирования вопросов, входящих в обозначенную сферу; в судебном порядке были детализированы принципы верно­сти федерации, солидарности и субсидиарности.

Примером может служить решение Федерального кон­ституционного суда ФРГ 1992 года по делу земель Бремен и Саар. Эти субъекты федерации столкнулись с финансовы­ми сложностями, в связи с чем Суд решил, что оказание им федеральной помощи сверх установленных лимитов право­мерно, поскольку соответствует принципу солидарности и цени экономического выравнивания земель. В 1999 года Суд развивал идею о «солидарной общности» земель и федераль­ного правительства. Рассматривая жалобу на систему гори­зонтального выравнивания бюджетной обеспеченности субъ­ектов, предполагающую, что экономически сильные земли обязаны предоставлять часть своих ресурсов бедным землям, Суд вышел за рамки исключительно правовых аргументов и был вынужден оценивать такую категорию, как разумность экономического выравнивания, указав ее пределы и крите­рии определения.

Гораздо сложнее проблемы разграничения компетен­ции между федеральной властью и штатами решается в США. Такая сложность во многом обусловлена размытостью формулировок Конституции США относительно полномо­чий Федерации и штатов.

В интерпретации проблем разграничения федератив­ной компетенции в США наблюдается определенное един­ство точек зрения, сформулированных судами и федераль­ными органами исполнительной власти посредством работы правительственных учреждений. Так, созданная в 1953 году Комиссия по межправительственным отношениям для из­учения роли федерального правительства в отношении шта­тов и их политических подразделений сформулировала следующие правила определения правомерности действий федеральной власти: во-первых, действия федеральной вла­сти правомерны, если только она располагает необходимым объемом ресурсов для решения стоящей задачи; во-вторых, федеральная власть может взять на себя осуществление полномочий в том случае, если характер решаемого вопро­са предполагает его решение в территориальных границах юрисдикции, больших, чем границы конкретного штата;

в-третьих, действия федерации могут быть оправданы необ­ходимостью обеспечения единообразия общенациональной политики, когда оно не может быть реализовано совместны­ми усилиями штатов; в-четвертых, федеральная власть впра­ве взять на себя реализацию соответствующих полномочий, когда действия или бездействия штата нарушают права и законные интересы населения другого штата; в-пятых, феде­ральная власть действует правомерно, если штаты нарушают или не предпринимают необходимых мер для защиты ос­новных политических и гражданских прав.

Практика Верховного Суда США по вопросам о полно­мочиях федерального центра и штатов демонстрирует разно­образные, а подчас и противоречивые подходы. В развитии своих подходов к проблеме разграничения федеративной компетенции Суд прошел три периода - с момента обра­зования США и до 1937 года он последовательно отстаивал права штатов.

С 1937 г. по 1990 г. Суд придерживался иной позиции, преимущественно отстаивая права федерального центра, в правовых позициях Верховного Суда США доминировала позиция, не признающая суверенитета штатов. В этот пе­риод полномочия федеральной власти были в значительной мере расширены за счет судебной практики по таким вопро­сам, как создание федеральных стандартов в различных сферах, торговля между штатами.

В этот период Верховный Суд США активно использу­ет институт подразумеваемых полномочий федерации при рассмотрении дел. Так, в деле Мак-Куллох против штата Мэриленд Суд счет правомерным учреждение Конгрессом Второго национального банка, несмотря на отсутствие в Кон­ституции среди полномочий Конгресса такого права. Кон­ституционный характер этого права был выведен Верховным Судом США путем толкования из закрепленного в Консти­туции права Конгресса осуществлять денежную эмиссию и поддержание курса национальной валюты.

С 1990 г. по настоящее время Верховный Суд США пы­тается найти баланс между компетенциями, периодически указывая федеральному центру на наличие пределов его вме­шательства в дела штатов.

Дела о компетенции федеральной власти и штатов, рассмотренные Верховным Судом США после 1990 г., в ос­новном касались определения объема суверенитета штатов, который защищен от федерального регулирования и вмеша­тельства, и обоснование границ компетенции Конгресса, закрепленной в статье 1 Конституции США и в XIV поправке к Конституции США.

