Ртуть является особым и уникальным металлом извест­ным человечеству еще с древнейших времен.

Ртуть вызывала особый интерес из-за своего уникального свойства - она яв­ляется единственным металлом, находящимся в жидком со­стоянии при обычной температуре и в то же время считается самой тяжелой жидкостью [12].

В эпоху Средневековья ртуть получила широкое рас­пространение, наиболее часто она стала использоваться в лечебной практике. Однако, постепенно наряду со многи­ми достоинствами, которые были выявлены, обнаружился ее существенный недостаток - токсическое воздействие на организм человека. Эта проблема наиболее остро стала об­суждаться, начиная с XV-XVI вв., когда ученые стали уделять больше внимания исследованию вопроса возможности нега­тивного влияния ртути и ее соединений на организм человека. Однако более ясное понимание уровня опасности и вредности ртути произошло несколько столетий спустя.

Впервые органические соединения ртути были опи­саны в 1800-х годах, а сообщения об отравлении метилр­тутью поступили в 1865 году [22]. Однако, предметом ши­рокого обсуждения на международной арене данная тема стала лишь во второй половине XX в., когда ртутные соли стали использоваться при производстве бумажной мас­сы, пластмасс, медицинских приборов и терапевтических средств, а также когда государства неожиданно столкну­лись с массовыми отравлениями ртутью в Канаде, Иране, Швеции и массовой интоксикацией метилртутью в Япо­нии, в связи, с чем огромное количество людей, в том чис­ле и детей, оказались пораженными ранее не известной болезнью, получившей в дальнейшем название «болезнь Минамата» (по названию японского города, где произо­шло массовое отравление). Последствием развития данной болезни является возможность поражения центральной и периферической нервной системы, пищеварительной и иммунной системы, что может стать причиной летального исхода [16]. В случае контакта человека с ртутью и ее соеди­нениями посредством вдыхания, телесного соприкоснове­ния возможно развитие неврологических и поведенческих расстройств, которые станут причиной бессонницы, поте­ри памяти, моторной дисфункции и т.д. [4].

Во второй половине XX века ученые отметили также увеличение уровня концентрации паров ртути в окру­жающей среде в несколько десятков раз по сравнению с естественным уровнем. Несмотря на тот факт, что ртуть является естественным компонентом природной среды, который содержится в земной коре, основных типах гор­ных пород, она и ее соединения существенным образом способны загрязнять и атмосферу, и литосферу, однако наибольший отрицательный эффект от такого загрязне­ния наблюдается именно в гидросфере, где происходит процесс метилирования ртути в результате взаимосвя­занных биохимических процессов, что может стать при­чиной серьезной угрозы живым организмам [19].

Отравления, произошедшие в ряде стран во второй половине XX века, стали главной причиной для беспо­койства и дальнейшего обсуждения возникшей пробле­мы на международном уровне. Представители различных отраслей науки пришли к пониманию о необходимости проведения обширного исследования с целью анализа ос­новных путей негативного воздействия ртути на здоровье человека. Было установлено, что в первую очередь отрав­ление человека ртутью и ее соединениями может про­изойти в результате употребления пищевых продуктов и питьевой воды, пораженных элементами ртути, а также при дыхательном процессе, если уровень концентрации паров ртути в воздухе не соответствует нормативным по­казателям [9]. В отдельную категорию было отнесено воз­действие, полученное в результате выполнения сотрудни­ками своей профессиональной деятельности, в процессе производства ртути, как сырья для ряда отраслей про­мышленности. Этот фактор имеет особое значение в та­ких отраслях промышленности, как химическая, электро­техническая, приборостроительная [11].

Начиная с 1970-х государства стали принимать кон­кретные законодательные меры, направленные на регули­рование вопросов обращения с ртутью с целью снижения риска негативного воздействия ртути и ее соединений на здоровье человека. Правительство Швеции и Японии за­претило применение ртутных соединений, а затем утверди­ло, так называемый черный список озер и водоемов, опас­ных для людей и животного мира вследствие повышенного уровня концентрации ртути, куда в дальнейшем вносились определенные коррективы [25]. Также в это время более тридцати штатов США и восемь провинций Канады ввели полный запрет на продажу определенных медикаментоз­ных средств, изготовленных из пораженной ртутью печени тихоокеанских тюленей [31]. Беременным женщинам, про­живающим в том регионе, рекомендовалось приобретать морепродукты, выловленные только из определённых во­доемов, где был подтвержден факт отсутствия заражения водных объектов ртутью. Соответствующие действия были предприняты и в СССР (в дальнейшем - в Российской Фе­дерации). Так, в 1983 г. был утвержден ГОСТ, посвященный системе безопасности труда при работе с ртутью [8], в 1998 году был принят ФЗ № 89 «Об отходах производства и по­требления» [18], согласно которому ртуть была отнесена к классу чрезвычайно опасных отходов.

