Процедура индивидуальных обращений к международ­ным органам, осуществляющим контроль исполнения госу­дарствами международно-правовых обязательств, является одним из наиболее эффективных инструментов имплемента­ции норм международного права в сфере защиты прав чело­века.

Отсутствие прямого доступа индивида к международно­му органу по правам человека, как правило, рассматривается учеными-международниками в качестве одной из основных проблем такого органа, стоящих на пути повышения его эф­фективности Кроме того, процедура индивидуальных обра­щений выполняет еще одну функцию: она непосредственно реализует право индивидов на доступ к правосудию, когда оно не может быть обеспечено национальными органами.

Уже в 1967 году нобелевский лауреат Р. Кассин утверждал, что если и остаются еще на земле значительные территории, где миллионы мужчин и женщин не смеют обратиться с ма­лейшей жалобой или помыслить о том, что защита права воз­можна, то таких территорий становится меньше день ото дня. За последние два десятилетия компетенция различных субре­гиональных, региональных и универсальных международных органов расширилась таким образом, чтобы предоставить воз­можность отдельным индивидам и группам лиц обращаться с жалобой на нарушение их прав и свобод. Наиболее интерес­ной является тенденция развития институтов экономических сообществ, которые все чаще включают в свою компетенцию рассмотрение индивидуальных жалоб, непосредственно каса­ющихся вопросов прав человека.

Условия обращения индивидов к основным международ­ным органам по правам человека получили освещение в тру­дах таких российских ученых по международному праву, как А. Х. Абашидзе, А. С. Автономова, Д. В. Афанасьева, Л. Гарлицкого, С. А. Горшковой, В. А. Карташкина, А. И. Ковлера, Г. И. Конь, Г. Е. Лукьянцева, К. А. Пантелеевой, Ю. В. Самович, Л. Н. Шестакова, М. Л. Энтина и других. Данные авторы рас­сматривали историю возникновения процедуры обращения индивидов к международным органам, практику применения такими органами критериев приемлемости при обращении индивидов, возможные пути реформирования институтов.

Тем не менее, условия обращения к международным орга­нам недостаточно анализируются с точки зрения реализации права на доступ к правосудию. Особенно остро этот вопрос возникает в связи с реформированием Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ). Насколько данный между­народный орган осуществляет реализацию права на доступ к правосудию и придерживается тех стандартов, которые вы­работаны им самим в отношении доступа к национальному правосудию?

В рамках данной статьи право на доступ к правосудию рассматривается как равная возможность любого заинтересо­ванного лица беспрепятственно обратиться к судебным или иным механизмам отправления правосудия и принять уча­стие в процессе рассмотрения дела. Исходя из практики меж­дународных органов по правам человека, узкий круг субъектов обращения; короткие сроки обращения; отказ от рассмотре­ния определенных групп дел^[6]; отсутствие гарантий оказания правовой помощи; отсутствие возможности лица предста­вить свое дело; а также излишний формализм в практике ор­гана правосудия и негибкое применение условий приемлемо­сти жалобы способны стать препятствием на пути индивида к правосудию.

Правовое регулирование доступа к международным ор­ганам не может быть абсолютно идентичным регулированию доступа к национальному правосудию. Во-первых, право ин­дивида на доступ к международному органувсегда обусловле­но наличием согласия государствана рассмотрение поданных в отношении него индивидуальных жалоб. В связи с этим в за­рубежной правовой литературе высказывается точка зрения, в соответствии с которой право на доступ индивидов к между­народным органам не может рассматриваться как междуна­родно-правовой обычай. Во-вторых, международные органы правосудия создаются в основном в качестве субсидиарных органов. Следовательно, одним из основных условий прием­лемости жалобы в международные органы является исчерпа­ние эффективных внутригосударственных средств правовой защиты.

Стоит отметить, что и в отношении двух указанных осо­бенностей появляются исключения. Так, при создании Суда Восточной Африки и Суда ЭКОВАС было намеренно опуще­но требование об исчерпании внутренних мер защиты.Бла­годаря этому международные органы смогли стать ближе к заявителям. Кроме того, Суд Восточной Африки, несмотря на отсутствие у него юрисдикции рассматривать индивидуаль­ные жалобы о нарушении прав человека, вывел такую компе­тенцию на основании принципа верховенства права, заложен­ного в основу соглашения сообщества.