Практика Верховного Суда США после 1990 г. по делам о разграничении федеративной компетенции затрагивала ряд основных вопросов, сыгравших решающую роль в фор­мировании его правовых позиций.

Первый вопрос - это квалификация так называемого завладения (ргеетрИоп),как способа расширения компетен­ции федеральной власти. Речь идет об оценке Судом право­мерности законотворчества федеральной власти в опреде­ленной сфере и вытеснения ею штатов из соответствующей сферы. Отправной точкой рассуждений Верховного Суда США по данному вопросу является презумпция компетен­ции штатов, предполагающая, что федеральная власть не может произвольно посягать на исторически сложившиеся полномочия штатов. Однако завладение может иметь место в ситуациях: а) когда характер и масштаб решаемой задачи, а также полнота правового регулирования, обеспеченная Кон­грессом, предполагают отнесение соответствующего вопроса к ведению федеральной власти; б) когда правомерность за­владения обосновывается характером и широтой конфликта между федеральной властью и штатом; в) когда законода­тельство штата препятствует реализации общенациональ­ной задачи.

Второй вопрос касается так называемой клаузулы о торговле как аргумента в пользу компетенции федеральной власти. Суть ее заключается в том, что федеральная власть обладает все полнотой компетенции для обеспечения бес­препятственной торговли между штатами. Долгое время Верховный Суд США почти всегда становился на сторону Конгресса, когда речь заходила о ссылке на эту клаузулу. Од­нако в 1995 г. в деле США против Лопеса и в 2000 году в деле США против Моррисона принял сторону штатов и отме­нил законы Конгресса как принятые в результате присвоения федеральной властью полномочий штатов и местных орга­нов власти; нарушающие суверенный иммунитет штатов; необоснованно расширяющие полномочия Конгресса регу­лировать торговлю между штатами, а также его полномочия регламентировать деятельность штатов в соответствии с XIV поправкой к Конституции.

Так, в деле США против Лопеса федеральная власть обо­сновывала правомерность принятия в 1994 году Акта о наси­лии против женщин, ссылаясь на то, что такое насилие пре­пятствует торговле между штатами, создавая угрозу лицам и ограничивая их фактическую мобильность, сужая спрос на продукцию штатов и интенсивность торговли. Суд пришел к выводу о необоснованности таких доводов в силу того, что логика федеральной власти позволяет Конгрессу регулиро­вать любое уголовное преступление и ряд иных сфер обще­ственных отношений, которые косвенно влияют на торговлю, а такие полномочия, в свою очередь, чрезмерны.

В конечном итоге практика Верховного Суда РФ сфор­мировала три правила правомерности ссылки на клаузулу о торговле: действия федеральной власти оправданы, если они либо направлены на регулирование каналов и способов тор­говли между штатами, либо на их непосредственную защиту, либо на регулирование действий, оказывающих существен­ное влияние на торговлю между штатами.

В 1992 г. Верховный Суд США принял решение по делу Нью-Йорк против США, в котором отметил неправомер­ный характер попыток Конгресса управлять законодатель­ным процессом в штатах, принуждать их к реализации ка­ких-либо федеральных программ. В 1997 г. в деле Принтз против США, Суд указал, что «федеральное правительство не может ни издавать директивы, требуя от штатов занять­ся конкретными проблемами, ни командовать чиновниками штатов», а также упомянул понятие двойного суверенитета, подчеркну основания полномочий штатов и ограничения компетенции федеральной власти.

Третий вопрос, сыгравший принципиальную роль в формировании правовых позиций Верховного Суда США по спорам о компетенции федеральной власти и штатов, это вопрос о суверенном иммунитете штатов от частных исков. Формально XI поправка к Конституции содержала запрет в отношении искового производства, «возбужденного или ведущегося против одного из штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными какого- либо ино­странного государства», Суд же распространил ее действие и на граждан, проживающих в самом штате, отметив недопу­стимость предъявления таких исков на основании федераль­ного закона и невозможность принятия их к рассмотрению как в федеральных судах, так и в судах штатов.

