1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №44-ФЗ (далее - Закон №44-ФЗ), регулирующий государственные закупки.
Данный нормативный правовой акт является существенным инструментом модернизации сектора закупок товаров, работ и услуг, выполняющие функции, которые являются существенными как для социального, так и для экономического развития России. Принятие указанного закона совпало с первым этапом членства Российской Федерации во Всемирной торговой организации (далее - ВТО), но и с окончанием этапа модернизации правил ВТО в области государственных (правительственных) закупок. Эти правила устанавливаются Соглашением по правительственным закупкам ВТО 1994 года. 30 марта 2012 года, то есть еще до вступления Российской Федерации в ВТО была принята новая версия данного соглашения, которую должны были ратифицировать государства-члены.
В данном аспекте актуальным становятся вопросы, связанные с анализом основных направлений и приоритетов модернизации правил ВТО. В частности, этими аспектами являются анализ возможного влияния новой версии соглашения на национальное регулирование государственных закупок в Российской Федерации, а также влияния усовершенствованных правил на участие российских поставщиков на мировом рынке государственных закупок.
В качестве одного из условий вступления Российской Федерации в ВТО выступало принятие обязательств по рассмотрению возможности присоединения России к Соглашению о государственных закупках. Отметим, Российская Федерация не приняла на себя обязательств по присоединению к указанному Соглашению, а только заявила о намерении участвовать в переговорном процессе, а также запросила статуса наблюдателя у Комитета по государственным закупкам (Committee on Government Procurement), отслеживающего реализацию положений данного Соглашения. В связи с этим, строгими обязательствами Российская Федерация не связана с данным Соглашением.
Обратимся к истории Соглашения по государственным закупкам, являющегося вторым по уровню влияния в рассматриваемой области после Типового закона ЮНИСГРАЛ. В настоящее время в нем принимают участие более 40 стран, что составляет около % всех членов ВТО. Генеральное соглашение по тарифам и торговле (далее - ГАТТ) 1947 года изъяло положения о государственных закупках из-под действия национального режима и режима наибольшего благоприятствования. Поэтому длительное время регламентация рассматриваемой области находилось вне мировой торговой системы и не предполагало распространение национального режима и режима наибольшего благоприятствования. Данное обстоятельство указывало, что государственные закупки осуществлялись у национальных производителей по ценам, превышающие значительно мировые. Однако, во второй половине ХХ столетия государственные закупки стали значимым сектором мировой торговли. В связи с этим возникла потребность в создании правил, обеспечивающих конкурентоспособность, прозрачность, недопущение дискриминации в рассматриваемом секторе рынка и не противоречащих интересам стран-членов ВТО. Другими словами, встала необходимость устранения такого барьера в торговле, как закрытость правительственных закупок.
Соглашение, включающее нормы, регулирующие государственные закупки, было разработано в 1979 году в рамках Токийского раунда переговоров и вступило в силу в 1981 году. Оно являлось одним из элементов системы ГАТТ. Данное Соглашение указывало, что государства-члены ВТО обязаны предоставлять режим наибольшего благоприятствования и национальный режим в сфере государственных закупок. Отмети, что к числу первопричин заключения Соглашения стал процесс регионализации, усилившийся во второй половине ХХ столетия. Соглашение 1979 года было пересмотрено в 1994 году в ходе Уругвайского раунда переговоров, вступило в силу в 1996 году и стало элементом права ВТО.
Соглашение о государственных закупках является необязательными для присоединения Соглашением, в связи с этим он имеет характер плюрилатерального. Оно имеет свои специфические особенности, В частности, регламентация института государственных закупок описана с точки зрения необходимости развития конкуренции на национальном уровне. Помимо этого, в данном соглашении речь идет об осуществлении равноправного доступа к государственному заказу продукции, поставляемой лицами других стран-участников. Однако, в Соглашении были свои исключения, согласно которым закупки, предназначенные для обеспечения национальной обороны и безопасности государства, не включались в сферу действия рассматриваемого Соглашения. Основанием реализации данного Соглашения является принципы взаимности и стандартизации, согласно которыми устанавливается единый порядок проведения тендеров при осуществлении государственных закупок. В соответствии с п.4 ст. 1 Соглашения установлен максимально возможный уровень государственных закупок, при достижении которого начинают применяться положения Соглашения. Для центральных органов власти такой показатель составляет около 200 000 тыс. долл., для рынка товаров и услуг установлен такой же порог. Однако имеются исключения в строительном секторе, на который данное правило не распространяется: такой пороговый уровень составляет порядка 7,7 млн долларов.
Реформирование системы государственных закупок в Российской Федерации, выраженное в принятии указанного Закона №44-РФ, осуществляется в условиях расширения международного сотрудничества в рассматриваемой сфере. При членстве России в ВТО у зарубежных поставщиков должны возникать хорошие перспективы, связанные с выходом на отечественные рынки государственных закупок, при этом у российских поставщиков должны возникать возможности участия в государственных закупках стран-членов ВТО. Но, во-первых, Россия не присоединилось к Соглашению, а во-вторых, в случае присоединения будут иметься некоторые проблемы в национальном правовом регулировании государственных закупок в Российской Федерации.