В соответствии с Пояснительным докладом к Протоко­лу №14 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - Европейская конвенция) цен­ность сохранения права каждого индивида на обращение к ЕСПЧ была положена в основу реформирования данного ин- ститута. В своей практике ЕСПЧ также указывает, что право на беспрепятственное обращение к данному органу происте­кает из самой сути создания возможности для индивидов об­ращаться к нему. Оно включает в себя обязанность государств не препятствовать лицу эффективно представлять и добивать­ся решения по своей жалобе.

В тоже время современный вектор развития ЕСПЧ далеко не всегда отражает заявленные данным международным ор­ганом ценности. Изначально ЕСПЧ можно было рассматри­вать как самый доступный для обращения орган, поскольку его юрисдикция по рассмотрению индивидуальных жалоб не была факультативной, а с упразднением Европейской ко­миссии по правам человека индивидам был открыт прямой доступ в ЕСПЧ. Тем не менее, в настоящее время условия об­ращения в ЕСПЧ являются одними из наиболее жестких по сравнению с другими органами по правам человека. Можно рассмотреть несколько критериев, в отношении которых про­является данная тенденция.

Субъект обращения. Прежде всего, субъектом обраще­ния в ЕСПЧ является прямая или косвенная жертва, т.е. лицо, которое было затронуто нарушением В тоже время субъек­том обращения к другим региональным органам по правам человека могут любые лица или группы лиц, вне зависимости от их статуса жертвы. Африканский суд принимает жало­бы, частично основанные на СМИ, а частично на материалах, полученных от свидетелей и жертв правонарушения. Такая практика позволяет обращаться в защиту жертв других лиц, например, представителей некоммерческих организаций (на­циональных и иностранных), поскольку жертвы нарушения в силу отсутствия информации, финансовых средств, физиче­ской невозможности, страха не могут самостоятельно напра­вить жалобу в суд.

Срок обращения. Установление определенного срока обращения отвечает целям принципа правовой определенно­сти, однако применение правил о сроке обращения не должно приводить к ограничению возможности индивида воспользо­ваться средством защиты. ЕСПЧ в своей практике указывает, что сам по себе короткий срок может не являться нарушением права на доступ к суду, это во многом зависит от других обсто­ятельств, например, наличия у лица права восстановить про­пущенный срок. То есть при достаточно гибком применении даже короткого срока обращения право на доступ к правосу­дию может быть обеспечено.

Среди всех международных органов, рассматривающих обращения индивидов о нарушении прав человека, только два имеют такой же срок обращения, который еще сохраняется у ЕСПЧ - 6 месяцев. Комитет ООН по экономическим, со­циальным и культурным правам и Комитет ООН по правам ребенка имеют срок обращения в 1 год. Другие органы при­нимают обращения в течение более продолжительного пе­риода, при этом срок обращения не редко установлен гибко, например, формулировкой «разумный срок». Единственным органом с более коротким сроком обращения, чем 6 месяцев, является Суд Восточной Африки (срок обращения составляет 2 месяца). Тем не менее, данный срок стал результатом рефор­мы, целью которой было ограничить компетенцию суда в от­ношении рассмотрения индивидуальных обращений. Рефор­ма была проведена по инициативе государства Кения, которое стремилось избежать неблагоприятных для него последствий решений указанного органа. Первая палата Суда, осознавая, ничтожность такого срока стремится расширить возможности индивидов обратиться к суду, но это не всегда поддерживает апелляционная инстанция.

В соответствии с Протоколом № 15 к ЕКПЧ срок обраще­ния в ЕСПЧ должен уменьшиться с 6 месяцев до 4 месяцев. При этом ЕСПЧ в своих решениях жестко применяет крите­рий истечения срока обращения, исключением из которого являются только длящиеся ситуации. В частности, обращение индивида на национальном уровне к инстанциям, которые ЕСПЧ рассматривает в качестве чрезвычайных или не обла­дающих полномочиями для эффективного восстановления заявителя в правах, а также несвоевременные жалобы во вну­тригосударственные органы не продляют срока обращения в ЕСПЧ. Таким образом, заявитель должен знать, какие органы в соответствии со своей практикой ЕСПЧ считает последними необходимыми для исчерпания. В противном случае он мо­жет оказаться в ситуации, когда прибегнув к чрезвычайному средству защиты и ожидая принятия решения по его делу, его последующая жалоба в ЕСПЧ окажется неприемлемой. Такое применение положений данного условия приемлемости явля­ется политикой ЕСПЧ, он может заявить об истечении срока даже в том случае, когда об этом не заявляло государство.