Суд подтвердил иммунитет штатов от частных исков в деле 1996 года Племя Семинолы против Флориды. В этом деле истец пытался воспользоваться положением федераль­ного Акта 1988 года о регламентации игр индейцев как раз­решающего иски в федеральных судах против штатов, если те отказывались вести переговоры с индейцами для заключе­ния договоров об играх. Верховный Суд США пришел к вы­воду, что несмотря на принятие Конгрессом указанного акта в пределах его компетенции, наличие такого акта не является основанием для отмены иммунитета штата от частных исков. Аналогичные выводы были сделаны Судом в ряде дел, рас­смотренных в 1999 г.

Однако в практике Верховного Суда США по вопросу об иммунитете штатов от частных исков встречаются и проти­воположные решения. Так, Суд в деле Алден против Майн иммунитет штата неприменим к муниципалитетам и госу­дарственным служащим штата - против них можно подать иск. Еще одно исключение было сформулировано Судом в решении по делу Управление кадров Невады против Хибса, где было подтверждено право госслужащих штата подавать исковые заявления к штату в суд, связанные с положениями федерального Акта о семейном и медицинском отпуске. В деле Центральный муниципальный колледж Виргинии про­тив Катца, Верховный суд США пришел к выводу о непра­вомерности ссылки штата на иммунитет от частных исков в делах о банкротстве, в которых штат является кредитором, получившим имущество должника в нарушение принципа справедливого его распределения между остальными креди­торами.

Если попытаться выделить причины противоречивости практики Верховного Суда США по спорам о федеративной компетенции, думается, они сведутся к следующим: 1) свою роль играет субъективный фактор в том смысле, что решение Суда предопределяется убеждениями большинства судей, а характер этих убеждений может со временем под влиянием различных факторов, например, политических, изменить­ся; 2) во-вторых, объективно баланс власти между штатами и федеральным правительством также может со временем меняться в связи с изменением экономического и политиче­ского потенциала каждого их уровней власти; 3) в-третьих, изменение указанного баланса власти квалифицируется Су­дом в тесной связи с глобальными экономическими и поли­тическими изменениями и с необходимой реакцией на них со стороны государства -- поддержка единых социальных гарантий в общенациональном масштабе, защита экологии, устойчивый рост национальной экономики невозможны без расширения компетенции федерального правительства.

Следует отметить, что определенное послабление в пользу штатов в практике Верховного Суда США после 1990 г. оценивается специалистами как временное явление, поскольку более чем за 60 лет ХХ века тенденция усиления федерального центра приобрела устойчивые формы. Это до­казывается в том числе и отмиранием концепции дуального федерализма, двойного суверенитета в практике Суда. При­чина этого - в односторонности концепции, предполагавшей не только разграничение компетенции между федерацией и штатами, но и их независимое функционирование, полное игнорирование необходимости их взаимодействия.

Проведенный анализ показывает, что в разных странах в различные исторические периоды подходы судов к раз­решению споров в сфере федеративных отношений демон­стрируют свою специфику. Однако существует и общий фактор, характеризующий такие споры - в них предельно остро отражалась политическая ситуация соответствующе­го периода, а также степень конфликтности или, наоборот, взаимодействия между федеральным центром и субъектами федерации. Другим общим фактором является то, что суды в различных государствах, руководствуясь необходимостью обеспечения целостности страны, часто принимали сторону федерального центра, что связано с объективными процес­сами «квази-унитаризации» во многих современных федера­тивных государствах

Также схожими являются юридико-технические ин­струменты, при помощи которых суды определяли объем компетенции федерации: 1) расширительное толкование конституционных норм о полномочиях федерации в сфере ее исключительного ведения и в сфере совместного ведения федерального центра и субъектов федерации; 2) выявление «подразумеваемой» компетенции, то есть полномочий феде­рации, прямо не предусмотренных Конституцией, но пред­полагаемых в силу природы спорного вопроса или в силу характера иных полномочий федерации.

В целом суды оказывают существенное влияние на раз­витие федеративных отношений в государства, в частности, на разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Своей деятельностью они обе­спечивают разрешение конфликтов между федеральным правительством и субъектами федерации и приспосаблива­ют текст конституции к изменяющимся обстоятельствам.

ГЛЕБОВ Виктор Александрович
кандидат юридических наук, доцент кафедры политического анализа и управления Факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов

ПЛАТОНОВ Владимир Михайлович
кандидат юридических наук, заведующий кафедрой политического анализа и управления Факультета гуманитарных и социальных наук Российского университета дружбы народов