Таким образом, можно обозначить две основные тенденции по рассматриваемому Соглашению: 1) заинтересованность Российской Федерации в реализации статуса наблюдателя; 2) активное применение защитных барьеров в сфере государственных закупок для препятствования возможности участия зарубежных поставщиков.
В связи с тем, что присоединение к данному Соглашению не является условием вступления в ВТО, необходимо качественно и системно проанализировать возможные риски для России подписания и ратификации Соглашения.
Перейдем к анализу положительных сторон Соглашения. В первую очередь, это интеграция России в мировые рынки государственных закупок. Она дает возможность формировать условия для более прозрачного и эффективного функционирования российской системы государственных закупок, в рамках которой совершаются коррупциогенные преступления. В результате присоединение являлось бы важным инструментом борьбы с данными преступлениями в системе государственных закупок, что позволило бы повысить эффективность расходования внебюджетных и бюджетных средств. По мнению А. Храмкина, «если зарубежные поставщики будут осуществлять деятельность на рынке отечественного государственного заказа, недобросовестным должностным лицам будет сложно избавиться от претензий в их сторону, так как зарубежное государство будет осуществлять защиту своих поставщиков посредством механизма ВТО. При этом и Россия сможет защитить отечественных поставщиков, когда они осуществляют свою деятельность за рубежом». Таким образом, появление зарубежных поставщиков повысит конкуренцию в сфере государственного заказа и будет выступать в качестве эффективного метода против коррупции.
Однако существует ряд рисков. В частности, Россия через государственные закупки оказывает поддержку отечественным производителям и поставщикам услуг. В условиях снижения тарифных обязательств по ряду товарных позиций, государственные закупки могут частично компенсировать отрицательные эффекты, возникшие от тарифной либерализации, в определенных отраслях экономики. Однако данная поддержка является поддержкой, как правило, неконкурентоспособных на мировых товарных рынках и рынках услуг производителей и поставщиков. В связи с этим, если отечественные поставщики будут иметь недискриминационный доступ к иностранным рынкам, то данное обстоятельство не дает гарантий того, что с ними будут реально заключены контракты. Поэтому имеется риск того, что они будут не востребованными ни в России, ни за рубежом. Таким образом риски негативных последствий на национальном рынке государственных закупок преобладают над возможными положительными эффектами. Можно сделать вывод, что присоединение России к Соглашению является невыгодным для российских производителей и поставщиков. Стоит отметить, что само членство России в ВТО предопределяет некоторые изменения в правилах государственных закупок. Данные изменения связаны с переходом к федеральной контрактной системе.
В связи с этим очевидны некоторые противоречия в отечественной политике в области государственных закупок: сохранение «статуса кво», с одной стороны, и стремление совершенствования системы государственных закупок, с другой.
Стоит отметить, что Закон №44-ФЗ не запрещает участвовать зарубежным компаниям в конкурсах (тендерах, аукционах и пр.). Отметим, что, как правило, национальный режим должен напрямую предусматриваться международными соглашениями, а не национальным правом. Ч. 4 ст. 14 указанного закона закрепляет условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из зарубежного государства, работ, услуг, выполняемых, оказываемых зарубежными поставщиками, за исключением товаров, работ, услуг, в отношении которых установлены ограничения Правительством Российской Федерации.
Зарубежные организации формально обладают доступом к участию в государственных закупках, однако по факту такое участие сопряжено с определенными трудностями. В соответствии с законом иностранные фирмы вправе применять свой национальный режим при государственных закупках в Российской Федерации. Однако в силу взаимности требуется, чтобы другие страны или группа стран также со своей стороны гарантировали бы национальный режим для российских организаций. В ином случае для иностранных компаний при участии в государственных закупках в Российской Федерации применим повышающий коэффициент, равный 15 процентам от цены контракта.
Существует мнение, что Закон №44-ФЗ, направлен на усиление процессов импортозамещения, что иные государства- члены ВТО могут рассмотреть, как дискриминацию. Однако с этим мнением трудно согласится в связи с тем, что Российская Федерация не является участником рассматриваемого Соглашения, а, значит, не приняла на себя обязательств в данной сфере.
Таким образом, в связи с неприсоединением России к рассматриваемому Соглашению в Российской Федерации существует преференциальный режим.
Что касается соответствия указанных нормативных правовых актов праву ВТО, то те обязательства, которые взяла на себя Российская Федерация, не касаются государственных закупок, осуществляется не с целью использования для производства товаров на коммерческой основе или для коммерческой перепродажи. В связи с этим также можно говорить о легитимности региональных соглашений, заключенных Россией в рамках ЕАЭС, в сфере государственных закупок.
Таким образом, из приведенного анализа можно сделать следующий вывод. В качестве стратегического направления все же выступает необходимость присоединения к рассматриваемому Соглашению, так как не представляется ясным возможность разработки мер по обеспечению доступа отечественных поставщиков на мировые рынки товаров без заботы об обеспечении доступа на рынки государственных закупок.
ШАЙДУЛЛИНА Венера Камилевна
кандидат юридических наук, старший преподаватель Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Председатель Частного учреждения «Научно-экспертный центр правовой защиты»
