Республика Казахстан (далее РК) активно участвует в универсальной правозащитной системе, подтверждением чего является ратификация им всех «основных междуна­родных договоров по правам человека» (за исключением Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей), на основе которых созданы и функционируют договорные органы по правам человека (девять комитетов и один подкомитет), наделенные полно­мочием рассматривать периодические доклады государств- участников, включая РК, с целью контроля выполнения государствами обязательств, взятых ими на основе соответ­ствующего международного договора по правам человека.

Основной принцип международного права, который применяется к обязательствам государств по выполне­нию международных договоров, - это принцип pacta sunt servanda, являющийся обычной правовой нормой и закре­пленный в ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., который гласит: «Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добро­совестно выполняться».

Имеются также соответствующие положения на уровне национального законодательства государств, включая консти­туцию (основной закон), о месте международных договоров в правовой системе страны. В результате конституционной ре­формы в 2017 г. в Конституцию Республики Казахстан 1995 г. были внесены поправки, включая в ст. 4 касательно приме­нения норм международного договора, участником которого является РК. Согласно части 1 ст. 4 «действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соот­ветствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республи­ки...». По части 3 ст. 4, где была внесена поправка, «междуна­родные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами. Порядок и условия действия на территории Республики Казахстан международных дого­воров, участником которых является Казахстан, определяют­ся законодательством Республики». В соответствии с частью 4 ст. 4 международные договоры, участником которых явля­ется РК, подлежат публикации. По этой же части Конститу­ции, официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, яв­ляется обязательным условием их применения.

Несмотря на действие принципа pacta sunt servanda и соответствующих конституционных положений касательно применения норм международных договоров, участником которых является соответствующее государство, возникают проблемы концептуального, нормативного, процессуально­го, организационного и иного характера, примером которых может служить пункт 1 Перечня вопросов в связи с рассмо­трением второго периодического доклада Казахстана в фев­рале 2019 года в Комитете по экономическим, социальным и культурным правам, в котором содержится «просьба приве­сти примеры дел, при рассмотрении которых национальные суды ссылались на положения Пакта или применяли их. В этой связи просьба предоставить информацию о том, каким образом внесенные в 2017 г. в Конституцию изменения по­влияли на место Пакта в правовой системе государства-участ­ника и на его статус в национальных судах.».

На что опирается этот Комитет, задавая государству- участнику (не только РК) Пакта такой вопрос?

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (КЭСКП), и Комитет по правам человека (КПЧ), ко­торые осуществляют международный контроль за выполне­нием государствами-участниками соответствующих Между­народных пактов по правам человека (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах) вправе разъяснять государствам-участникам Пактов, каким образом они должны выполнять взятые ими обязательства, которые закреплены в соответствующих статьях этих Пактов (речь идет о статьях 2 Пактов). В рамках этого полномочия упомянутые комитеты приняли замечания общего порядка.

Комитет по правам человека (КПЧ) в Замечании общего порядка № 31 разъясняет установку пункта 2 статьи 2 Пак­та: предполагается, что, если признаваемые в Пакте права не защищены во внутреннем законодательстве соответству­ющего государства-участника, требуется внести во внутрен­нем праве такие изменения, которые необходимы для обе­спечения его соответствия Пакту. В случае наличия такого расхождения, внутреннее законодательство должно быть изменено таким образом, чтобы оно соответствовало поло­жениям, Пакта. При этом, по мнению Комитета, государ- ству-участнику разрешается принимать необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и не требуется, чтобы Пакт путем инкорпорации его в наци­ональное законодательство мог прямо применяться в судах. Вместе с тем КПЧ высказывает свое предпочтение, а именно: гарантируемые в Пакте права могут быть лучше защищены в государствах, в которых Пакт автоматически или через соот­ветствующую процедуру инкорпорации становится частью внутренней правовой системы. Исходя из этой позиции, КПЧ призывает те государства-участники, в которых Пакт не является частью внутренней правовой системы, рассмотреть вопрос об инкорпорации Пакта, с тем чтобы сделать его ча­стью внутреннего права.

Применительно к пункту 3 статьи 2 Пакта, в котором содержится требование о том, чтобы государства-участни­ки обеспечивали любым лицам «доступные и эффективные средства правовой защиты для восстановления нарушенных прав», КПЧ отмечает, что такие средства должны учитывать особую уязвимость некоторых категорий лиц. В связи с этим КПЧ придает большое значение тому, чтобы государства- участники создавали надлежащие судебные и администра­тивные механизмы для рассмотрения жалоб на нарушение прав во внутреннем законодательстве. По его убеждению, осуществление признаваемых в Пакте прав может быть эф­фективным образом обеспечено судами различными спосо­бами, включая прямое применение положений Пакта, или применение положений закона или же путем ссылок на по­ложения Пакта при применении положений национального законодательства.

