Актуальность наднационального регулирования в рамках межгосударственных структур неуклонно возрастает в связи с его активной ролью в выстраивании глобального правопоряд­ка.

Евразийский экономический союз призван реализовать новые возможности в интеграции, прежде всего на постсовет­ском пространстве. Позитивная динамика в развитии ЕАЭС возможна лишь при реализации продуманной, адекватной, разноуровневой правовой политики как средства организации правовой жизни в целях равноправного сотрудничества госу­дарств-членов. В условиях все большего усложнения правовой жизни правовая политика играет особую роль в выстраива­нии данного межгосударственного объединения, поскольку она является специализированной политикой в сфере права, деятельностью по преобразованию механизма правового ре­гулирования.

Понятие интеграции в юридическом смысле включает «создание оптимальных механизмов и алгоритмов правово­го регулирования общественных отношений, направленных на достижение совершенствования и саморазвития общества в его стремлении к более целостному позитивному цивили­зационному развитию». Подобные механизмы правового регулирования, юридические средства достижения целей ин­теграции возможно сформировать только в рамках правовой политики. Правовая политика действительно выступает сегод­ня как категория XXI века, отражающая многогранную реаль­ность: процессы оптимизации права, пути правового развития общества, способы полноценного выстраивания его правовой системы. Правовая политика в сфере межгосударственного объединения направлена на установку определенных правил, четких ориентиров, которые будут способствовать реализации целей Союза. Сегодня выстраиваются ее приоритеты. И уроки ЕС здесь тоже весьма актуальны.

На современном этапе уже разрабатываются основы каче­ственного правового обеспечения деятельности ЕАЭС именно с применением положительного опыта Европейского Союза, а также существующих на постсоветском пространстве межго­сударственных объединений и международных организаций. Интерес нашей страны, а также различных межгосударствен­ных структур с ее участием в европейской интеграции законо­мерен как в плане заимствования ее положительного опыта, так и предотвращения возможности повторения просчетов и неудач Европейского Союза на пути собственного развития.

Необходимо выявить эффективные средства правового обеспечения деятельности новой наднациональной модели на основе продуманной правовой политики. Требуется научное осмысление правовой основы и четкое определение ее при­роды, правовое прогнозирование развития интеграционных процессов. Важно также определение основных тенденций в сфере межгосударственного объединения.

Богатый правовой опыт Европейского Союза, который выступает примером широких возможностей и потенциала межгосударственной интеграции достаточно активно исполь­зуется в мировых интеграционных процессах. Не случайно это межгосударственное объединение характеризуется как стра­тегически дальновидный пример для сглаживания «острых углов» глобализации. Именно в Европейском Союзе более масштабно происходит процесс наднациональной конститу­ционализации права. С одной стороны, имеет место усиление эффективности права за счет его универсализации и гармони­зации на большем пространстве, с другой - осуществляется разработка механизмов обеспечения единства и консенсуса посредством максимального учета разнообразия участников и использования новых источников права или приспособле­ния к новым условиям старых^[5]. С появлением наднациональ­ной правовой системы ЕС прежнюю двухуровневую структу­ру сменила новая современная структура, включающая три уровня взаимоотношений: национального права государств, наднационального интеграционного права и международно­го права. Этот новый уровень взаимоотношений - явное след­ствие глобализации. Европейский Союз создал свою уникаль­ную наднациональную правовую систему, опирающуюся на принципы верховенства и прямого действия его собственных правовых норм.

