Европейский союз в последние годы все чаще сталкивает­ся с возрастающей угрозой безопасности внешних своих гра­ниц. Согласно данным Агентства по внешними границами, по сравнению с 2014 годом в 2017 г. зафиксировано 511 371 случая нелегального въезда на территорию ЕС.

Нелегальные мигранты - это граждане других государств и лица без гражданства нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории уста­новленные национальным законодательством иностранного государства. Причины такой незаконной миграции могут быть самыми разнообразными: войны, вооруженные кон­фликты преследования по различным основаниям, нищета разгул бандитизма и т.д. Особое место в последние годы заня­ли экологические причины миграции населения в том числе незаконной.

Согласно Европейской комиссии нелегальным признает­ся мигрант - гражданин третьей страны, либо лицо без граж­данства которое въехало на территорию государства - члена ЕС незаконным путем, также лицо, въехавшее на территорию Евросоюза на законных основаниях, но оставшееся после окон­чания установленного срока пребывания или изменившее цель своего пребывания без соответствующего разрешения властей принимающего государства.

Если исходить из указанного определения «нелегальный мигрант», то можно подразделить на два вида: незаконно въе­хавшие на территорию ЕС (illegally entering) и находящиеся не­законно на территории ЕС по истечении разрешенного срока пребывания (illegally overstaying).

Правовые инструменты для борьбы с каждой из указан­ных категорий нелегальной миграции отличаются друг от друга. В данной статье будут рассмотрены вопросы, касаемо борьбы незаконной перевозки мигрантов в рамках ЕС.

В зависимости от места пересечения незаконный въезд имеет две основные формы: вне пунктов пропуска через зеле­ную (по суше или голубую (по морю) границу; через пункты пропуска с использованием поддельных документов, тайни­ков и т. д. При этом наиболее распространенным видом не­законного пересечения границы является въезд вне пунктов пропуска.

В настоящее время по данным Европейской комиссии, существуют три основных маршрута незаконного въезда ми­грантов, это центральный средиземноморский путь (т.е. из стран Северной Африки через Средиземное море в Италию и Мальту); восточный средиземноморский путь Турцию в Болгарию, Грецию, или же Кипр; и наконец западный балкан­ский путь (через Западно-Балканские страны в Венгрию.

По характеру пересечения границы выделяют два ос­новных способа: незаконный въезд мигранта (illegal entering) и незаконный ввоз мигранта (human smuggling). В первом случае мигрант самостоятельно незаконно пересекает границу. В дан­ном случае отсутствует посторонняя помощь, непосредственно связанная с организацией незаконного пересечения границы. При этом мигрант может использовать помощь и третьих лиц для изготовления поддельных документов, получения визы, или же аренды транспорта и т.д. Эти действия не формируют состава такого правонарушения как незаконное пересечение границы, а выступают в роли самостоятельного правонаруше­ния, либo вообще не являются наказуемыми деяниями.

Второй случай определяется как незаконный ввоз мигран­та. Отличительной чертой этого вида нелегальной миграции можно считать то, что операция по незаконному въезду лица осуществляется организованной преступной группой, специ­ализирующейся на нелегальной перевозке мигрантов, а не им самим. Нелегальный мигрант является пассивным участни­ком процесса пересечения границы, выступая в данном случае лишь в роли заказчика, либо в рoли жертвы незаконного ввоза. Но, в зависимости от обстоятельств, от характера oтнoшения мигранта к перемещению его через границы, можно разде­лить незаконный ввоз на два вида: осуществляемый по согла­сию или же просьбе мигранта, и второй-это без его согласия, т.е. торговля людьми (human trafficking).

Торговля людьми - наиболее опасный вид незаконной перевозки мигрантов, так как представляет собой преступле­ние против личности. Борьба с торговлей людьми выступает в качестве относительно самостоятельного направления поли­тики ЕС.

Дальнейшая актуализация данной проблемы способство­вала принятию в рамках ООН специальных нормативных ак­тов, посвященных исключительно вопросам противодействия незаконной перевозки мигрантов. Эти факты ознаменовали собой наступление второго этапа вышеуказанного процесса.