Комитет подчеркивает, что принятие законодательных мер не исчерпывает обязательств государств-участников; в качестве другого обязательства Комитетом называется пре­доставление средств судебной защиты в отношении прав, которые, в соответствии с национальной правовой системой, могут рассматриваться в суде. По убеждению Комитета, фра­зе «могут оказаться необходимыми» должен быть придан его полный смысл; в частности, выбираемый государством спо­соб должен отвечать конкретному обстоятельству и предпри­нятые им меры должны быть объективными. Однако оценка об этих способах и мерах и их соответствиях делается самим Комитетом.

В тех случаях, когда конкретные права, закрепленные в Пакте, получают конституционное закрепление или непо­средственно включаются в национальное законодательство, Комитет хотел бы получить информацию о том, в какой сте­пени эти права подлежат судебной защите (т.е. можно ли на них ссылаться в суде).

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (КЭСКП) принял Замечание общего порядка № 3 (1990 г.) о природе обязательств государств-участников, за­крепленных в пункте 1 ст. 2 Международного пакта об эко­номических, социальных и культурных правах. По данному пункту государство-участник обязуется «принять в макси­мальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признавае­мых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способа­ми, включая, в частности, принятие законодательных мер». Цитируемое положение основано на концепции «постепен­ного осуществления», которая представляет собой призна­ние того факта, что полное осуществление всех закреплен­ных в Пакте прав, как правило, не может быть достигнуто за короткий промежуток времени. Однако Комитет при этом предупреждает, что осуществление этих прав «постепенно» не следует воспринимать как лишающий это обязательство всякого конкретного смысла. Комитетом разъясняется смысл этой концепции, которая, с одной стороны, сочетает в себе элемент гибкости, отражающий реальности современного мира и те трудности, с которыми сталкивается любая стра­на при обеспечении полного осуществления экономических, социальных и культурных прав, а с другой стороны, исходя из общей цели Пакта, устанавливает для государств-участни- ков четкие обязательства в отношении полного осуществле­ния соответствующих прав. Тем самым, считает КЭСКП, в п. 1 ст. 2 устанавливается обязательство в отношении как можно более быстрого и эффективного продвижения к общей цели Пакта. Исходя из этого, любые умышленно регрессивные меры требуют от соответствующего государства-участника в исчерпывающем обосновании с учетом всей совокупности прав, предусмотренных в Пакте, и в увязке с полным исполь­зованием максимума наличных ресурсов.

КЭСКП полагает, что на каждом государстве-участни- ке Пакта лежит обязательство обеспечить осуществление каждого из прав, хотя бы на минимальном уровне. По его убеждению, всякая оценка выполнения государством своего минимального основного обязательства должна учитывать те ограничения, которые испытывает данная страна с точки зре­ния ресурсов. Обязательство принять необходимые меры «в максимальных пределах имеющихся ресурсов» предполага­ет со стороны соответствующего государства-участника обо­сновать свою неспособность выполнить хотя бы минимальные основные обязательства нехваткой наличных ресурсов путем демонстрации уже предпринятых усилий для исполь­зования всех имеющихся в его распоряжении ресурсов, с тем чтобы в приоритетном порядке выполнить эти минималь­ные обязательства. Комитет считает, что ограниченность ресурсов отнюдь не освобождает от обязательств контроли­ровать степень осуществления, особенно неосуществления этих прав и разрабатывать стратегии и программы их реа­лизации.

Упомянутые положения, содержащиеся в замечаниях общего порядка КПЧ и КЭСКП, в целом проясняют характер обязательств государств-участников, взятых по соответствую­щим Пактам на национальном уровне. Эти положения име­ют практическое значение для выполнения установок части 3 ст. 4 Конституции РК, гласящих: «Порядок и условия дей­ствия на территории Республики Казахстан международных договоров, участником которых является Казахстан, опреде­ляются законодательством Республики».

На фоне сказанного интересным является ознакомле­ние с существующим порядком государств англосаксонской системы права, к которой принадлежит Соединенное Коро­левство (далее Великобритания) - родина Великой хартии вольностей (1215 г.) и США, недавно покинувших Совет по правам человека ООН из-за того, что они не хотят видеть в составе этого главного функционального органа ООН «неде­мократичных» государств.