Осуществлённые на национальном уровне государствами мероприятия помогли осознать необходимость проведения глобальной оценки ртути Программой Организации Объеди­ненных Наций по окружающей среде (ЮНЕП) с целью уста­новления примерного объема выбросов ртути в окружающую среду и определения потенциальных рисков, которые могут возникнуть в данной ситуации.

В 2001 году Совет управляющих ЮНЕП^[1] предложил про­вести глобальную оценку ртути и ее соединений с целью уста­новления примерного объема концентрации ртути в окружа­ющей среде, выявления особо подверженных групп населения и определения основных источников воздействия [14]. Данная идея была поддержана со стороны Европейского Союза и Ар­ктического Совета. В то же время «Норвегия, Исландия, Ни­дерланды и Чешская Республика предложили также, чтобы оценка дополнительно охватывала и другие тяжелые метал­лы, вызывающие определенное беспокойство» [23]. В результа­те было принято решение провести глобальную оценку ртути и сообщить о полученных результатах на 22-й сессии Совета управляющих ЮНЕП и на ней же решить вопрос о необходи­мости проведения оценки других тяжёлых металлов, которые вызывают определённое беспокойство.

Для реализации поставленной цели ЮНЕП составила план работы, который распространили среди правительств, межправительственных и неправительственных организа­ций, где было предложено представить любую имеющуюся информацию, находящуюся в их распоряжении, которая мо­жет быть полезной в период подготовки доклада [10]. С целью обеспечения открытого и общедоступного процесса ЮНЕП предложил правительствам, межправительственным и не­правительственным организациям создать веб-сайт, по гло­бальной оценке, ртути, представить кандидатуры экспертов для включения их в состав рабочей группы [34]. В поддержку подготовки доклада ЮНЕП также учредил общий целевой фонд, позволивший ускорить процесс оценки ртути, путем увеличения количества сотрудников, принимающих участие в этом процессе [5].

Подготовленный проект глобальной оценки ртути был распространен среди членов рабочей группы, где были выска­заны замечания, которые впоследствии были учтены экспер­тами. Участники совещания рабочей группы с учетом внесен­ных поправок подготовили окончательный отчет «Глобальная оценка выбросов ртути» [7], который представили на 22-ой сессии Совета управляющих ЮНЕП [1] в 2003 году. После оз­накомления с основными положения отчета Совет Управля­ющих ЮНЕП пришел к выводу о необходимости консолида­ции усилий всех государств в связи с глобальным масштабом проблемы. Было принято решение о начале проведения ме­роприятий на национальном, региональном, международном уровне с целью сокращения выбросов ртути и выявления ос­новных рисков, вызванных деятельностью человека. На между­народном уровне «...обязательство, касающиеся сокращения глобального неблагоприятного воздействия загрязнения рту­тью, было подтверждено правительствами на 23-й сессии Со­вета Управляющих в феврале 2005 г.» [6].

В 2003 году Норвегия и Швейцария выступили с ини­циативой о создании юридически обязательного документа по ртути, эту идею поддержали Европейский Союз, некото­рые страны Латинской Америки и Африки. Противниками данной идеи выступили Канада, США и Австралия, которые утверждали, что выработка юридически обязательного доку­мента потребует большого количества времени и финансо­вых затрат, и по своей сути он будет менее эффективным, чем осуществление государствами добровольных действий и мер.

Кроме того, «Китай и Индия утверждали, что юридически обязательный документ может ограничить право на экономи­ческое развитие, в процессе которого добыча ртути неизбеж­на» [35].

По результатам проведенных переговоров было принято решение обратиться к Исполнительному директору ЮНЕП с просьбой предложить государствам выразить свою позицию о необходимости осуществления краткосрочных, среднесроч­ных и долгосрочных мер по добыче и использованию ртути, а к 23-ей сессии ЮНЕП подготовить на основе сбора данных, мониторинга, исследования и анализа доклад, позволяющий решить вопрос о разработке юридически обязательного до­кумента или документа, не имеющего обязательную юри­дическую силу, или о принятии других мер или действий, направленных на борьбу с предотвращением негативного воз­действия ртути и ее соединений.