Конечно, хотелось бы согласиться с утверждением, что в рамках интеграции происходит взаимопроникновение, слия­ние государственных интересов, а не только их координация, взаимодополняемость. Однако реальность не редко разоча­ровывает. Под прикрытием приоритетности общих интере­сов государства-участники различных межгосударственных и международных структур часто преследуют собственные цели, пытаясь получить для себя больше преференций. По­добное не раз демонстрировали и отдельные страны ЕС, что также не способствует общим целям интеграции. Например, Германия как лидер Евросоюза, явно создает для себя при­вилегии в плане обеспечения продуктами питания и иными товарами более высокого качества. При внешней демократии реального равноправия государств-членов Союза пока нет. Политическое давление на отдельные страны, квоты на сель­скохозяйственные продукты, выход на дешевые кредиты - яр­кое тому подтверждение. Тем не менее, перспективы в плане достижения оптимального баланса национальных интересов государств-членов и региональных интересов интеграционных объединений связаны только с развитием объединительных тенденций в мире. Иного пути просто нет. Интеграционная модель - единственная на пути достижения компромисса между странами. Даже с ее неудачами и потерями. Вряд ли следует доказывать, что эта модель не требует отказа от нее, она предполагает постоянный поиск эффективных методов и средств в целях усовершенствования механизма межгосудар­ственного общения. Разумный подход к решению неизбежных коллизий между национальными и глобальными интересами, даже в условиях проявляющейся в различных формах тен­денции дезинтеграции - в поисках согласованных решений, в компромиссе между национальными и интернациональными интересами. Защита национальных интересов тем надежнее, чем крепче она опирается на принципы интернационализма, получившие воплощение в нормах международного и надна­ционального права. Даже современный жестокий мировой порядок не отменяет идеалы справедливости и гуманизма как ценностные ориентиры мирового сообщества.

Несмотря на отдельные центробежные тенденции в ев­ропейской интеграции, совершенно очевидно, что любые до­стижения в рамках внутригосударственного реформирования теснейшим образом связаны именно с межгосударственной интеграцией, а не с обратными процессами дезинтеграции. Поэтому вряд ли стоит определять некоторые неудачи Ев­росоюза как начало его распада. «Лучший объединительный фундамент - это общие интересы». А эти интересы существу­ют и сегодня. Несмотря на многочисленные прогнозы относи­тельно распада ЕС, его наднациональная система продолжает развиваться.

Наднациональная правовая система выделяется среди разноуровневых правовых феноменов как самостоятельный уровень. Правовая система Европейского Союза - яркое тому подтверждение. Наднациональные правовые системы, естественно, не могут обеспечить реализацию всех интересов участников межгосударственной структуры. Тем не менее, в результате их формирования появляется новая форма меж­государственного взаимодействия, которая ограничивает возможность управления со стороны отдельных государств в пользу управления, осуществляемого совместно и при соот­ветствующем распределении полномочий. Кроме того, тен­денция интеграции разноуровневых правовых систем, проявляющаяся в их стремлении к взаимосвязи и взаимодействию, также подтверждает жизнеспособность интегративной идеи в мировом сообществе.

Для современного периода характерно переосмысле­ние явлений и процессов, которые затормозили механизм эффективного правового обеспечения деятельности данного межгосударственного объединения. Правовая жизнь имеет не только позитивные, но и негативные стороны. Проблемы ЕС, связанные с зоной евро, бюрократизмом чиновников, его расширением, которое далеко не всегда означает углубление интеграции, ждут новых вариантов их решения. «Однако Союз, безусловно, ждут новые трудности, связанные с необ­ходимостью координации усилий все возрастающего числа стран-членов». Институтам Европейского Союза и государ­ствам-членам потребуется определенное время, чтобы адап­тироваться к современным реалиям и продолжить движение вперед в поисках новых решений, порождаемых самой право­вой жизнью современного общества.

Сегодня важно понять, что наднациональность, как от­ветная реакция на вызов стремительно развивающейся глобализации, представляет не орудие уничтожения само­стоятельности отдельных государств, а форму реализации государственного суверенитета, а также метод обеспечения эффективного сотрудничества суверенных государств. Вопрос о суверенитете государств-членов действительно вызывает се­рьезные разногласия и усиливает центробежные тенденции в межгосударственных интеграционных процессах. Наглядным примером является опыт европейской интеграции в связи с проектом Конституции Европейского Союза. Государства- члены усмотрели угрозу размывания государственного сувере­нитета и национальной самобытности в процессе интеграции, что и привело к провалу Конституции. Основная причина это­го состоит в отсутствии компромиссного решения по вопро­сам суверенитета.