Среди принятых к настоящему времени актов ООН сле­дует обратить внимание на Конвенцию ООН против трансна­циональной организованной преступности 2000 года и допол­няющий ее Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху 2000 года.

Правовое регулирование ЕС по борьбе с нелегальной миграцией началось в начале 2000-х гг. В 2001 г. Европейская комиссия подготовила Сообщение для Совета и Европейского парламента об общей политике в области нелегальной мигра­ции, в рамках которого было определены следующие направ­ления борьбы с нелегальной миграцией: инфраструктура для обмена информацией; управление границами; визовая поли­тика, законодательство об иностранцах и уголовное право; по­лицейское сотрудничество; возвращение нелегальных мигран­тов и реадмиссия.

В феврале 2002 г. был также подготовлен проект плана действий по борьбе с нелегальной миграцией и торговлей людьми, который содержал определенный перечень мер по предотвращению незаконной миграции.

В последующем в Европейском союзе прият ряд норма­тивно-правовых актов, в превалирующей форме директив че­рез которые был основан комплекс правовых инструментов, которые направлены на борьбу с разными аспектами неле­гальной миграции.

Систему правового регулирования ЕС по борьбе с неза­конной миграцией можно обозначить в следующем виде: 1) нормы, которые направленны на предотвращение оказания помощи и содействия незаконной миграции; 2) нормы, ко­торые направлены на предотвращение трудоустройства не­законных мигрантов; 3) нормы регулирующие вопросы воз­вращения незаконных мигрантов и процедуру реадмиссии; 4) нормы регулирующие отношения по охране внешних границ; 5) нормы касающиеся сотрудничества с третьими странами.

В первую очередь рассмотрим подробнее нормы которые направленны на предотвращение оказания помощи и содей­ствия незаконной миграции. В рамках Европейского союза по­нятие «содействие нелегальной миграции» (facilitation of illegal migration) приобретает независимое правовое значение. Для более эффективной борьбы с данным явлением в 2002 г. Совет ЕС принял два следующих акта, это - Директива № 2002/90/ EC, определяющая понятие «содействие в незаконном въез­де, транзите и пребывании», и Рамочное решение № 2002/946/ JHA об усилении наказания за содействие в незаконном въез­де, транзите и пребывании на территории ЕС. Согласно дей­ствующему на том этапе правовому регулированию, первый акт был принят в рамках первой опоры, а второй - в рамках третьей опоры. В соответствии с Директивой № 2002/90/EC было установлено, что субъектом оказания содействия в не­легальной миграции признается лицо которое: а) намеренно оказывает содействие другому лицу, не являющемуся гражда­нином государств-членов ЕС, в незаконном пересечении гра­ницы или транзите через территорию Евросоюза; б) с целью получения финансовой выгоды оказывает содействие другому лицу, не являющемуся гражданином государств-членов ЕС, в проживании на территории Евросоюза в нарушение зако­нодательства о пребывании иностранцев. Рамочное решение № 2002/946/JHA устанавливает для государств-членов общие требования к уголовной ответственности за деяния, назван­ные в Директиве № 2002/90/EC. Помимо того в силу ст. 2 и 3 Рамочного решения государства-члены ЕС обязуются предус­мотреть ответственность юридических лиц за совершение указанных выше деяний. Также, в 2006 г. Европейский союз при­соединился к Протоколу против незаконного ввоза мигрантов по суше морю и воздуху дополняющему Конвенцию Органи­зации Объединенных Наций против транснациональной ор­ганизованной преступности.

Что касаемо норм, которые направлены на предотвраще­ние трудоустройства незаконных мигрантов то в ходе развития этого направления важным стало принятие в 2009 г. Директи­вы № 2009/52/EC о минимальных стандартах при установлении ответственности за трудоустройство нелегальных мигрантов.Данная директива направлена на сдерживание так называемо­го «притягивающего фактора» нелегальной миграции. Так как подавляющее большинство незаконных мигрантов въезжают на территорию ЕС с целью осуществления трудовой деятель­ности, директива содержит в себе запрет на трудоустройство незаконно находящихся на территории ЕС граждан третьих стран. В части применения положений Директивы под неза­конно находящимся иностранным гражданином понимается лицо, находящееся на территории государства- члена ЕС, ко­торое не отвечает или более не отвечает условиям пребыва­ния в этом государстве. То есть исключаются из сферы своего применения лица, законно находящиеся на территории ЕС, но осуществляющие трудовую деятельность без получения необходимого разрешения. Согласно указанной Директиве, в случае нарушения запрета на трудоустройство незаконно находящихся граждан третьих стран государства-члены ЕС предусмотреть определенную ответственность для работода­телей. Предусматриваются следующие формы такой ответ­ственности:

