Конституционные и политические реформы, свидетелем которых был Ирак после 2003 года, привели к принятию но­вой Конституции Ирака, которая представляет собой явную иллюстрацию федеративных систем правления и обширной административно-политической децентрализации.

Так, ст. 1 Конституции Ирака, принятой в 2005 году, провозглашает Ре­спублику Ирак «федеративным государством». Ст. 112 гласит: «Федеральная система Республики Ирак состоит из децентра­лизованных столицы, областей, административных округов, а также органов местного самоуправления».

Исходя из этого, Конституция Ирака наделила админи­стративные округа, не объединенные в области, федеральны­ми полномочиями, приравнивая их этим к областям, придер­живаясь тем самым подхода, не свойственного Конституциям федеративных государств. Мы можем объяснить это тем, что конституционный законодатель Ирака в этом аспекте стре­мился установить своего рода равенство между областями и административными округами, не объединенными в области.

Что касается темы данного исследования, то органами власти, осуществляющими административную и исполни­тельную функцию, являются следующие: Федеральные органы власти:

Конституция определила исключительные полномочия федеральных властей и предоставила им право на совместное ведение между ними и властями областей и административ­ных округов, не объединенных в области, в противном слу­чае все полномочия принадлежат властям областей и адми­нистративных округов, не объединенных в области. Ст. 107

Конституции раскрывает компетенции федеральных органов власти: «Федеральное правительство должно иметь исключи­тельные полномочия по следующим вопросам:

1. Формирование внешней политики и дипломатическо­го представительства; обсуждение, подписание и ратифика­ция международных договоров и соглашений; обсуждение, подписание и ратификация займов и формирование внешней независимой экономической и торговой политики.
2. Организация и ведение политики национальной безо­пасности, включая формирование и управление вооруженны­ми силами, с целью обеспечения порядка, гарантий безопас­ности границ и защиты Ирака.
3. Формирование финансовой и таможенной политики; эмиссия валюты; регулирование коммерческой политики в областях и пограничных административных округах Ирака; составление национального бюджета государства; формиро­вание валютной политики; а также учреждение Центрального Банка и управление им. Регулирование различных стандартов, в том числе - мер и весов.

К числу федеральных органов власти относятся:

• Президент Республики. В рамках новой федеративной системы Президент Республики не имеет больших полномо­чий. В действительности исполнительную власть осуществля­ет не действующий Президент Республики, а действующий Премьер-министр. Ст. 64 Конституции дает следующее опре­деление: «Президент республики есть Глава государства, сим­вол единения страны и лицо, представляющее ее суверенитет. Он гарант Конституции и охраны независимости, суверените­та, единения и сохранности территорий Ирака, в соответствии с положениями Конституции». Из текста статьи становится очевидным, что пост Президента Республики является почет­ным. Президент Республики избирается Советом Представи­телей большинством в 2/3 голосов от общего числа своих чле­нов.

• Кабинет министров.

Кабинет министров состоит из Премьер-министра и Ми­нистров, ответственность которых перед Советом Представите­лей носит как коллективный, так и индивидуальный характер (ст. 83). Конституция наделила Премьер-министра широкими полномочиями, которые указаны в ст. 78 Конституции: «Пре­мьер-министр - должность в прямой исполнительной власти. Он отвечает за основные направления политики государства и является главнокомандующим вооруженными силами го­сударства. Премьер-министр определяет основные направ­ления в работе Кабинета Министров, председательствует на его собраниях и обладает правом на отстранение министра от должности с согласия Совета Представителей». Из текста ста­тьи становится ясным, что Премьер-министр является главой исполнительной власти и главнокомандующим вооруженны­ми силами государства, осуществляет наблюдение за работой всех министерств и обеспечивает регулярное и непрерывное функционирование общественных служб.