При изучении позиций государств о необходимости при­нятия и осуществления краткосрочных, среднесрочных и дол­госрочных мер в отношении ртути были «... выявлены проти­воположные взгляды в отношении необходимости принятия юридически обязательного документа» [40]. США, Канада, Япония, Австралия выступали против начала ведения пере­говоров по созданию юридически обязательно документа по ртути. Группа этих стран предлагала осуществлять регулиро­вание этой проблемы на основе добровольных мер. Противо­положной точки зрения придерживался Европейский Союз, который призывал к созданию международного договора. Ряд государств таких, как Швейцария, Норвегия, Исландия выдвинули идею о создании имеющего обязательную юри­дическую силу документа, регламентирующие вопросы, не только связанные с ртутью, но и с другими тяжёлыми метал­лами (кадмий, свинец). В поддержку своей идеи Швейцария организовала мероприятие в 2006 году перед 5-й сессией Меж­правительственного форума по химической безопасности [33].

Организация и проведение Швейцарией такого рода ме­роприятия дало положительный результат: некоторые стра­ны Африканской и Азиатско-Тихоокеанской группы согласи­лись и поддержали идею создания юридически обязательного документа по ртути и другим тяжелым металлам на междуна­родном уровне. Представители США, стран Латинской Аме­рики и Карибского бассейна продолжали настаивать на воз­можности регулирования проблемы исключительно в рамках национальных законодательств.

В сентябре 2006 г. в Венгрии (г. Будапешт) на пятой сессии Межправительственного Форума по химической безопасно­сти было принято Будапештское заявление по ртути, свинцу и кадмию [13], в соответствии с которым признавалось негатив­ное воздействие ртути, свинца, кадмия на окружающую сре­ду и здоровье человека. Было установлено, что принимаемые меры и действия для сокращения уровня выбросов ртути и уменьшение рисков, связанных с использованием тяжелых металлов, являются недостаточными. Обращалось особо вни­мание на необходимость принятия глобальных, региональных и национальных добровольных мер для осуществления про­цесса контроля. ЮНЕП предлагал оценить необходимость проведения дальнейших действий, рассмотрев при этом ряд вариантов, включая возможность создания юридически обя­зательного документа [24].

К 2007 г. идею о необходимости создания и подготовки документа по ртути, имеющего обязательную юридическую силу, поддерживали ЕС, Япония, Россия, Бразилия, Уругвай, а также страны Африки. США, Канада, Китай, Индия и Австра­лия продолжали настаивать на том, что более эффективным методом является осуществление добровольных националь­ных мер. Идея создания глобального документа по ртути по­лучила еще большую поддержку на 24-й сессии Совета Управ­ляющих ЮНЕП [2].

К февралю 2007 г. была создана и функционировала про­грамма по ртути в отделе ЮНЕП по химическим веществам. Норвегия, Швейцария и ряд других государств снова выдви­нули предложение расширить программу, так, чтобы она охватывала не только ртуть, но и другие опасные химические вещества, но выдвинутое предложение опять не получило должной поддержки. В этом же году Совет Управляющих ЮНЕП принял решение о дальнейшем укреплении своей программы по ртути, принятии долгосрочных мер и создании рабочей группы открытого состава.

Создание рабочей группы открытого состава дало новый виток для обсуждения вопроса о необходимости создания гло­бального документа по ртути. К 2007 г. было предложено не­сколько вариантов решения данной проблемы:

• внесение поправок в одно из приложений Стокголь­мской конвенции о стойких органических загрязнителях 2001 г. в раздел списка химические вещества;
• принятие Протокола по ртути к Стокгольмской конвен­ции о стойких органических загрязнителях 2001 г.;
• разработка и принятие отдельной конвенции по вопро­сам обращения с ртутью и ее соединениями.

По прошествии времени стало ясно, что наилучшим ва­риантом в сложившейся ситуации является разработка от­дельной конвенции по ртути. Основная причина принятия такого решения заключалась в выдвижении предположения рядом государств о возможной неэффективности двух других подходов и сложности их реализации. Вдобавок к этому ряд стран посчитали, что принятие новой конвенция может стать основой для будущего регулирования других химических ве­ществ, вызывающих глобальную озабоченность, таких как сви­нец и кадмий [26].

