Вступление

Вопросы применения норм «мягкого права» все активнее обсуждаются в международно-правовой науке.

Как утвержда­ет Коннов В. А. - «современные отношения по урегулированию внешних долгов государств характеризуются, с одной стороны, возрастанием роли параорганизаций в процессе регулирова­ния долговых отношений между странами, а с другой - все бо­лее активным воздействием на международные долговые вза­имоотношения нормами «мягкого права»^[1]. Возрастание роли Парижского клуба кредиторов (ПКК), «Группы семи» (G-7), «Группы двадцати» (G-20) происходит, по мнению проф. Г.М. Вельяминова - «не в последнюю очередь из-за гибкости и не­формальности технических правил работы данных учрежде­ний, что обеспечивает, в частности, некоторую маневренность в отношении соблюдения национальных конституционных и иных законодательных процедур».

Параорганизации сегодня активно заключают коммю­нике, соглашения, декларации и иные акты, статус которых до конца не определен в правовой науке. Контроль за этими актами, в свою очередь, связан как с добровольным приняти­ем государствами на себя обязательств, так и экономическим воздействием, а точнее сказать - «мягким принуждением» го­сударств.

Подобная неопределенность правового статуса прини­маемых актов, а также множественность учреждений в сфере суверенных долговых отношений - представляют собой акту­альную проблему международного права, порождая целый ряд вопросов.

Во-первых, неясен правовой характер взаимоотношений, например, ПКК с государствами-участниками клуба, а также с МВФ или МБРР. Во-вторых, остаются малоизученными ре­шения, принимаемые как в рамках подобных клубов-фору­мов, так и на уровне Генеральной Ассамблеи ООН, например, в рамках Конференции ООН по торговле и развитию (ЮН­КТАД).

Впервые в рамках ЮНКТАД (в 2008-2009 гг.) с целью соз­дания очередного «форума» по обсуждению вопросов поощ­рения ответственной практики суверенного кредитования и заимствования были разработаны соответствующие принципы. В их разработке принимали участие как государства, так и представители неправительственных организаций (НПО), МВФ, Всемирного банка (ВБ), ПКК. Сводные принципы впер­вые провозгласили идею о том, чтобы кредиторы и заемщики совместно несли ответственность за ситуации, связанные с вы­соким уровнем и неустойчивостью долгового бремени госу­дарств.

В своих резолюциях по вопросам внешней задолженно­сти Генеральная ассамблея ООН не раз подтверждала важ­ность поощрения ответственной практики суверенного кре­дитования и заимствования. В данной статье рассмотрены основные принципы, разработанные в рамках инициативы ЮНКТАД, а также их взаимосвязь с общепризнанными прин­ципами международного права.

Анализ принципов поощрения ответственной прак­тики суверенного кредитования и заимствования

Основная идея, содержащаяся в принципах ЮНКТАД, заключается в том, что в возникновении долговых проблем го­сударств ответственны не только государства-должники, но и кредиторы, кем бы они ни были. Причины, приводящие к вы­сокому уровню задолженности государств, также можно рас­смотреть не только со стороны заемщиков, но и кредиторов. С одной стороны, очевидно, что жадность кредиторов, прояв­ляющаяся в «гонке» за высокодоходными инвестиционными проектами, отсутствие практики «ответственного» инвестиро­вания в развивающихся странах, недостаточность механизмов финансового и правового регулирования, а также «финансо­вая неграмотность» заемщиков - играют существенную роль в увеличении долгового бремени государств. С другой стороны, государства с целью получения внешнего финансирования и во избежание, например, увеличения налоговой нагрузки или принятия мер жесткой экономии, часто готовы соглашаться на «кабальные» сделки.

Инициатива ЮНКТАД, в свою очередь, призвана поощ­рять практику ответственного кредитования и заимствования. Как указано в преамбуле свода принципов ЮНКТАД - «... суверенное кредитование и заимствование, осуществляемые с должной осмотрительностью и соблюдением дисциплины, могут способствовать экономическому росту и процветанию. В то же время безответственное предоставление финансиро­вания может иметь пагубные последствия для государства- должника, его граждан, а также торговых партнеров». Струк­тура принципов ЮНКТАД отражает заложенную в них идею. В данных принципах виды ответственности заемщиков и кре­диторов также представлены по отдельности. Предусмотрено 7 основных принципов для кредиторов и 8 для государств-заемщиков.