Основным инструментом правовой политики ЕС на на­стоящем этапе выступает сближение национального права государств-членов, в результате которого правовая жизнь ми­рового сообщества наполняется новым содержанием. Сближе­ние права и взаимодействие правовых систем современности - явление актуальное для развития права в XXI веке. Глобали­зация стимулирует ускорение процессов универсализации в области права и деятельности государственных органов. Сближение права означает курс государств на согласование принципов правового регулирования на основе норм между­народного права, определение этапов, способов и совместных мер по развитию национальных законодательств, курс на вы­работку общих правовых позиций.

Способами сближения правовых систем являются гар­монизация законодательств и унификация правовых норм. Гармонизация как более простой процесс, не связывающий государства жесткими юридическими обязательствами, ча­сто является более предпочтительной и реально способствует сближению права. Будучи способом обеспечения единства в многообразии, она предполагает согласование концепций и программ правового развития, выработку общих нормативных понятий и оценок, а также упорядоченность правовых действий.

Анализ различных видов межгосударственных союзов на постсоветском пространстве поможет определить возможно­сти использования их правового опыта в современной евра­зийской интеграции в свете становления правовой системы. Формирование правовой системы Евразийского экономиче­ского союза следует рассматривать как важнейшую проблему правового обеспечения деятельности данного межгосудар­ственного объединения. Именно правовая политика в сфере интеграции государств-членов ЕАЭС является важнейшим фактором формирования его правовой системы. Первичным звеном здесь должно стать именно союзное законодательство как, в свою очередь, ведущий фактор в повышении качества правовой жизни. На передний план выходит деятельность по созданию и совершенствованию базы договоров между госу­дарствами-членами Евразийского экономического союза, пре­жде всего в сфере экономики. Здесь нужна строгая последова­тельность правотворческих шагов и четкая система действий.

Правовая политика в сфере создания Евразийского эко­номического союза направлена на формирование единой договорно-правовой базы. Следует разработать положения о наиболее оптимальных способах сближения права, ориен­тированных на согласование государствами-членами Союза принципов правового регулирования на основе норм между­народного права, определение этапов, способов и совместных мер по развитию национальных законодательств, курса на выработку общих правовых позиций. В основу договорно­правовой базы следует заложить стремление к оптимальному соотношению частных и публичных интересов, что отражает общий курс правовой жизни на удовлетворение интересов ее субъектов.

Формирование единой правовой системы получит свое реальное воплощение в конкретных шагах государств-членов по унификации нормативных регуляторов. Необходимо учи­тывать реально сложившийся уровень интеграционных отно­шений между государствами на современном этапе, который должен отражаться в деятельности по унификации и гармо­низации имеющегося законодательства. Гармонизация и уни­фикация юридических норм представляют основные спосо­бы сближения правовых систем. А. Я. Капустин справедливо характеризует евразийскую экономическую интеграцию как постепенную и последовательную гармонизацию правовых систем участвующих государств. Опыт европейского межго­сударственного объединения показывает, что именно законо­дательная деятельность органов ЕС на основе гармонизации правапривела к наиболее высокой степени интеграции. Бла­годаря процессам гармонизации в рамках ЕС удалось создать общий, а затем единый рынок. Законодательная деятельность органов Евразийского экономического союза также потребует поиска соответствующих форм и методов гармонизации пра­ва. Стремление к сближению, унификации и гармонизации права отражено в статье 2 Договора о Евразийском экономи­ческом союзе в ключевых понятиях единой, скоординирован­ной и согласованной политики в рамках Союза.

Важнейшей проблемой правового обеспечения функцио­нирования Евразийского экономического союза в его структуре является действенный наднациональный парламент. Опыт ЕС показывает, что формирование наднационального парла­ментского органа не должно приводить к полному исключе­нию национальных парламентов из процесса подготовки и принятия решений в интеграционной организации, посколь­ку государства-члены не утрачивают своего суверенитета, а на­циональные парламенты сохраняют право контроля внешней политики своих государств.

В целях организации успешной деятельности Евразий­ского экономического союза необходимо разработать систему гарантий для его участников. Сюда следует отнести, прежде всего, гарантии защиты национального суверенитета госу­дарств-членов в рамках Союза, обеспечения их рвноправного членства, соблюдения баланса публичных и частных интересов всех участников. Эти меры, несомненно, будут способствовать повышению уровня и качества правовой жизни, ее надежно­сти. Качественная правовая жизнь создает равные юридиче­ские возможности для обеспечения интересов ее субъектов.

