1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №44-ФЗ (далее - Закон №44-ФЗ), регулирующий го­сударственные закупки.

Данный нормативный правовой акт является существенным инструментом модернизации сектора закупок товаров, работ и услуг, выполняющие функции, ко­торые являются существенными как для социального, так и для экономического развития России. Принятие указанного закона совпало с первым этапом членства Российской Феде­рации во Всемирной торговой организации (далее - ВТО), но и с окончанием этапа модернизации правил ВТО в области государственных (правительственных) закупок. Эти правила устанавливаются Соглашением по правительственным закуп­кам ВТО 1994 года. 30 марта 2012 года, то есть еще до вступле­ния Российской Федерации в ВТО была принята новая версия данного соглашения, которую должны были ратифицировать государства-члены.

В данном аспекте актуальным становятся вопросы, свя­занные с анализом основных направлений и приоритетов мо­дернизации правил ВТО. В частности, этими аспектами явля­ются анализ возможного влияния новой версии соглашения на национальное регулирование государственных закупок в Российской Федерации, а также влияния усовершенствован­ных правил на участие российских поставщиков на мировом рынке государственных закупок.

В качестве одного из условий вступления Российской Фе­дерации в ВТО выступало принятие обязательств по рассмо­трению возможности присоединения России к Соглашению о государственных закупках. Отметим, Российская Федерация не приняла на себя обязательств по присоединению к указан­ному Соглашению, а только заявила о намерении участвовать в переговорном процессе, а также запросила статуса наблю­дателя у Комитета по государственным закупкам (Committee on Government Procurement), отслеживающего реализацию положений данного Соглашения. В связи с этим, строгими обязательствами Российская Федерация не связана с данным Соглашением.

Обратимся к истории Соглашения по государственным закупкам, являющегося вторым по уровню влияния в рас­сматриваемой области после Типового закона ЮНИСГРАЛ. В настоящее время в нем принимают участие более 40 стран, что составляет около % всех членов ВТО. Генеральное согла­шение по тарифам и торговле (далее - ГАТТ) 1947 года изъ­яло положения о государственных закупках из-под действия национального режима и режима наибольшего благопри­ятствования. Поэтому длительное время регламентация рас­сматриваемой области находилось вне мировой торговой системы и не предполагало распространение национального режима и режима наибольшего благоприятствования. Дан­ное обстоятельство указывало, что государственные закупки осуществлялись у национальных производителей по ценам, превышающие значительно мировые. Однако, во второй по­ловине ХХ столетия государственные закупки стали значимым сектором мировой торговли. В связи с этим возникла потреб­ность в создании правил, обеспечивающих конкурентоспособ­ность, прозрачность, недопущение дискриминации в рассма­триваемом секторе рынка и не противоречащих интересам стран-членов ВТО. Другими словами, встала необходимость устранения такого барьера в торговле, как закрытость прави­тельственных закупок.

Соглашение, включающее нормы, регулирующие госу­дарственные закупки, было разработано в 1979 году в рамках Токийского раунда переговоров и вступило в силу в 1981 году. Оно являлось одним из элементов системы ГАТТ. Данное Со­глашение указывало, что государства-члены ВТО обязаны предоставлять режим наибольшего благоприятствования и национальный режим в сфере государственных закупок. От­мети, что к числу первопричин заключения Соглашения стал процесс регионализации, усилившийся во второй половине ХХ столетия. Соглашение 1979 года было пересмотрено в 1994 году в ходе Уругвайского раунда переговоров, вступило в силу в 1996 году и стало элементом права ВТО.

Соглашение о государственных закупках является необя­зательными для присоединения Соглашением, в связи с этим он имеет характер плюрилатерального. Оно имеет свои специ­фические особенности, В частности, регламентация института государственных закупок описана с точки зрения необходимо­сти развития конкуренции на национальном уровне. Поми­мо этого, в данном соглашении речь идет об осуществлении равноправного доступа к государственному заказу продукции, поставляемой лицами других стран-участников. Однако, в Со­глашении были свои исключения, согласно которым закупки, предназначенные для обеспечения национальной обороны и безопасности государства, не включались в сферу действия рассматриваемого Соглашения. Основанием реализации дан­ного Соглашения является принципы взаимности и стандар­тизации, согласно которыми устанавливается единый порядок проведения тендеров при осуществлении государственных за­купок. В соответствии с п.4 ст. 1 Соглашения установлен мак­симально возможный уровень государственных закупок, при достижении которого начинают применяться положения Со­глашения. Для центральных органов власти такой показатель составляет около 200 000 тыс. долл., для рынка товаров и услуг установлен такой же порог. Однако имеются исключения в строительном секторе, на который данное правило не распро­страняется: такой пороговый уровень составляет порядка 7,7 млн долларов.

Реформирование системы государственных закупок в Российской Федерации, выраженное в принятии указанного Закона №44-РФ, осуществляется в условиях расширения меж­дународного сотрудничества в рассматриваемой сфере. При членстве России в ВТО у зарубежных поставщиков должны возникать хорошие перспективы, связанные с выходом на от­ечественные рынки государственных закупок, при этом у рос­сийских поставщиков должны возникать возможности участия в государственных закупках стран-членов ВТО. Но, во-первых, Россия не присоединилось к Соглашению, а во-вторых, в слу­чае присоединения будут иметься некоторые проблемы в на­циональном правовом регулировании государственных заку­пок в Российской Федерации.