В ответ на предложения о сокращении срока ЕСПЧ ука­зал, что это возможно в условиях современного цифрового общества, учитывая существования эквивалентных сроков об­ращения к национальным органам правосудия. Тем не ме­нее, при доступе к международным органам правосудия необ­ходимо принимать во внимание, что существует значительное различие в информированности индивидов о национальных и международных механизмах защиты своих прав и условиях обращения к ним. Даже в условиях цифрового общества, как справедливо отметил Суд Европейского Союза, электронные механизмы электронные механизмы нельзя признать практи­чески доступными для каждого индивида. Более короткий срок обращения накладывается на другие условия приемле­мости, требующие серьезной подготовки жалобы и знания особенностей функционирования ЕСПЧ и его практики.

Жалобы с незначительным ущербом.Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам является единственным органом, который помимо ЕСПЧ может отка­зывать в рассмотрении сообщения, если оно не свидетельству­ет о явном ущемлении прав его автора.

В соответствии с Протоколом № 14 к Европейской кон­венции ЕСПЧ получил правомочие отказывать индивидам в рассмотрении жалобы, если заявитель не понес значитель­ного ущерба. Критерий был подготовлен практикой самого ЕСПЧ, но был встречен критикой со стороны ряда юристов. В Пояснительном докладе к Протоколу было указано, что це­лью данного критерия является сосредоточения внимания ЕСПЧ на дела, которые оправдывают рассмотрение их по су­ществу. Целесообразность расходования судебных ресурсов в данном случае была поставлена выше ценности права на инди­видуальное обращение к органу правосудия. Тем не менее, на тот момент рассматриваемый критерий был в некоторой сте­пени сбалансирован тем, что не мог быть применен в случае, если этого требовал принцип уважения прав человека либо дело не было надлежащимобразом рассмотрено внутригосу­дарственным судом.

Протокол № 15 к Европейской конвенции, который еще не был ратифицирован всеми государствами-участниками Совета Европы, должен отказаться от второго исключения. Таким образом, вне зависимости от того, было ли дело рас­смотрено внутригосударственным судом, ЕСПЧ может отка­заться от его рассмотрения. По убеждению самого ЕСПЧ в настоящее время изменение или дополнение критериев при­емлемости жалобы не окажет сильного влияния на решение проблемы чрезмерной загруженности данного органа. Эта по­зиция была выражена перед Конференцией высокого уровня государств-участников Совета Европы в Брайтоне 2012 года. Пропорциональность ограничений прав человека заявленной цели, с точки зрения практики рассматриваемого органа, яв­ляется одним из основных критериев признания такого огра­ничения допустимым. Учитывая, что результатом примене­ния критерия незначительного ущерба без одной из защитных оговоров будет означать для заявителя отказ в правосудии, данное изменение можно рассматривать как непропорцио­нальное.

Гарантии правовой помощи. Одной из самых большим проблем доступности международных органов является от­сутствие или недостаточность предоставляемой индивидам бесплатной правовой помощи. Принципиальным моментом для рассмотрения жалобы международным органом является признание ее приемлемой, и чем более строго установлены правила приемлемости жалобы, тем важнее индивиду полу­чить юридическую помощь в момент ее составления и пода­чи. ЕСПЧ в своей практике в отношении национальных судов подчеркивал важность доступа к правовой помощи до начала судебного разбирательства. Кроме того, также в отличие от других международных органов по правам человека, при не­соответствии жалобы формальным требованиям ЕСПЧ ее отклоняет, следовательно, именно момент первого обращения является для заявителя критическим.

Тем не менее, при обращении в ЕСПЧ правовая помощь заявителю предоставляется только после того, как обращение будет передано предполагаемому государству-нарушителю. При этом выплаты предоставляются лишь на поздних этапах рассмотрения дела и расходы не оплачиваются полностью. Сумма выплат фонда при ЕСПЧ низкая и может покрывать лишь часть судебных расходов. Данное положение еще боль­ше осложняется условием обязательного представительства лица квалифицированным юристом на любом слушании Палаты ЕСПЧ, которое отсутствует при участии в процессе в других органах по правам человека. Право представлять себя самому может быть предоставлено по решению ЕСПЧ только в исключительных случаях.

Можно сказать, что ЕСПЧ является уникальным органом, который вынужден функционировать в условиях, отличных от условий других международных органов по правам челове­ка. Об этом свидетельствует огромный поток жалоб, который только в 2016 году составил 53, 500 жалоб, что превышает чис­ло жалоб, поданных за все годы во многие другие междуна­родные органы.