В создание и принятие самостоятельного юридически обязательного документа по ртути в тот исторический мо­мент слабо верилось в связи отказом и не желанием при­нятия такого рода документа рядом ведущих стран мира, такими как США, Аргентина, Мексика, Китай, Индия, Ав­стралия и Канада [36]. Эта группа стран продолжала наста­ивать на возможности регулирования процесса добычи, им­порта, экспорта и использования ртути в производственных процессах за счет осуществления добровольных националь­ных мер. В поддержку своей позиции они представили на втором заседании рабочей группы открытого состава про­грамму, направленную на регулирование процессов выбро­са ртути и ее соединений, на основе осуществления добро­вольных мер [36].

Ситуация кардинальным образом изменилась в 2009 г., когда по итогам президентских выборов в США победу одер­жал Барак Обама [21], и в Белый дом пришла новая адми­нистрация президента (демократы, которые поддерживают идею чистой энергетики, защиту экологии в отличие от респу­бликанцев). Эти события стали поводом для изменения пози­ции США на международной арене. США поддержал идею создания юридически обязательного документа по ртути.

На 25-й сессии Совета Управляющих ЮНЕП в 2009 г. [3] было принято решение о начале ведения переговоров по раз­работке глобального документа по ртути. Идея распростране­ния сферы применения конвенции на другие химические ве­щества, в частности на кадмий и свинец, не была поддержана со стороны большинства государств, в связи с неготовностью ряда стран осуществить конкретные ограничительные меро­приятия в отношении других тяжелых металлов.

В 2009 г. специальная рабочая группа открытого состава начала подготовку к работе межправительственного комитета для ведения переговоров [38], который в 2010 году начал свое функционирование и за три года до начала 27-ой сессии Сове­та Управляющих ЮНЕП должен был ее завершить. На основе принципа 7 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию [15], докладов подготовленных к сессиям с 22-ой по 25-ую Совета Управляющих ЮНЕП Исполнитель­ным директором ЮНЕП было предложено комитету разра­ботать глобальный документ по ртути, текст, которого должен был включать положения, направленные на ограничение и сокращение ртути в технологии производства определённых продуктов, разработку системы, направленную на ликвида­цию выбросов ртути в атмосферу, и методов контроля, ре­гулирующих процесс выброса ртути, отдельно нужно было осветить вопросы, направленные на установление производ­ственных процессов, в которых применение ртути являлось бы возможным, и мер финансовой и технической поддержки [39]. Разработка такого рода конвенции менее чем за четыре года, которая удовлетворяла бы интересы всех государств, было не простой задачей.

Переговоры шли достаточно успешно, было принято ре­шение о проведении заседаний каждые 7-8 месяцев с целью обсуждения спорных вопросов. Решение о проведении заседа­ний с таким интервалом было обусловлено необходимостью обобщения результатов и подготовкой документов на основе анализа собранных материалов. Особый вклад в процесс под­готовки конвенции внесла Швейцария, которая на протяже­нии всего процесса переговоров организовывала неофициаль­ные консультации между ключевыми участниками [29]. Тем не менее, практически по каждому обсуждаемому вопросу между странами возникали определенные разногласия.

Среди числа самых обсуждаемых вопросов в процес­се проведения переговоров было выдвижение предложения группой стран о введении полного запрета на добычу ртути. Однако эта идея не была поддержана всеми странами. Китай настаивал на том, что не будет отказываться от добычи ртути, тем самым наносить вред своей экономике, до того момента пока не сможет найти должного аналога ртути, способного за­менить ее в производственном процессе [20].

При обсуждении вопроса о международной торговле возникала проблема, заключающаяся в отказе США уста­навливать торговые ограничения на импорт. В целях реше­ния проблемы США предложили ввести запрет на торговое ограничение импорта ртути от государств, не являющихся сторонами конвенции, и при этом установить для принима­ющей стороны полный запрет на экспорт ртути и обеспечить должную меру экологической безопасности при импорте. Это предложение не получило поддержки, тогда Швейцария выдвинула идею о введении процедуры получения письмен­ного согласия со стороны государства о готовности в процессе импорта обеспечить охрану здоровья человека и окружаю­щей среды, и при этом ввести ограничение на использование импортируемой ртути только в целях, установленных конвен­цией. Идея, предложенная Швейцарией, была поддержана и включена в текст договора.