Таким образом, можно обозначить две основные тенден­ции по рассматриваемому Соглашению: 1) заинтересован­ность Российской Федерации в реализации статуса наблю­дателя; 2) активное применение защитных барьеров в сфере государственных закупок для препятствования возможности участия зарубежных поставщиков.

В связи с тем, что присоединение к данному Соглашению не является условием вступления в ВТО, необходимо каче­ственно и системно проанализировать возможные риски для России подписания и ратификации Соглашения.

Перейдем к анализу положительных сторон Соглаше­ния. В первую очередь, это интеграция России в мировые рынки государственных закупок. Она дает возможность фор­мировать условия для более прозрачного и эффективного функционирования российской системы государственных за­купок, в рамках которой совершаются коррупциогенные пре­ступления. В результате присоединение являлось бы важным инструментом борьбы с данными преступлениями в системе государственных закупок, что позволило бы повысить эффек­тивность расходования внебюджетных и бюджетных средств. По мнению А. Храмкина, «если зарубежные поставщики бу­дут осуществлять деятельность на рынке отечественного госу­дарственного заказа, недобросовестным должностным лицам будет сложно избавиться от претензий в их сторону, так как зарубежное государство будет осуществлять защиту своих по­ставщиков посредством механизма ВТО. При этом и Россия сможет защитить отечественных поставщиков, когда они осу­ществляют свою деятельность за рубежом». Таким образом, появление зарубежных поставщиков повысит конкуренцию в сфере государственного заказа и будет выступать в качестве эффективного метода против коррупции.

Однако существует ряд рисков. В частности, Россия через государственные закупки оказывает поддержку отечествен­ным производителям и поставщикам услуг. В условиях сни­жения тарифных обязательств по ряду товарных позиций, государственные закупки могут частично компенсировать отрицательные эффекты, возникшие от тарифной либерали­зации, в определенных отраслях экономики. Однако данная поддержка является поддержкой, как правило, неконкуренто­способных на мировых товарных рынках и рынках услуг про­изводителей и поставщиков. В связи с этим, если отечествен­ные поставщики будут иметь недискриминационный доступ к иностранным рынкам, то данное обстоятельство не дает гаран­тий того, что с ними будут реально заключены контракты. По­этому имеется риск того, что они будут не востребованными ни в России, ни за рубежом. Таким образом риски негативных последствий на национальном рынке государственных закупок преобладают над возможными положительными эффектами. Можно сделать вывод, что присоединение России к Соглаше­нию является невыгодным для российских производителей и поставщиков. Стоит отметить, что само членство России в ВТО предопределяет некоторые изменения в правилах государ­ственных закупок. Данные изменения связаны с переходом к федеральной контрактной системе.

В связи с этим очевидны некоторые противоречия в от­ечественной политике в области государственных закупок: сохранение «статуса кво», с одной стороны, и стремление со­вершенствования системы государственных закупок, с другой.

Стоит отметить, что Закон №44-ФЗ не запрещает участво­вать зарубежным компаниям в конкурсах (тендерах, аукцио­нах и пр.). Отметим, что, как правило, национальный режим должен напрямую предусматриваться международными со­глашениями, а не национальным правом. Ч. 4 ст. 14 указанного закона закрепляет условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из зарубежного государства, работ, услуг, выполняемых, оказываемых зарубежными по­ставщиками, за исключением товаров, работ, услуг, в отноше­нии которых установлены ограничения Правительством Рос­сийской Федерации.

Зарубежные организации формально обладают досту­пом к участию в государственных закупках, однако по факту такое участие сопряжено с определенными трудностями. В со­ответствии с законом иностранные фирмы вправе применять свой национальный режим при государственных закупках в Российской Федерации. Однако в силу взаимности требуется, чтобы другие страны или группа стран также со своей сторо­ны гарантировали бы национальный режим для российских организаций. В ином случае для иностранных компаний при участии в государственных закупках в Российской Федерации применим повышающий коэффициент, равный 15 процен­там от цены контракта.

Существует мнение, что Закон №44-ФЗ, направлен на уси­ление процессов импортозамещения, что иные государства- члены ВТО могут рассмотреть, как дискриминацию. Однако с этим мнением трудно согласится в связи с тем, что Российская Федерация не является участником рассматриваемого Согла­шения, а, значит, не приняла на себя обязательств в данной сфере.

Таким образом, в связи с неприсоединением России к рассматриваемому Соглашению в Российской Федерации су­ществует преференциальный режим.

Что касается соответствия указанных нормативных право­вых актов праву ВТО, то те обязательства, которые взяла на себя Российская Федерация, не касаются государственных закупок, осуществляется не с целью использования для производства товаров на коммерческой основе или для коммерческой пере­продажи. В связи с этим также можно говорить о легитимно­сти региональных соглашений, заключенных Россией в рамках ЕАЭС, в сфере государственных закупок.

Таким образом, из приведенного анализа можно сделать следующий вывод. В качестве стратегического направления все же выступает необходимость присоединения к рассматривае­мому Соглашению, так как не представляется ясным возмож­ность разработки мер по обеспечению доступа отечественных поставщиков на мировые рынки товаров без заботы об обеспе­чении доступа на рынки государственных закупок.

ШАЙДУЛЛИНА Венера Камилевна
кандидат юридических наук, старший преподаватель Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Председатель Частного учреждения «Научно-экспертный центр правовой защиты»