Принципы, предусмотренные для кредиторов

1. Представительские отношения (Agency). Данный принцип гласит - кредиторы должны осознавать, что государ­ственные служащие, действующие от имени государства-заем­щика, ответственны за соблюдение общественных интересов государства и его граждан, представителями которых они яв­ляются.

Принцип «представительских отношений» призван пре­достеречь кредиторов от предложения взятки представителям страны-заемщика, справедливо указывая, что коррупционные действия противоправны.

2. Информационно обоснованные решения (InformedDecisions). Кредиторы, согласно данному принципу, ответ­ственны за актуальность предоставленных сведений государ- ствам-заемщикам. Суверенный заемщик должен четко пони­мать все риски и выгоды от привлечения кредита.

Следует заметить, что констатация данного принципа - это определенный шаг вперед на пути к ответственному кре­дитованию. Тем не менее, считаем, что недостатком данного принципа является размытость формулировок, неясность того как, где и когда должна быть предоставлена информация заемщику, а также будет ли подобная информация общедо­ступной или конфиденциальной.

3. Необходимые разрешения (DueAuthorization). Дан­ный принцип обязывает кредиторов самостоятельно убедить­ся в том, что со стороны государственных органов и первых лиц страны-заемщика получены все необходимое разреше­ния, т.е. представитель государства-заемщика надлежащим образом уполномочен для ведения переговоров и заключения кредитного соглашения. Кредитору, таким образом, предпи­сано проверить юридическую силу и возможность реализа­ции договора в той или иной юрисдикции.

Стоит отметить, тем не менее, что необходимость полу­чения разрешения не всегда применима. Например, в деле Tinoco Claims Arbitration (Great Britain v. Costa Rica) суд счел, что договоры, заключенные нелегитимным руководством Ко­ста-Рики, все же имеют юридическую силу. Т.е., как указыва­ет В.Л. Толстых - «вопрос правопреемства обязательств госу­дарством не должен возникать в случае смены политического режима, даже если такая смена сопровождается кардиналь­ной «ломкой» общественных и экономических институтов государства».

4. Ответственные кредитные решения (Responsiblecreditdecision). Кредитор, согласно данному принципу, несет ответственность за реалистичную оценку потенциала государ­ства-заемщика в том, что касается обслуживания долга и его дальнейшего погашения. При этом, заключая двусторонние договоры (например, соглашение на финансирование поставок оружия страной-кредитором), кредитор все же должен трезво оценивать возможности заемщика по погашению долга.
5. Проектное финансирование (Projectfinancing). Кре­дитор, финансирующий проект на территории государства- должника, в соответствии с данным принципом обязан прове­сти исследование эффективности проекта и, по возможности, осуществить последующий мониторинг, чтобы предотвратить возможные социальные, культурные, экологические и иные неблагоприятные последствия.

Данный принцип, как мы полагаем, как и принцип, ка­сающийся принятия ответственных кредитных решений - в большей степени носят декларативный характер. Очевидно, что иностранная компания, инвестирующая в строительство плотины или завода на территории государства-заемщика, заинтересована в получении прибыли в кротчайшие сроки, а не в заботе об экологии. Обязанность мониторинга влечет, как правило, дополнительные расходы. Таким образом, стороны часто предпочитают избежать лишних расходов, всеми воз­можными способами удешевив проект. Подобное поведение нередко ведет к катастрофическим последствиям. И даже в та­ких случаях - кредитора очень сложно привлечь к ответствен­ности. Как отмечает Д. С. Боклан - «ответственность за причи­нение ущерба часто бывает административной и возлагается на оператора по национальному законодательству, а не в соот­ветствии с международным правом; штрафы за причиненный ущерб не очень высоки...». Соответственно, стороны часто не заинтересованы в подобного рода мониторинге.

6. Международное сотрудничество (International cooperation). Данный принцип гласит, что кредиторы обя­заны соблюдать требования санкций, вводимых ООН по от­ношению к какому-либо государству.

Заметим, что ответственность за «обход» таких санкций в принципах не предусмотрена. Можно только предположить, что в случае нарушения данного принципа на кредитора тоже могут быть возложены санкции.