Основная часть переговорного процесса по созданию по­ложений конвенции была нацелена на формирования списка, который должен был установить категории продукции, това­ров и услуг, производство и предоставление, которых запре­щалось. Было предложено несколько вариантов решения:

• установить «... запрет на определённую продукцию ("положительный список");
• наложить общий запрет с исключениями ("отрица­тельный список");
• найти компромисс между двумя списками ("гибрид­ный подход")» [27].

Африканская группа стран совместно с Норвегией и Швейцарией придерживались позиции создания «отрица­тельного списка», США и Канада выступали за установление «положительного списка», страны Латинской Америки и Ка­рибского бассейна были за формирование «гибридного под­хода». Межправительственный комитет для ведения перего­воров, посчитал, что наилучшим вариантом в сложившейся ситуации является создание «положительного списка», ввиду его большей практичности, рентабельности, а также возмож­ности применить и реализовать в более короткие сроки. Для эффективной реализации принятого подхода было решено ввести поэтапные меры отказа.

Ключевым вопросом в переговорном процессе было установление объема выбросов ртути в атмосферу. Это было связано в первую очередь с тем, что данная категория выбро­сов выступает в качестве основного загрязнителя окружаю­щей среды. В целях удовлетворения интересов всех государств было принято решение об установлении гибкого подхода. В результате чего выделились две группы источников: соответ­ствующие и новые. Для «соответствующих источников» уста­новилось 5 мер, направленных на регулирование процесса контроля и сокращения выбросов, где каждой стороне догово­ра предоставляется возможность выбора одной или несколь­ких мер с учетом национальной ситуации и включение этих мер в свой национальный план. Для «новых источников» сто­ронам одновременно необходимо будет осуществлять поэтап­ное сокращение выбросов, и применять наилучшие методы и виды природоохранной деятельности в процессе контроля.

После четвертого раунда переговоров по некоторым положениям, которым уделялось особое внимание и зна­чение, не удалось достичь компромисса. Так, нерешенными оставались вопросы, касающиеся регулирования процесса кустарной и мелкомасштабной золотодобычи, механизма финансирования, оценки эффективности и соблюдения поло­жений конвенции. «Для достижения консенсуса Председатель Межправительственного комитета для ведения переговоров подготовил предложение по компромиссному тексту» [32]. Швейцария, в свою очередь, организовала и провела неофи­циальную встречу между ключевыми участниками в Глионе за два месяца до 5-го Межправительственного комитета для ведения переговоров, где удалось найти возможные решения на большинство не урегулированных и спорных вопросов [28].

12 января 2013 г. возобновились переговоры по согласова­нию положений глобального договора по ртути. После неде­ли интенсивных обсуждений 19 января 2013 г. Межправительственный комитет для ведения переговоров завершил свою пятую сессию утверждением текста Минаматской конвенции о ртути. 10 октября 2013 г. текст конвенции был принят в Япо­нии (город Кумамото), и с этого момента она стала открытой для подписания [37]. В итоге Конвенция получила свое назва­ние в честь японского города Минамата, где в 1956 года у не­которых жителей города была обнаружена странная болезнь, впоследствии получившая названная «болезнь Минамата». Однако символическое название вызвало не однозначную реакцию со стороны жертв болезни Минамата: одни поддер­живали такое название, другие критиковали, так как считали, что Конвенция «...несовершенна, потому что не регулирует вопросы ответственности загрязнителей и, таким образом, позорит жертв «болезни Минамата»» [30]. Вступила в силу Минаматская конвенция по ртути 16 августа 2017 года после того, как ее ратифицировали 50 государств. На сегодняшний день Конвенцию ратифицировали 137 государств [17], к числу не ратифицировавших стран относится Россия, Казахстан, Ве­несуэла, Новая Зеландия, большая часть стран Африки и др.

Таким образом, начиная с XV-XVI вв. ученые стали осоз­навать возможность негативного влияния ртути и ее соедине­ний на организм человека и на окружающую среду, однако международное сообщество пришло к пониманию о необ­ходимости осуществления международно-правовой охраны здоровья человека и окружающей среды от вредоносного воз­действия ртути и её соединений только в начале XXI в. В це­лом принятая Минаматская конвенция продемонстрировала готовность международного сообщества объединится во имя общего блага, несмотря на целый ряд противоречий в процес­се переговоров по ее созданию.

ЮСИФОВА Парзад Низами кызы
аспирант кафедры международного права Юридического института Российского университета дружбы народов