Наряду с гарантиями возникает вопрос об определении мер ответственности уполномоченных субъектов правовой по­литики в сфере объединения государств. Опыт действующих на постсоветском пространстве межгосударственных структур свидетельствует о возможных препятствиях на пути создания действенного механизма правового регулирования обществен­ных отношений, которые представляют негативную сторону правовой жизни общества. Особо опасны препятствия субъ­ективного характера. Это непрофессионализм и некомпетент­ность отдельных субъектов правовой политики, нежелание некоторых политических лидеров следовать ее направлениям, бюрократизм интеграционных органов, принятие поспешных или неадекватных правовых решений или вовсе их неприня­тие, несоблюдение баланса частных и публичных интересов участников объединения, слабая взаимосвязь институтов госу­дарства и институтов гражданского общества. Причиной на­званных факторов часто является отсутствие ответственности компетентных лиц за соответствующие нарушения или их без­деятельность. Законность и правопорядок, как составляющие правовой жизни, призваны способствовать юридической за­щищенности интересов субъектов права, повышению уровня правового развития общества.

С созданием Евразийского экономического союза, членом которого является Российская Федерация, особую актуаль­ность приобретает проблема юридической ответственности государств-членов нового межгосударственного объединения. Без ее решения невозможно обеспечение точного, полного, своевременного выполнения правовых норм с целью эффек­тивного регулирования межгосударственного общения.

Будучи плодом договорных отношений, Европейский Союз предоставил своим государствам-членам определенные права и наделил их взаимными обязанностями, которые не всегда соблюдаются. Все чаще возникают вопросы, связанные с проблемой юридической ответственности государств-чле­нов, а также наднациональных органов ЕС. Для современного периода характерно переосмысление явлений и процессов, которые затормозили механизм эффективного правового обеспечения деятельности этого межгосударственного объ­единения. Проблемы Европейского Союза связаны сегодня не только с экономическим спадом, но и с утратой политическо­го доверия граждан европейских стран к бюрократическому аппарату управления ЕС именно в связи с нерешенностью во­просов ответственности.

Нормы ответственности в европейском праве служат од­ним из эффективных инструментов имплементации государ­ствами-членами норм права ЕС, предусматривая возможность применения штрафных санкций и иных мер принуждения. Для Евразийского экономического союза проблема юриди­ческой ответственности государств-членов в разных ее видах разработана недостаточно. Большое значение имеет также процедура привлечения государств-членов к ответственности, включая административную и судебную стадии. В Проект кон­цепции правовой политики в сфере юридической ответствен­ности в современной России важно включить вопросы ответ­ственности государств-членов ЕАЭС, поскольку именно с его созданием и функционированием связаны перспективы даль­нейшей евразийской интеграции. Это будет способствовать повышению эффективности правового регулирования и наи­более оптимальному развитию евразийских интеграционных процессов в рамках новой структуры, а также соблюдению баланса интересов всех участников и обеспечению их равно­правного членства.

Предполагается широкое использование апробирован­ных правовых моделей и методов интеграционного регулиро­вания. Только при таком подходе имеют место большие пер­спективы дальнейшего интеграционного развития в рамках нового межгосударственного объединения, включая возмож­ность принятия Конституции Евразийского экономического союза. Чрезвычайно важно проанализировать и учесть причи­ны провала проекта Конституции ЕС в 2004 году.

Евразийский экономический союз, творчески используя правовой опыт Европейского Союза, должен создать собствен­ную полноценную судебную систему, которая, будучи само­стоятельной, сама является одной из составляющих общей правовой системы Союза. Требуются соответствующие судеб­ные структуры, которые будут способствовать цивилизованно­му развитию евразийской интеграции. В современных услови­ях повышенного уровня правовой конфликтности в обществе проблемы становления судебной системы нового межгосудар­ственного объединения приобретают особое значение. Суд остается одним из самых цивилизованных инструментов раз­решения неизбежных коллизий.