7. Реструктуризация долга (Debt restructuring). Подраз­умевается, что кредиторы должны руководствоваться духом доброй воли и сотрудничества, когда государство-должник не в состоянии выполнить свои обязательства. Предполагается, что на основе консенсуса стороны должны прийти к взаимо­выгодному решению об урегулировании долговой проблемы. Отмечено, что до настоящего времени не создано универсаль­ного механизма реструктуризации внешнего долга государств. А действия кредиторов, направленные на получение префе­ренциального режима при удовлетворении требований - яв­ляются злоупотреблением прав.

Мы полагаем, что данный принцип потребует более чет­ких формулировок. Очевидно, что под кредиторами, злоупо­требляющими своими правами, имеются в виду т.н. фонды- стервятники, которые с целью получения высокой прибыли приобретают путем покупки, в порядке переуступки или по­средством иной сделки дефолтные долги, иногда даже на осно­вании конкретных судебных решений. Подобные фонды часто приобретают внешние государственные долги развивающихся стран на вторичном рынке по цене намного ниже номиналь­ной, а затем пытаются взыскать с государств-должников долг, проценты, а также штрафы, добиваясь наложения ареста на имущество должника или используя политическое давление.

Принципы, предусмотренные для заемщиков

Сразу же стоит оговориться, что принципы для заемщи­ков коррелируют с соответствующими принципами для кре­диторов, о которых мы говорили ранее.

1. Представительские отношения (Agency). Данный принцип утверждает положение о том, что правительства стран являются представителями своего государства и, дей­ствуя в качестве таковых, несут ответственность за соблюдение интересов своих граждан. Указано, что соглашения о суверен­ных займах, заключенные правительствами стран, носят обя­зывающий характер в контексте непрерывной юридической правосубъектности данного государства. Т.е. договор носит обязывающий характер и для будущего руководства страны. Более того, принцип предлагает ввести в действие Кодекс эти­ки применительно к управлению задолженностью.

Полагаем, что в данном случае принцип не отражает слу­чаев навязывания тех или иных условий со стороны кредито­ров и требует доработки.

2. Обязывающий характер соглашений (Binding agreements). Предполагается, что договоры о суверенном за­имствовании являются обязательными и должны строго со­блюдаться. Тем не менее, могут быть исключительные ситу­ации, когда должник будет не в состоянии обслуживать или погасить долг. В таком случае, как указано в данном принципе, стороны должны прибегнуть к реструктуризации или обра­титься в компетентную судебную инстанцию.

Проблемы, возникающие в связи с применением госу­дарством иммунитета в свете долговых отношений, а также проблема исполнения решений судов по долговым спорам - активно обсуждаются как в российской, так и в зарубежной правовой доктрине. Тем не менее, действенных механизмов по преодолению проблем, связанных с государственным дол­гом, еще не найдено. Государства, как справедливо отмечает Е. Бруно, - «просто может не выплачивать долг, ссылаясь на им­мунитет и, полагая, что ответственность за подобные действия наступит, но в отдаленной перспективе».

3. Прозрачность (Transparency). В соответствии с данным принципом - государства должны предпринять меры для того, чтобы обеспечить прозрачность процесса заимствования и выполнения долговых обязательств. С этой целью государ­ства должны создать и ввести в действие всеобъемлющую за­конодательную базу, четко определяющую полномочные ор­ганы, процедуру, сферу ответственности и порядок отчетности по вопросам государственного долга.

Принцип прозрачности предписывает, что налогопла­тельщики, а точнее их представители в законодательных орга­нах, должны участвовать в принятии решений о привлечении кредита. Тем не менее, о парламенте как таковом, в принципах не упоминается ни слова.

4. Открытость информации и публикация сведений (Disclosure and publication). Под открытостью и обязанностью публикации понимается необходимость обеспечения государ­ством доступности заключенного кредитного соглашения, а также возможность бесплатного оперативного доступа к со­ответствующей базе данных. Законодательные ограничения на предоставление открытой информации, в свою очередь, должны обосновываться очевидными причинами, затрагива­ющими общественные интересы. Более того, подобные огра­ничения должны применяться в разумных пределах.