Конституция определяет административные компетен­ции, которые реализуются совместно центром и администра­тивными округами, а также разрешает делегирование исклю­чительных полномочий центра и превращает их в одну из прерогатив административных округов. Административные компетенции, установленные для центра, распространяют­ся на все остальные субъекты государства и не принадлежат какому-либо субъекту. Следовательно, это национальные ин­тересы, которые должны находиться в ведении администра­ции центра. Они отличаются от местных интересов, которые лучше оставить в ведении избранной администрации орга­нов местного самоуправления. Абсолютное их делегирова­ние в ведение Советов административных округов приведет к стиранию различий между местными интересами, которые принадлежат отдельному субъекту государства и затрагива­ют граждан, проживающих на территории этого субъекта, и национальными интересами, которые учитывают все субъек­ты государства и затрагивают население страны в целом. Это значит, что управление национальными интересами и их реа­лизация должно носить целостный характер и соответствовать потребностям и интересам всего населения страны, а не исхо­дить из видения потребностей местного населения или кон­кретного региона. В противном случае это предвещает крах в сфере управления или отсутствие административной согласо­ванности в реализации интересов того или иного региона, что приведет к административному дисбалансу и нестабильности.

Между федеральными и региональными властями суще­ствуют совместные компетенции, закрепленные в ст. 110 Кон­ституции. В совместную компетенцию федеральных и регио­нальных властей входит:

• Управление таможней, совместно с правительствами областей и административных округов, не объединенных в об­ласти. Данное урегулируется законом.
• Контроль за основными источниками электроэнергии и ее распределением.
• Формирование, совместно с областями и администра­тивными округами, не объединенными в области, политики в отношении окружающей среды с целью обеспечения ее защи­ты от загрязнения и сохранения ее чистоты.
• Формирование политики генерального планирования и развития.
• Формирование, совместно с областями и администра­тивными округами, не объединенными в области, политики национального здравоохранения.

Из текста данной статьи можно заметить, что в осущест­влении этих совместных полномочий доминирующая роль отводится властям областей и административных округов. Также следует отметить, что такая совместная компетенция ограничена многочисленными нормами. И это не считается самоуправством в силу независимости административного округа или области. Поскольку в Конституции довольно четко прописано, что нефть и газ полностью принадлежит народу, то эта совместная компетенция касается только нефтяных и газовых месторождений и не относится к другим месторож­дениям полезных ископаемых, таких как сера, ртуть, фосфор и других не нефтяных ресурсов. Можно сказать, что местная администрация компетентна управлять месторождениями полезных ископаемых, кроме нефти и газа, на том основании, что эта юрисдикция не относится к исключительной компе­тенции центральной администрации (центрального прави­тельства), и в Конституции нет положения о том, кто является владельцем административной компетенции в отношении месторождений и природных полезных ископаемых, за ис­ключением нефти и газа,

Поэтому необходимо сказать, что эта компетенция пред­назначена для местной администрации и для правительств об­ластей, добывающих ресурсы.

К числу других совместных компетенций федерального правительства и административных округов и областей от­носится управление таможней. В Конституции ясно сказано, что управление таможней представляет собой согласованное управление между центральной администрацией и админи­страцией областей и административных округов, не объеди­ненных в области. Естественно, что эта совместная компетен­ция не относится к формированию политики торговли через границы областей и административных округов, потому как это является одной их исключительных компетенций центра. Здесь под таможней понимаются пропускные таможенные пункты государства Ирак с соседними государствами. Следо­вательно, под административными округами с совместным управлением понимаются административные округа, гра­ничащие с соседними государствами и имеющие в пределах своих административных границ таможенный пункт или де­партамент.

Следует отметить Административные округа стали насто­ящими юридическими лицами. Ими управляют полностью независимые от центрального правительства органы (Советы). Такой же правовой статус после принятия в 2005 году Консти­туции получили провинции и волости. Совет административ­ного округа получил законодательную и надзорную власть. Исполнительную власть возглавляет губернатор администра­тивного округа, который избирается Советом административного округа и он может быть как членом так и не членом Совета. До сих пор процедура избрания губернатора не уста­новлена.

Губернатор является высшим должностным лицом ис­полнительной власти в административном округе. Он отве­чает за исполнение федеральных законов и решений Совета административного округа. Губернатор имеет право присут­ствовать на заседаниях Совета административного округа, но не имеет права голосовать. Губернатор подотчетен Совету ад­министративного округа.