Уникальность ЕСПЧ как органа также отражается в дис­куссии о его функциях. В западной правовой литературе вы­деляется позиция, в соответствии с которой, рассмотрение ин­дивидуальных обращений не является и не должно являться главной функцией ЕСПЧ. Можно выделить следующие ос­новные аргументы в ее защиту. Во-первых, ЕСПЧ изначально задумывался как механизм рассмотрения межгосударствен­ных споров, а не индивидуальных обращений. Во-вторых, данный орган не справляется с существующим потоком жа­лоб, и, следовательно, существует единственный способ оста­ваться эффективным органом - сосредоточить внимание толь­ко на значимых делах для толкования Европейской конвенции делах. И, в-третьих, в настоящее время уже существует тен­денция изменения ЕСПЧ в сторону так называемой «консти­туционной модели», в соответствии с которой суд отходит от рассмотрения незначительных жалоб.

Тем не менее, указанные аргументы не оправдывают от­каз от ценности свободного доступа к правосудию индивидов. ЕСПЧ, созданный для разрешения межгосударственных жа­лоб, стал авторитетным и эффективным органом по защите прав человека с богатой судебной практикой именно благода­ря индивидуальным обращениям. Вместе с тем, современный этап развития ЕСПЧ противоречит общему направлению раз­вития права на доступ к правосудию. Существуют иные меры, не лишающие индивидов доступа к международному органу, но позволяющие повысить его эффективность.

В качестве позитивных тенденций разрешения проблемы уменьшения нагрузки на ЕСПЧ следует считать, например, соединение жалоб заявителей, если они обращаются в связи с одним и тем же нарушением государства. Так процент со­единения жалоб за последние годы в ЕСПЧ значительно уве­личился, что отражается на его результативности. За 2015 год ЕСПЧ вынес 823 решения, рассмотрев таким образом 2 441 жалобу. Отдельного внимания заслуживает система пилот­ных постановлений и совершенствование системы контроля

Комитета министров за исполнением решений ЕСПЧ, в ре­зультате которой прежде всего внимание государства сосре­дотачивается на системных нарушениях прав человека. При­нятие мер общего характера по таким нарушениям позволяет обеспечивать правосудие на национальном уровне, снижая поток жалоб в международный орган. Именно проблема по­вторяющихся жалоб с точки зрения самого ЕСПЧ является важнейшим элементом, который позволит во многом разгру­зить работу суда.

Создание судебных органов, рассматривающих обраще­ния индивидов в отношении нарушений прав человека, на субрегиональном уровне также может рассматриваться как позитивную тенденцию расширения доступа к международ­ному правосудию. В свое время при решении вопроса о ре­формировании ЕСПЧ идея создания «региональных судов первой инстанции», однако она была отвергнута по причине слишком больших издержек и боязни расхождения судебной практики. Тем не менее, возможен альтернативный вариант - расширение компетенций судов, например, создаваемых в рамках экономических интеграций. Примером является Аф­риканский континент, где до создания Африканского суда по правам человека и народов компетенция судов субрегиональ­ных сообществ была расширена по инициативе государств или самых судов с тем, чтобы рассматривать дела о нарушении международных договоров по правам человека, в которых при­нимают участия государства-члены таких сообществ. Данные органы стоят ближе к заявителю, соответственно, упрощают ему доступ к международному правосудию. Здесь может воз­никать вопрос о параллельной юрисдикции международных судов, в тоже время, его можно разрешить используя обычное для международных органов по правам человека ограничения при обращение - жалоба не должна быть аналогичной той, что уже была рассмотрена другим международным органом.

Таким образом, на фоне общего увеличения гарантий права на доступ к международным органам правосудия на­блюдается снижение эффективности ЕСПЧ, как органа, реализующего право на доступ к правосудию. Стандарты рассматриваемого права, принятые ЕСПЧ в отношении на­циональных органов правосудия, не используются в должной мере при решении вопроса о доступности самого междуна­родного органа. Такие важные элементы права на доступ к правосудию, как право на обращение в суд заинтересованным лицом; запрет дискриминации при определении условий об­ращения к правосудию; наличие достаточного срока для об­ращения в суд; право на бесплатную правовую помощь, когда этого требуют интересы правосудия; право на обоснованные и разумные судебные расходы; право на представление своего дела в ходе его рассмотрения должны обеспечиваться при установлении права на индивидуальное обращение в между­народные органы. В противном случае формальное закрепле­ние за индивидом возможности обратиться в международные органы не может являться реализацией права на доступ к правосудию.

КОРПЕН Анна Сергеевна
аспирант Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»