а)   финансовая ответственность - выражается в обязанно­сти работодателя возместить расходы связанные с возвраще­нием нелегального мигранта на родину;

б)   административная ответственность - временное или постоянное закрытие учреждения, отзыв лицензии;

в)   уголовная ответственность при наличии квалифициру­ющих признаков; при этом к уголовной ответственности мо­жет привлекаться как физическое, так и юридическое лицо;

г)    другие меры воздействия в виде ограничения на полу­чение общественных благ, финансовой помощи на участие в заключении государственных контрактов и т. д.

Среди норм, регулирующих вопросы возвращения неза­конных мигрантов и процедуру реадмиссии можно выделить Директиву об общих стандартах и процедурах в государствах- членах для возвращения незаконно пребывающих на их тер­ритории граждан третьих стран (Return Directive), которая была принята в 2008 году Советом и Парламентом ЕС для ре­ализации задач, предусмотренных Планом по возвращению нелегальных мигрантов 2000 г.

Цель Директивы - обеспечить ясные, прозрачные и об­щие правила касаемо возвращения нелегалов, использования принудительных мер, временного лишения свободы и повтор­ного возвращения. Для более высокой эффективности возвра­щения нелегальных мигрантов в рамках ЕС принимается ряд нормативно-правовых актов, которые регулируют вопросы оперативного и правового сотрудничества между государства­ми-членами Евросоюза. К таким актам относятся: Директива об оказании содействия в депортации при осуществлении транзита авиатранспортом, Решение об организации объ­единенных рейсов для депортации с территории двух и более государств-членов, Решение Совета о взаимном признании решений о высылке иностранных граждан.

Одним из направлений политики ЕС по возвращению нелегальных мигрантов является реадмиссия, которая пред­ставляет собой основанное на международно-правовом дого­воре обязательство государства принимать обратно на свою территорию своих граждан или иностранных граждан, ранее находившихся или проживавших в этом государстве, которые подлежат депортации из другого государства.

По информационным данным Европейской комиссии за период 2016 года было предписано покинуть территорию 4937 тыс. мигрантам, депортировано при этом было 2261 тыс. человек. Европейский союз активно проводит политику, на­правленную на заключение с третьими странами соглашений о реадмиссии. В 1994 г. Совет принял Рекомендацию государ­ствам-членам ЕС по заключению двухсторонних соглашений о реадмиссии. Однако после вступления в силу Амстердамско­го договора полномочия по заключению соглашений о реад- миссии были переданы на уровень Евросоюза.

По состоянию на февраль 2018 г. Европейский союз явля­ется стороной 17 соглашений о реадмиссии среди его партне­ров — государства Азии Европы, Азии, а также Африки.

Охранные и контрольные функции границ в рамках ЕС реализуются национальными пограничными службами. Од­нако законодательство, касающееся такой охраны, устанав­ливается государствами-членами на национальном уровне. Одним из таких механизмов по обеспечению безопасности является Европейская система по наблюдению за внешними (European border surveillance system), или ЕВРОСУР ( EUROSUR).

Рассматривая более подробно нормы регулирующие от­ношения по охране внешних границ, следует обратить особое внимание на то, что в октябре 2013 г. был принят Регламент Совета и Парламента устанавливающий Европейскую систе­му по наблюдению за границами.

ЕВРОСУР - это механизм по сотрудничеству и обмену ин­формацией позволяющий государствам-членам осуществлять охрану своих границ, а Агентству по управлению внешними границами («Фронтекс» сотрудничать на стратегическом так­тическом и оперативном уровнях. В данной работе принима­ют участие 18 государств-членов ЕС, имеющих внешнюю гра­ницу с третьими странами. Основа ЕВРOСУРа представлена в виде сети национальных координационных центров (NCCs), основная роль которых сводится к согласованию деятельности по наблюдению за границами на национальном уровне. Наци­ональные координационные центры осуществляют сбор всей релевантной информации о ситуации на границе и занимают­ся формированием ситуационного плана, после чего он пере­дается другим государствам-членам и агентству «Фрoнтекс», которое в свою очередь отвечает за подготовку европейского ситуационного плана и обеспечивает доступ к нему всех госу­дарств-членов ЕС.