В соответствии со ст. 7 Закона № 21 от 2008 года «О Со­ветах административных округов», Председатель Совета и его заместители избирается абсолютным большинством голосов на первом заседании Совета.

Административным округам, не объединенным в обла­сти, должны быть предоставлены широкие административ­ные и финансовые полномочия с целью обеспечения для них возможности внутреннего регулирования согласно принципу децентрализованного управления таким образом, чтобы это не противоречило Конституции и законам.

В ст. 2 Закона № 21 от 2008 года «О Советах администра­тивных округов», действующем в отношении формирования провинций и волостей, говорится: «Каждый административ­ный округ включает в себя группу провинций и волостей, которые являются юридическими децентрализованными ли­цами, и каждая провинция и волость имеет местный Совет. Совет провинции состоит из десяти мест. Совет волости состо­ит из семи мест».

Что касается роспуска Совета, то законодатель должен был дать указания на неисполнение Советом администра­тивного округа, провинции или волости своих обязанностей и конституционно-правовые нарушения, а также разработать пути решения подобных вопросов. Именно это законодатель сделал в ст. 20-21 Конституции. В ст. 20 указаны причины и процедура роспуска Совета административного округа:

• грубое нарушение возложенных на него обязанностей;
• нарушение Конституции и законов;
• утрата 1/3 членов условий членства.

Роспуск Совета административного округа осуществляет­ся либо решением Совета абсолютным большинством, либо решением Совета представителей абсолютным большинством по просьбе губернатора.

Подтверждена независимость Советов административ­ных округов, отменен какой-либо контроль за ними со сторо­ны любого министерства.

Некоторые считают, что Конституция отменила контроль за Советами административных округов со стороны любого министерства, но не лишала надзора за ними на том основа­нии, что в тексте Конституции нет буквальной отмены надзора и что контроль не означает надзор. Контроль означает наблю­дение за Советом определенным образом или означает подчи­нение членов Совета административного округа центральной администрации с возможностью их изоляции или роспуска Совета по ее инициативе.

Контроль подразумевает собой подчинение деятельности Совета административного округа и его решений взглядам и курсу центральной администрации, когда последняя предо­пределяла решения или в последующем их утверждала. По­этому можно прийти к выводу, что Конституция запрещает контроль, но не запрещает надзор.

Мы считаем, что стремление конституционного законода­теля состоит в том, чтобы сделать Совет административного округа реальной альтернативой центральной администрации в административном округе.

Надзор, который осуществляет центральная власть, за­трагивает другие не административные сферы. Он заключает­ся в следующем:

1. Законодательный надзор: Совет представителей Ирака имеет право осуществлять надзор над избранными местными Советами, включая Совет административного округа, а имен­но:

а)   Совет представителей вправе опротестовать решения Советов административного округа, если они противоречат Конституции или действующим законам. В случае если на­рушение не будет устранено, Совет представителей может от­менить данное решение простым большинством (п. 2 ст. 3 с поправками). Целью данной поправки являлось стремление законодателя усилить надзор центральных властей за деятель­ностью местных властей для подтверждения традиционного курса центральной системы.

б)   Совет представителей вправе распустить Совет адми­нистративного округа абсолютным большинством от общего числа своих членов по просьбе губернатора или просьбе числа членов, согласно п. 1 ст. 30 с поправками.

в)   Совет административного округа имеет право распу­стить местные Советы абсолютным большинством от общего числа своих членов по просьбе главы волости, согласно п. 3 ст. 30.

2. Административный надзор: Совет представителей Ирака наряду с Советом административного округа осущест­вляет административный надзор за главами органов местного самоуправления:

а)   Совет представителей имеет право снять с должности губернатора абсолютным большинством по предложению Премьер-министра в соответствии со ст. 7/8/0.

б)   Совет административного округа может допросить гу­бернатора или одного из его заместителей по просьбе 1/3 его членов и отстранить его от должности при наличии некото­рых причин, указанных в ст. 7/8/0.

в)    Совет административного округа вправе распустить местные Советы абсолютным большинством по просьбе главы волости в соответствии со ст. 03/03/2.