Отметим, что пределы разумности не конкретизированы в принципах, равно как и место или язык, на котором должны быть опубликованы соответствующие соглашения.

5. Проектное финансирование (Project financing). Ос­новная идея, заключающаяся в данном принципе, предпи­сывает ответственность заемщика за отсутствие тщательного анализа финансовых, гражданских, экологических и иных последствий проекта, а также способов его финансирования. Заем, предназначенный для финансирования проекта, подле­жит погашению, даже если государство-заемщик не удовлет­ворено результатом проекта.

Т.е. принцип предписывает строгое целевое назначение кредита. Тем не менее, возникает вопрос - что будет при не­целевом его использовании? Полагаем, что лица, виновные в нецелевом использовании средств, скорее всего, будут отве­чать согласно национальному законодательству той или иной страны-заемщика.

6. Надлежащее управление задолженностью и мо­ниторинг (Adequate management and borrowing). Прин­цип предполагает разработку государственной стратегии по управлению задолженностью и поддержанию устойчивости долга. Независимые аудиторские организации должны прово­дить проверку портфеля долговых обязательств стран с целью количественной и качественной оценки займов. Более того, предлагается создать отделы по управлению долгом (ОУД). При возникновении сложностей с созданием таких отделов, международные финансовые институты готовы оказать соот­ветствующую помощь и техническое содействие.

Идеи, заложенные в принцип надлежащего управления задолженностью, вызывают множество вопросов. Кто должен выбирать аудиторов для проверки - кредитор или должник? Возможно ли вообще привлечение аудитора, если государ­ство-должник не заинтересовано в подобном?

7. Недопустимость чрезмерного уровня задолженно­сти (Avoiding incidents of over-borrowing). Государство-заем­щик, как гласит данный принцип, должно производить оценку всех рисков и выгод, связанных с привлечением внешнего фи­нансирования. Кредит следует брать только в том случае, если он послужит стимулом для дополнительных государственных или частных инвестиций, которые принесут положительный экономический эффект. Указано, что при использовании за­имствований только лишь с целью покрытия существующего «хронического» дефицита бюджета - это отрицательно ска­жется на кредитном рейтинге страны, что приведет к пробле­мам с дальнейшим привлечением займов и заметно повысит уровень налогообложения будущих поколений граждан.
8. Реструктуризация задолженности (Restructuring). Принцип гласит, что при необходимости реструктуризации внешнего долга государства, ее следует проводить быстрым, эффективным и справедливым способом. Обслуживание дол­га, как утверждается, должно являться приоритетной задачей для государственных органов страны-должника. Тем не менее, при возникновении проблем, государство обязано иниции­ровать переговоры с кредиторами о реструктуризации, а те, в свою очередь, на основе консенсуса должны прийти к взаимо­выгодному решению об урегулировании долговой проблемы.

Хочется отметить, что на практике все сложнее. Неко­торые исследователи предлагают включать оговорку «о кол­лективных действиях» в подобного рода соглашения. Но оговорка о коллективных действиях не учитывает интересов меньшинства и не позволяет урегулировать проблему «несо­гласных» кредиторов.

Выводы

Резюмируя рассмотрение принципов ЮНКТАД о поощ­рении ответственной практики суверенного заимствования и кредитования, следует отметить, что на уровне ООН - это пер­вый и довольно положительный шаг к реформированию сфе­ры долговых отношений, когда должником выступает госу­дарство. Принципы впервые декларировали ответственность не только заемщиков, но и кредиторов в увеличении долгово­го бремени государства. Было недвусмысленно отмечено, что уполномоченные лица государства действуют в качестве пред­ставителей (агентов) своей страны и народа.

Тем не менее, в рассмотренных принципах очевидно на­личие «туманных» формулировок, которые оставляют «лазей­ки» для сторон при урегулировании долговых проблем. Счи­таем, что подобные формулировки следует изменить, а суть принципов, где они содержаться - прояснить.

Наконец, следует отметить, что принципы ЮНКТАД до­полняют такие принципы международного права как прин­цип сотрудничества или принцип добросовестного выполне­ния международных обязательств.

КИЦМАРИШВИЛИ Давид Элгуджаевич
аспирант кафедры международного права Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического развития России