У Великобритании нет писаной конституции; консти­туционные основы проистекают из различных источников, таких как законодательство, судебные решения, прерогативы монарха, законы и обычаи парламента, труды признанных ученых, законодательные акты ЕС в соответствии с Актом Ве­ликобритании о Европейских сообществах 1972 года, Евро­пейской конвенции о правах и свободах человека (ЕКПЧ) в соответствии с Законом Великобритании о правах человека 1998 года и конституционные соглашения.

В Соединенном Королевстве имеется три юрисдикции: Англия и Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия. В них действуют системы обычного права, в соответствии с ко­торой существует иерархическая система судов и решения судов более высокой инстанции имеют обязательную силу для судов более низкого уровня. В Шотландии существует смешанная система норм обычного и гражданского права.

Великобритания ратифицировала:          Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации (МКЛРД); Международный пакт о гражданских и политиче­ских правах (МПГПП) и Второй Факультативный протокол к ним; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (МПЭСКП); Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (КЛДЖ) и Факультативный протокол к ней; Конвенцию против пы­ток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих до­стоинство видов обращения и наказания (КПП) и Факульта­тивный протокол к ней; Конвенцию о правах ребенка (КПР); Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах (ФП- КПР-ВК) и Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся торговли детьми, детской проституции и детской порнографии (ФП-КПР-ТД); Конвенцию о правах инвалидов (КПИ) и Факультативный протокол к ней.

В качестве члена Совета Европы Великобритания рати­фицировала ЕКПЧ, Европейскую социальную хартию 1961 года; Европейский кодекс социального обеспечения; Евро­пейскую конвенцию о признании правосубъектности между­народных неправительственных организаций; Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания; Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств; Европейскую хартию региональных языков или языков мень­шинств и др. Для Соединенного Королевства как члена ЕС обязательна Хартия основных прав Европейского союза.

Система выполнения международных обязательств Великобритании по правам человека основана на приня­тии мер законодательного и административного характера; международные договоры по правам человека, в которых участвует Великобритания, не применяются в националь­ном праве напрямую. Действующий Закон о правах чело­века 1998 года способствует внедрению в правовую систему Великобритании прав, установленных ЕКПЧ, и пользуются прямой защитой в судах. Положения Хартии основных прав человека Европейского союза юридически обязательны для применения в Соединенном Королевстве в рамках законода­тельства ЕС.

Таким образом, основным имплементирующим актом выступает Закон о правах человека 1998 года. В соответствии с этим Законом основная часть прав, закрепляемых ЕКПЧ, непосредственно имеет юридическую силу в судах страны. По этому Закону устанавливается, что все законодательство должно в максимально возможной степени толковаться и применяться в соответствии с правами, закрепляемыми ЕКПЧ. Согласно Закону, министры правительства при пред­ставлении законопроектов на рассмотрение Парламента обязаны делать заявление о соответствии вносимых законо­проектов правам, закрепленным в ЕКПЧ. В Законе содер­жится требование о том, что при рассмотрении вопросов, касающихся прав, установленных в ЕКПЧ, суды и трибуналы Великобритании обязаны принимать во внимание правовую практику Европейского суда по правам человека.

На основе Закона о Шотландии 1998 года, Закона о Се­верной Ирландии 1998 года и Закона о правительстве Уэльса 2006 года автономные администрации упомянутых образова­ний, не имеют права принимать нормативные акты, наруша­ющие положения ЕКПЧ.

В отношении заморских территорий Великобритании (например, Ангилья), распространяются ограниченные международные договоры по правам человека, чем на саму Великобританию.

В отличие от Великобритании США имеет письменную Конституцию, которая была принята в 1789 году. За время ее действия были приняты 27 поправок к ней. США - феде­ративное государство, состоящее из 50 штатов, а также ряда содружеств, территорий и владений.

В Конституции США закреплены: принцип разделе­ния властей; принцип верховенства Конституции над всеми другими законами, исполнительными актами и нормами, включая договоры: при равенстве штатов Конституция США позволяет штатам по соображениям публичной политики отказывать другим штатам в «признании и уважении» их законов). По Конституции полномочия, не закрепленные за федеративным правительством, отнесены к компетенции штатов.

По Конституции США общенациональное правитель­ство и правительства штатов наделены определенными ис­ключительными полномочиями, а также рядом совместных полномочий. Споры между различными юрисдикциями, как правило, разрешаются судами.

Федеральная судебная юрисдикция распространяется на дела, подпадающие под действие Конституции, законов Соединенных Штатов и заключенных ими договоров. Вер­ховный суд является высшей судебной инстанцией США и единственным судом, создание которого конкретно предус­мотрено Конституцией. Решение Верховного суда не может быть обжаловано ни в каком ином суде.

Система правления в 50 штатах построена по образцу федеральной: у каждого из них имеется своя Конституция, а также свои исполнительные, законодательные и судебные органы. Каждый штат вправе беспрепятственно формулиро­вать и проводить в жизнь политику и законы, касающиеся исключительно данного штата, причем согласно Конститу­ции США их полномочия ограничены лишь в той мере, в какой отдельные полномочия были делегированы федераль­ному правительству и/или осуществляются им, либо огра­ничены другими требованиями федеральной Конституции. Толкование конституции штата относится исключительно к компетенции собственной судебной системы. Только при на­личии прямой коллизии с федеральным законодательством или Конституцией США либо в тех случаях, когда федераль­ным правительством уже установлены правовые прецеденты в той или иной области, законодательство штата может быть отменено или признано недействительным.

США являются участником МПГПП, МКЛРД, КПП, ФП- КПР-ВК и ФП-КПР-ТД. При этом США остается единствен­ным государством ООН, не участвующем в Конвенции о пра­вах ребенка.

Соединенные Штаты являются членом Организации американских государств, однако не участвуют ни в одном региональном механизме защиты прав человека.

Некоторые гарантии прав человека и основных свобод закреплены в Конституции и законах США, а также в консти­туциях и законах штатов.

Первые 10 поправок к Конституции США, которые со­ставляют «Билль о правах», обеспечивают базовую защиту отдельных прав личности. Они и по сей день являются цен­тральным элементом правовой системы США в сфере прав человека. Например, первая поправка гарантирует свободу исповедания религии, слова и печати, право на мирные со­брания и право обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб; она также запрещает принимать законы, относящиеся к установлению какой-либо религии. Четвертая поправка предусматривает гарантии от необо­снованных обысков, арестов и конфискации имущества. В девятой поправке предусматривается, что перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых за на­родом. В десятой поправке провозглашается федеральный и демократический характер системы правления в США. Другие поправки к Конституции, например, 14-я поправка, принятая в 1868 году, содержит определение гражданства и гарантирует равную защиту со стороны закона.

В Конституции прямо предусматривается, что сама Конституция и законы Соединенных Штатов являются «выс­шими законами страны». Штатам запрещено принимать законы, ослабляющие меры защиты, предоставляемые их гражданам федеральным законодательством; однако штаты вправе предоставлять более широкую защиту гражданских и политических прав, за исключением тех случаев, когда это запрещено федеральным законодательством или ущемляет защищаемые на федеральном уровне права.

Ратифицированные договоры США составляют соглас­но пункту 2 статьи 6 Конституции США также «высшие за­коны страны». В отличие от Закона Великобритании 1998 г., который выступает основным имплементирующим актом положений ЕКПЧ, в рамках правовой системы США нет подробного акта по правам человека. Сама практика США показывает различные способы претворения договорных по­ложений в жизнь: в ряде случаев было принято имплемен­тирующее законодательство (так, например, для введения в действие Конвенции о геноциде Конгрессом США был при­нят Закон 1987 года о введении в действие Конвенции о ге­ноциде, который был кодифицирован в т. 18 СЗ США, разд. 1091-93), а в других случаях не было предпринято никаких шагов законодательного характера, сопутствующих ратифи­кации, на том основании, что обязательства, закрепленные в соответствующем международном договоре, уже отражены в действующем национальном законодательстве. Примером является непринятие США какого-либо специального акта по выполнению обязательств в соответствии с МПГПП (США не участвует в МПЭСКП). Согласно американскому подходу, вопрос о том, устанавливаются ли положениями того или иного международного договора права, обеспеченные право­выми санкциями, которые можно отстаивать в индивиду­альном порядке в американских судах, определяется рядом факторов, в том числе условиями, структурой, предысторией и предметом соответствующего международного договора.

Таким образом, существующие порядки в Великобри­тании и США по приданию статуса международным дого­ворам по правам человека не отличаются каким-либо про­грессивным элементом, который подлежит заимствованию со стороны других государств, включая РК, однако знание об этом и других национальных порядках позволяет заинтере­сованным государствам определить собственные подходы, соответствующие требованиям их международным обяза­тельствам по правам человека и конституционным установ­кам в сфере обеспечения прав и свобод лиц в пределах их юрисдикции.

АБАШИДЗЕ Аслан Хусейнович
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного права Российского университета дружбы народов