3. Технический надзор: согласно ст. 37 Закона, ведомства административного округа и местные Советы подвергаются техническому контролю по следующим пунктам:

а) Бюро аудита осуществляет аудиторские проверки. Централизованные доходы государственных ведомств явля­ются конечными доходами государства на основании Закона об общем бюджете, Закона № 16 от 2003 года «О финансовом управлении и общественном долге», Закона № 40 2012 года «О продаже и аренде государственных фондов» (решение Го­сударственного совета 72/0031). Регулирование (ограничение) всех доходов государства, централизованно поступающих в федеральный бюджет, позволит центральной власти реали­зовать стратегические проекты, которые принесут пользу ад­министративному округу в рамках общей политики в области строительства вместо несбалансированного распределения этих доходов. Вместе с тем будет учтена необходимость того, чтобы Ирак направлял государственные расходы на развитие всех административных округов, которые различаются по сво­им природным и человеческим ресурсам, таким образом, что­бы была соблюдена социальная справедливость и устойчивое развитие.

Суд принимает свои решения простым большинством, за исключением особых решений, касающихся разрешения споров, возникающих между федеральным правительством и правительствами областей и административных округов, му­ниципалитетами, органами управления на местах, которые должны выноситься большинством в две трети голосов. Реше­ния Верховного Суда Федерации являются обязательными для всех органов власти. Суд должен соблюдать процедуры, уста­новленные внутренним уставом Суда.

Ни в законе, ни в статьях Конституции не указано, кто имеет право обращаться с иском в Суд, как не определены процедура и условия для принятия иска. Только в п. 3 ст. 90 Конституции гарантировано право на прямое обращение к Верховному Суду каждого члена Кабинета Министров, заин­тересованных граждан и других лиц.

Мы считаем, что это право ограничивается иском по во­просу, указанному в п. 3 ст. 90 Конституции, а именно: «Уре­гулирование дел, связанных с применением федеральных за­конов, постановлений, предписаний, директив и процедур, изданных федеральными властями». Было бы лучше, если бы конституционный законодатель обобщил этот текст так, что­бы обращение в Суд стало правом федеральных или регио­нальных властей, а также физических и юридических лиц.

На основе проведенного исследования следует сформули­ровать несколько выводов и рекомендаций:

Отношения между органами федеральной власти и ор­ганами местного самоуправления представляют собой де­легирование полномочий, которое подразумевает передачу ответственности и административных функций органам мест­ного самоуправления, которые в свою очередь продолжают оставаться частью единого государства¹⁰. Это означает, что ор­ганы местного самоуправления автономного региона реализу­ют свои компетенции и полномочия в рамках установленных центральным правительством правил.

Административные округа, не объединенные в области, согласно действующей Конституции, не смогут разделять власть с федеральным правительством в соответствии с раз­граничением власти и полномочий между ними. Таким обра­зом, административные округа будут маргинализированы, что усугубит процесс их раскола и подтолкнет на путь разделения. Сохранение их в статусе административных округов означает, что по сравнению с областью они будут на уровень ниже в пла­не независимости принятия решения.

Положения, заложенные действующей Конституцией Ирака в основу разграничения полномочий между федераль­ными и региональными органами власти, относят некоторые вопросы исключительно к юрисдикции федеральных органов власти, а другие вопросы - к совместной компетенции федеральных и региональных властей. В случае разногласий компе­тенции должны быть переданы региональным властям.

Таким образом, мы видим необходимость внести поправ­ки к действующей Конституции, чтобы четко разграничить полномочия областей и федеральных органов власти исходя из общепризнанных в федеративных системах норм, и не сле­дует связывать административные округа, не объединенные в области, с федеральным правительством центральной систе­мой. Их необходимо объединить в области как нормальное явление в федеративной системе. Также прописать в действу­ющей Конституции, что в случае противоречий и разногласий по поводу совместных компетенций между федеральным пра­вительством и регионами, приоритет отдается положениям Федеральной Конституции и принять закон, определяющий полномочия Федерального Суда, процедуру и условия обра­щения в него, а также правообладателя обращения.

ДЖААФАР Насер Абдулрида
аспирант Казанского (Приволжского) федерального университета, ассистент лектора юридического колледжа университета Албасра Республики Ирака