Данная система лишь ориентирована на упорядочение существующих национальных систем охраны границ с це­лью не допустить незаконное пересечения границы, борьбы с трансграничной преступностью и спасения жизни мигрантов, однако не создает никакую новую структуру управления внеш­ними границами и не заменяет действующие системы.

Особое внимание также уделяется сотрудничеству с тре­тьими странами по вопросам предотвращения нелегальной миграции. Нельзя не заметить то, что такое взаимодействие носит многоотраслевой характер: от заключения международ­ных соглашений до предоставления экономической помощи.

19 февраля 2004 г. Совет ЕС принял Регламент о создании сети офицеров связи по делам иммиграции.²⁰ Создание сети офицеров связи по вопросам миграции можно считать одной из форм взаимодействия. Ее назначение основное состоит в том, что офицеры которые делегированы в третьи страны, спо­собствуют осуществлению различных мероприятий в ЕС по борьбе с нелегальной миграцией. В силу указанного Регламен­та каждое из государств-членов ЕС направляет в консульскую службу, расположенную в третьем государстве, своего офице­ра связи по делам иммиграции для установления и поддержа­ния контактов с властями принимающей страны.

В его офицерские задачи входит осуществление взаимо­действия и обмен информацией с миграционными властями принимающей страны. Помимо того офицеры связи сотруд­ничают с коллегами из других государств-членов ЕС, находя­щихся в том же третьем государстве, посредством формирова­ния так называемой местной сети (local network).

Указанная выше законодательная система ЕС заложи­ла основы для создания механизма, который бы позволил противостоять традиционным угрозам безопасности в сфере нелегальной миграции. Но все же по мере формирования со­юзного законодательства о борьбе с нелегальной миграцией Европейский союз начал сталкиваться с новыми вызовами. С каждым годом отмечался не только рост численности не­легальных мигрантов но и расширение круга потенциальных угроз безопасности границ ЕС.

В 2015 г. миграционная ситуация в Европейском союзе существенно обострилась. Значительно увеличился поток нелегальных мигрантов в ЕС по всем основным маршрутам, который отличался от предыдущих как масштабами так при­чинами - в основном прибывали люди, спасавшиеся от воо­руженных конфликтов на Ближнем Востоке и в Афганистане. Был проложен новый маршрут миграции, через Турцию, Грецию и Западные Балканы, а затем через страны ЕС - Венгрию Австрию, Германию и далее в другие европейские страны.

Центральное место в незаконной перевозки мигрантов по Средиземному морю принадлежит Европейскому союзу.

В частности, ЕС неоднократно принимал планы действий для разрешения проблемы неконтролируемой миграции из Африки через Средиземное море. План стабилизации мигра­ционной обстановки в Средиземном море, одобренный ми­нистрами внутренних и иностранных дел стран Евросоюза 21 апреля 2015 г., был принят на фоне катастроф произошедших в апреле 2015 г., когда недалеко от побережья Ливии затонули суда с огромным количеством нелегальных мигрантов. В 2016 г., по данным Управления Верховного комиссара Организа­ции Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) на 31 августа 2016 г. было зафиксировано 3169 случаев гибели и исчезновения людей в Средиземном море, а число лиц, при­бывших в Европу, составило 281 740 человек.

Новую угрозу представляет также опасность проникно­вения в ЕС членов экстремистских группировок, вербующих жителей Евросоюза для участия в региональных вооруженных конфликтах. По мнению ряда экспертов, боевики Исламско­го государства Ирака и Леванты ИГИЛ уже начали внедряться в поток мигрантов направляющихся из Северной Африки и Ближнего Востока в Европу через Средиземное море. Эта ин­формация была подтверждена и специалистами Евроюста. Увеличение числа террористических атак в странах Северной Африки, Ближнего Востока, а также ЕС доказывает прибли­жение терроризма к границам ЕС.