Согласованная правовая политика в данной сфере обе­спечит необходимую комплексность мер по формированию судебной системы ЕАЭС. Судебно-правовая политика, как осо­бая разновидность правовой политики, представляет собой упорядоченную совокупность целенаправленных долгосроч­ных мер по выстраиванию соответствующего судоустройства и судопроизводства. В ее рамках необходимо создать эффек­тивные механизмы разрешения неизбежных споров и разно­гласий между государствами-членами, а также определить меры их ответственности в случае нарушения установленных норм и принципов, определяющих положительную динами­ку евразийских интеграционных процессов. Необходимо фор­мирование демократических механизмов наднациональной судебной системы на основе принципа верховенства права. При разработке данных вопросов представляются полезными анализ и использование опыта Суда Европейского Союза.

Особое значение имеет использование практики Суда Европейского Союза, которая «представляет собой концепту­альный правовой массив, обладающий характеристиками источника права». Подобно Суду ЕС, Суд Евразийского эконо­мического союза должен обладать широкими полномочиями. Именно Суд играет существенную роль как орган, гаранти­рующий правопорядок Евразийского экономического союза. Как нейтральный орган, Суд может обеспечить единое при­менение права в его рамках, издание новых правовых актов и углубление интеграции. Хотя исключение из компетенции Суда ЕАЭС преюдициальной функции вряд ли говорит о его полномочиях, сравнимых с полномочиями Суда ЕС. Суще­ствует мнение, что именно преюдициальные заключения Суда ЕС сыграли основную роль в формировании правопорядка Ев­ропейского Союза.

Большую роль могла бы сыграть Концепция судебной политики Евразийского экономического союза. Этот доку­мент должен содержать свод теоретических положений, идей, взглядов по стратегии и тактике совершенствования судебной деятельности, повышению эффективности судебной защиты и реальному обеспечению интересов государств-членов Со­юза. Данная Концепция должна, несомненно, базироваться на современных достижениях юридической науки и практи­ки, в том числе, европейской. Положения Концепции долж­ны также соотноситься с установками правовой политики государств-членов в сфере межгосударственной интеграции, дополнять, детализировать и развивать ее общие идеи, по­скольку судебная политика является особой разновидностью правовой политики.

На современном этапе России и другим государствам- членам Евразийского экономического союза следует извлечь отдельные уроки из негативного опыта Евросоюза. Прежде всего, не следует искусственно форсировать естественное сбли­жение стран, геополитически и экономически тяготеющих друг к другу. Интеграция как форма межгосударственного общения основана на внутреннем убеждении участников со­юза государств, она должна ориентироваться на сохранение народами государств-участников их самобытности и цен­ностных ориентиров. Командная интеграция никогда не бу­дет способствовать целям на благо человека. Сегодня важно предостеречь членов Евразийского экономического союза от такового подхода. Необходимо отказаться от навязывания не­ких единых идеологических и культурных стандартов и по­нятия пресловутой политкорректности, столь свойственной в последнее время для западного мира. Исходя из напряжен­ных отношений, сложившихся между еврооптимистами и евроскептиками, целесообразно уважительно реагировать на мнения оппонентов, не пытаться игнорировать их или высме­ивать. Интеграционные процессы должны быть тесно связаны с формированием соответствующего уровня правовой культу­ры населения государств-участников ЕАЭС и осуществляться на основе адекватной, динамичной, гибкой и конструктивной правовой политики.

Таким образом, одним из важнейших способов пози­тивного развития правовой жизни государств и всего миро­вого сообщества становится ее целенаправленное правовое регулирование посредством грамотной правовой политики и творческого использования апробированного правового опы­та межгосударственных структур. Однако не следует забывать, что, несмотря даже на общую цивилизационную общность, страны отличаются друг от друга в геополитическом, истори- ко-государствоведческом, социально-культурном, религиоз­ном и национально-психологическом аспектах. Им решать, в какой мере следует заимствовать опыт Европейского Союза. У каждого межгосударственного союза свой путь. Позитивный европейский опыт необходимо использовать, конечно, творче­ски, с учетом собственных специфичных факторов.

МАЛЬКО Александр Васильевич
доктор юридических наук, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, главный редактор юридического научного журнала «Правовая политика и правовая жизнь», профессор, заслуженный деятель науки РФ

ЕЛИСТРАТОВА Валентина Владимировна
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии