В настоящее время важность процесса совершенствования правового регулирования миграционных процессов являет­ся актуальной для большинства стран во всем мире.

Особенно остро данный вопрос стоит для государств Европы, поскольку череда военных конфликтов на Ближнем Востоке повлекла за собой огромный поток мигрантов, стремящихся в мирные стра­ны Европейского Союза. Одним из главных недостатков - отсут­ствие четко выраженной модели правового регулирования. В связи с чем тематика настоящей статьи и анализ миграционной политики Европейского Союза, а также нормативных правовых актов, имеющих своим направлением регулирование мигра­ции, для выделения возможных вариантов решений проблем­ных моментов все более актуальны с каждым годом.

Выделим следующие модели урегулирования миграцион­ных отношений, исходя из степени консолидации (кодификации) актов. В частности, они представлены: неконсолидированным миграционным законодательством государств, которые принад­лежат к семье англосаксонского, или общего, права (к примеру, Великобритания); консолидированным миграционным законода­тельством государств, которые принадлежат к романо-германской правовой семье (к примеру, Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Испания, Франция); трансформационной моделью миграцион­ного законодательства (страны Восточной Европы).

Для стран Европейского союза в основе своей характерно преобладание децентрализованной системы управления ми­грационной политикой, а деятельность в области совершен­ствования правовой базы миграционной политики выступает в качестве первостепенной задачей, обеспечивающей евро­пейскую безопасность. Вместе с тем, современный этап Евро­пейского Союза отличается отсутствуем единой политикой в сфере урегулирования миграционных процессов. В то же время вне зависимости от предпринимаемых попыток унифи­цировать миграционную политику, европейские государства все еще в одиночку противостоят значительному притоку им­мигрантов (особенно - в южные страны Европейского Союза и Германию). Данная ситуация достаточно часто ведет к возник­новению недовольства и конфликтным проявлениям стран.

В развитии миграционной политики Европейского Со­юза новые тенденции были внесены в связи со вступлением в силу Лиссабонского договора. Так, согласно новому Договору, была усовершенствована процедура принятия решений (за­конодательной инициативы, исходящей от Комиссии, голо­сование квалифицированного большинства в Совете, полно­правное участие Европарламента). В изучаемой нами области данная процедура стала выступать в качестве стандартной за­конодательной процедурой в: легальной иммиграции и инте­грации лиц из стран, которые не входят в Европейский Союз; порядке по определению визовых требований для иностран­цев, а также правил единого формата виз.

Государственными органами и населением стран Европей­ского Союза в настоящее время решается целый ряд серьезных проблемных вопросов, которые требуют правового урегулиро­вания и оказывающих несомненное воздействие на будущее Ев­ропейского союза. Нами имеются в виду следующие проблемы:

• единого определения понятия «мигрант» нет. Поскольку одними странами (Германия и страны Южной Европы) в пер­вую очередь, определяя гражданство мигранта, принимается во внимание его национальность. Главная роль при этом при­надлежит доказательствам его происхождения от определен­ной этнической группы (что следует принципу jussanguinis). Вместе с тем, к примеру, во Франции и Великобритании, в про­цессе определения гражданства лиц первоочередное значение придается месту его рождения (что следует принципу jussolis);
• не разработана унифицированная правовая база, кото­рой обеспечивался статус иностранцев. В данном случае име­ются в виду лица, приезжающие в шенгенские государства на длительный, составляющий более трех месяцев, период или постоянно в них проживающие;
• полномочия Европейского Союза в области осущест­вления контроля передвижения людей по территории Евро­пейского Союза малы, также отсутствует единый механизм реагирования на иммиграционные угрозы;
• функционирование системы регулирования иммигра­ционных потоков слабое. Они, изначально являясь эпизоди­ческим явлением, трансформируются в Европейском Союзе в постоянный фактор;
• недостаточность степени адаптированности к совре­менным условиям правовой базы. Этот вопрос затрагивает не­легальных иммигрантов и беженцев;
• законодательство и меры по адаптации иммигрантов далеки от совершенства. Данный вопрос относится к условиям труда, быта и культуры стран их пребывания.

Таким образом, мы совершенно согласны с мнением С. В. Чугуновой о том, что современная концепция гражданства Ев­росоюза, а также принцип коммунитарных преференций, при­меняемый к легальным трудовым мигрантам из третьих стран, изначально содержат в себе элемент дискриминации в отноше­нии указанных лиц и препятствуют построению эффективной общей иммиграционной политики Европейского Союза.

В настоящее время имеется значительное количество актов, которыми регулируется миграционная сфера. Так, в 2016 г. была принята новая редакция Иммиграционного акта (Immigration Act 2016), а в 2009 г. принят Акт о границах, граж­данстве и иммиграции (Borders, Citizenship and Immigration Act 2009). В качестве их отличительных особенностей назовем передачу полномочий в области миграции исключительно федеральным органом, выделим также четкость их определе­ния и перечисления, включая перечни и порядок проведения административных процедур, а также порядок обжалования решений государственных органов, и ответственность за совер­шение миграционного правонарушения.

Несмотря на то обстоятельство, что фактически единый акт, регулирующий миграционные правоотношения, отсут­ствует, указанный подход по унификации нормативных право­вых норм и не очень большое количество укрупненных актов, четко определяющих компетенцию и полномочия, нам ка­жется оптимальным решением проблематики разграничения полномочий и противоречий между правовыми актами. Вы­шеуказанными актами регулируются все вопросы в области ми­грации. Как отдельный выделен вопрос по привлечению люд­ских ресурсов, которые разделены на пять категорий, исходя из степени предпочтительности. Указанный подход, по нашему мнению, является достаточно перспективным, поскольку дает возможность проведения эффективной политики по привле­чению квалифицированных кадров из иностранных государств. Считаем необходимым отметить, что в России рассматривае­мый вопрос не урегулирован законодательно, на него внима­ние обращено в Концепции государственной миграционной политики, а также в некоторых единичных программах, кото­рые проводятся МВД РФ, а судьба данных программ до конца не ясна. В связи с чем сделаем промежуточный вывод о том, что миграционные процессы постепенно становится главными аспектами европейской безопасности. Считаем, что частично опыт, уже накопленный в Европейском Союзе в рассматрива­емой области может также использоваться и в процессе разра­ботки основ миграционной политики в РФ.

Кроме того, необходимым является: четко разграничить полномочия федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ; целесообразным является унификация миграционного законодательства - единым правовым актом.

То, что необходимо принять единый миграционный за­кон, об этом говорится многими современными правоведами. Многочисленные дискуссии о принятии единого миграцион­ного кодекса не стихают.

Обращаясь к современным реалиям, отметим, что сама идея принять миграционный кодекс обретает все больше сто­ронников. Прежде всего постольку, поскольку этим будут реше­ны серьезные проблемы, которые достаточно проблематично разрешить при наличии объемного массива самостоятельных миграционных законов. Поддерживая в целом идею принятия миграционного кодекса, считаем, что им должны быть учтены следующие моменты: 1) установлены общие принципы правово­го регулирования миграционных процессов, которые отвечали бы современным потребностям РФ в этой области; 2) необходи­ма переработка понятийного аппарата, опираясь на положения действующего законодательства и правовой доктрины; 3) сле­дует провести определение направлений и видов миграции; 4) необходимо провести детальное определение правового статуса разных категорий мигрантов, в том числе - новых категорий (к примеру, интеллектуальных мигрантов); 5) следует выделить круг государственных органов, участвующих в реализации го­сударственной миграционной политики, с четким указанием их компетенции и полномочий; 6) необходимо определить по­рядок въезда на территорию РФ, выезда с территории РФ, учета лиц по месту пребывания и месту жительства, а также комплекс иных необходимых административных процедур.

Произведенный анализ миграционной политики Европей­ского Союза, а также эффективности существующих политико­правовых механизмов регулирования международной миграции в РФ дает возможность предложить определенные меры правово­го регулирования, оптимизирующих данную область, в частности: необходимо определить и выработать стратегию миграционной политики РФ; необходимо решить вопрос распределения полно­мочий между органами публичной власти в урегулировании ми­грационных отношений в РФ; необходимо использовать иннова­ционные методы по управлению миграционной политикой РФ (к примеру, применить программно-целевой метода управления на всех уровнях власти и привлечения ресурсов органов местного самоуправления); необходимо оптимизировать правовое регули­рование в области управления миграционными процессами, со­гласно требованиям обеспечения национальной безопасности.

МАРТИРОСЯН Диана Гагиковна
соискатель кафедры европейского права МГИМО (У) МИД России