Многие эксперты, анализирующие сложившуюся ситуа­цию, говорят о крупнейшем за всю историю миграционном кризисе в Европейском союзе. Очевидно, что бороться с не­легальной миграцией прежними мерами не представляет­ся возможным. Усугубляют ситуацию следующие факторы: существенное увеличение числа незаконного и неконтроли­руемого въезда в ЕС, гибель мигрантов, рост криминальной деятельности, связанной с незаконной перевозкой людей и рабством, проникновение в Европу экстремизма существен­ное ухудшение политической и экономической ситуации в непосредственной близости от границ ЕС, дополнительное финансирование терроризма от организации незаконной транспортировки мигрантов.

23 апреля 2015 г. состоялся внеочередной саммит Ев­ропейского совета, посвященный вопросам борьбы с неза­конной иммиграцией. Европейский совет обозначил четыре основных направления усиления борьбы с нелегальной им­миграцией: усиление присутствия на море; противодействие любым формам оказания содействия незаконной иммигра­ции (борьба с контрабандой людьми); перекрытие потоков нелегальной иммиграции; усиление внутренней солидарности и ответственности государств-членов ЕС.

Европейская комиссия 13 мая 2015 г. подготовила со­общение под названием «Европейская повестка дня по ми­грации» (European Agenda on Migration) В нем обозначен ряд законодательных и организационных мер, которые должны способствовать более эффективной борьбе с нелегальной ми­грацией и условиями способствующими ее росту. Указанные мероприятия условно поделены на две группы - первоочеред­ные и осуществляемые в средне и долгосрочной перспективе.

Среди первоочередных мер главная роль отводится про­ведению спасательных операций на море а также отслежива­нию и возможному уничтожению инфраструктуры контра­бандистов, главным образом судов. Причем такие операции ЕС планирует осуществлять как в нейтральных водах, так и в территориальных водах стран Северной Африки (Ливии). Од­нако было выражено категорическое несогласие с подобными мерами Представителя центрального правительства Ливии при ООН уже заявил о категорическом несогласии с подоб­ными мерами, а также Генерального секретаря ООН, кото­рый выразил озабоченность по поводу планов ЕС, связанных с уничтожением судов используемых для перевозки мигрантов.

Далее Европейская комиссия предложила новую времен­ную схему переселения (resettlement) и расселения (relocation) иностранных граждан, нуждающихся в защите, которая в по­следствии успешно реализовывается. Переселение в данном контексте означает перемещение иностранных граждан, нуж­дающихся в международной защите, с территории третьей страны в страны ЕС. А под расселением подразумевается рас­пределение среди государств-членов ЕС иностранных граж­дан, нуждающихся в международной защите и уже прибыв­ших на территорию Евросоюза.

На сегодняшний день Европейская Комиссия говорит о прогрессе, достигнутом в рамках Европейской повестки по миграции, и излагает дальнейшие ключевые меры, которые необходимо предпринять. Уменьшение числа нелегальной миграции было подтверждено в 2017 году и в первые месяцы 2018 года, благодаря активному продолжению работ по спа­сению жизней, попытки устранения причин, защите внешних границ Европы и дальнейшему укреплению сотрудничества с международными партнерами. Однако от государств-членов ЕС будут все же необходимы дополнительные усилия, в част­ности дальнейшее активизирование финансовых ресурсов, для обеспечения постоянного и эффективного реагирования на проблему миграции.

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что за минувшие полтора десятилетия Европей­скому союзу удалось сформировать организационно-право­вую базу противодействия в области незаконной перевозки мигрантов и торговли людьми, которая продолжает последо­вательно совершенствоваться и развиваться. Вместе с тем до настоящего времени не все негативные тенденции развития ситуации в данной сфере удалось преодолеть. Во многом это обстоятельство обуславливает наличие неразрешенных про­блем международного характера. В связи с чем и в настоящее время на повестке дня будет стоять вопрос об усовершенство­вании спектра правовых средств борьбы с незаконной мигра­цией.

ИСАЕВА Мадина Хамзатовна
ассистент кафедры гражданского права и процесса Чеченского государственного университета, помощник ректора, аспирант кафедры международного права МГИМО (У) МИД России